Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1411022

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 19 listopada 2013 r.
II SA/Po 490/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Kwiecińska.

Sędziowie WSA: Wiesława Batorowicz (spr.), Edyta Podrazik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) lutego 2013 r. Nr (...) w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych,

III.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta (...) - po wszczęciu na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy K. postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod nowe drogi oraz pod poszerzenie dróg istniejących w wyniku scalenia i podziału gruntów, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy K., stanowiących między innymi grunt, który był własnością S. G., o czym zawiadomił strony pismem dnia (...) grudnia 2011 r. - decyzją nr (...) z dnia (...) 2013 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, ustalił wysokość odszkodowania należnego S. G. od Gminy K. w wysokości (...) 000 zł za grunt o powierzchni (...) ha, położony w (...), stanowiący własność S. G., przejęty na rzecz Gminy K. Jednocześnie organ zobowiązał Gminę K. do wypłacenia ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji (...) Starosta wyjaśnił, że Rada Miejska w K. uchwałą nr (...) z dnia (...) 2010 r. dokonała scalenia, a następnie podziału (...) nieruchomości gruntowych położonych w (...) o łącznej powierzchni (...) ha na (...) działki budowlane o powierzchni (...) ha, (...) działek drogowych o powierzchni (...) ha oraz 1działkę przeznaczoną na cele (...) o powierzchni (...) ha. Wśród nieruchomości objętych uchwałą znalazła się również działka nr (...) o powierzchni (...) ha stanowiąca własność skarżącej.

W wyniku podziału dokonanego po scaleniu gruntów skarżąca otrzymała (...) działek budowlanych o łącznej powierzchni (...) ha. Natomiast grunt o powierzchni (...) ha, wynikającej z procentowo określonego udziału w scaleniu ((...)%) został przeznaczony pod projektowaną drogę publiczną zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy (...) zatwierdzonym uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w K. z dnia (...) 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 49, poz. 1530 z późn. zm.).

Organ wskazał, że, stosując się do wytycznych zawartych w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) lipca 2012 r. znak (...) - decyzją tą została uchylona wcześniejsza decyzja Starosty nr (...) z dnia (...) 2012 r. ustalająca wysokość odszkodowania za wyżej opisany grunt - ponownie zlecił sporządzenie operatu szacunkowego w oparciu o art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, według stanu i przeznaczenia nieruchomości na dzień (...) 2008 r., to jest na dzień podjęcia przez Radę Miejską w K. uchwały Nr (...) z dnia (...) 2008 r. w sprawie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości położonych w (...), w rejonie ul. (...).

Dalej Starosta wyjaśnił, że na rozprawie administracyjnej w dniu (...) października 2012 r. poinformowano skarżącą o możliwości, przyznania w ramach odszkodowania należnego właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości, za jego zgodą, odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Po zapoznaniu się z operatem szacunkowym skarżąca potwierdziła, że wyraża chęć otrzymania gruntów zamiennych za grunt przejęty pod drogę, to jest za część działki nr (...) o powierzchni (...) ha, w najbliższej okolicy. Przedstawiciel Gminy K. poinformował o możliwości przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania z tytułu gruntów przejętych pod drogi, ale takiej której wartość będzie odpowiadać wartości odszkodowania ustalonego przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby niniejszego postępowania; w przypadku zaś nierównoważnej wartości, jedna ze stron dokona dopłaty różnicy wartości. Obecny na rozprawie L. G. - określony przez organ jako "przedstawiciel (...) S. G." - zobowiązał się do przedstawienia własnego operatu szacunkowego w terminie 2 miesięcy od daty rozprawy.

W piśmie z dnia (...) grudnia 2012 r. skarżąca poinformowała organ, że operat dotyczący odszkodowania przedstawi do dnia (...) grudnia 2012 r., co też uczyniła.

Starosta po przeanalizowaniu złożonego operatu stwierdził, że zawiera on następujące błędy uniemożliwiające uwzględnienie go jako dowodu w postępowaniu: niewłaściwą datę określenia stanu nieruchomości, którą powinna być data (...) maja 2008 r., a nie przyjęty w operacie dla stanu nieruchomości dzień (...) lutego 2010 r., według którego przyjęto poziom cen na dzień sporządzenia operatu. Organ stwierdził, że przyjęcie innego stanu prawnego nieruchomości spowodowało przyjęcie niewłaściwych danych wyjściowych do oszacowania wartości rynkowej nieruchomości.

oświadczyli, że po zapoznaniu się z operatem szacunkowym z dnia (...) września 2012 r.

Starosta (...) dalej stwierdził, że pomimo rokowań co do wysokości odszkodowania, jak i co do ustalenia odszkodowania w formie przyznania nieruchomości zamiennej strony nie doszły do żadnych uzgodnień. W tej sytuacji organ ustalił wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby tego postępowania, a stanowiącego główny dowód w postępowaniu.

W rozważaniach prawnych organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, a także za urządzenia, których właściciele lub użytkownicy wieczyści nie mogli odłączyć od gruntu, oraz za drzewa i krzewy gmina wypłaca, z zastrzeżeniem ust. 1a, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą. Dopłatę, o której mowa w art. 105 ust. 2, oraz odszkodowanie, jeżeli nie dojdzie do jego uzgodnienia, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W ocenie Starosty operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, według stanu nieruchomości na dzień (...) 2008 r. czyli na dzień podjęcia uchwały nr: (...) Rady Miejskiej w K. o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) - dalej "rozporządzenie w sprawie wyceny" lub "rozporządzenie wykonawcze". Organ, oceniając operat, nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w zakresie analizy rynku, doboru transakcji do porównania czy też określenia wartości rynkowej nieruchomości, dlatego przyjął operat jako dowód w sprawie. Wysokość odszkodowania należnego skarżącej, wskazaną w osnowie decyzji, organ ustalił na podstawie wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego (operat szacunkowy z dnia (...) września 2012 r.), według stanu nieruchomości z dnia podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości oraz jej wartości w dniu wydania decyzji.

W odwołaniu S. G. podniosła, że zaproponowana w sporządzonym na zlecenie Starosty operacie szacunkowym z dnia (...) września 2012 r. cena 1 m2 przejętego gruntu rażąco odbiega od cen transakcyjnych osiąganych w obrocie, a dotyczących nieruchomości podobnych do nieruchomości, za którą organ ustalił odszkodowanie. Zakwestionowała zgodność operatu z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 98 ust. 1) i znowelizowanym rozporządzeniem w sprawie wyceny, zgodnie z którym rzeczoznawca, wyceniając nieruchomość, musi brać pod uwagę wartość działek sąsiednich, a nie nieruchomości położonych w innych rejonach, jak to uczyniono w operacie. W jej ocenie nieprawidłowe było uwzględnienie tylko 4 transakcji zlokalizowanych w obrębie (...) (których średnia cena transakcyjna wyniosła (...) zł/m2 i rażąco odbiega od ceny zaproponowanej) na 30 transakcji przyjętych na potrzeby wyceny nieruchomości. W jej ocenie sporządzony na zlecenie strony operat szacunkowy prawidłowo określa wysokość odszkodowania. Powołując się na treść art. 130 ust. 1 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznała, że operat sporządzony na zlecenie organu zawiera oprócz błędnego wytypowania nieruchomości wziętych do porównania również błędy formalne dyskwalifikujące jego wartość. Zakwestionowała również sposób utrwalenia przebieg rozprawy administracyjnej w dniu (...) stycznia 2012 r. poprzez wskazanie na pominięcie w protokole rozprawy oświadczenia przedstawiciela Gminy K., że miała miejsce sprzedaż w drodze przetargowej gruntów gminnych w najbliższym sąsiedztwie wywłaszczanej nieruchomości i osiągnięte ceny za 1 m2 wynosiły ponad (...) zł.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca domagała się naliczenia odszkodowania zgodnie z wyceną operatu z dnia (...) grudnia 2012 r., wykonanego na zlecenie strony.

Decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. znak (...) Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania S. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty (...).

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przybliżył przebieg dotychczasowego postępowania i przedstawił ustalenia stanu faktycznego tożsame w swej istocie z poczynionymi przez organ I instancji.

W rozważaniach prawnych Wojewoda przytoczył treść przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną ustalenia odszkodowania, a mianowicie art. 102 ust. 1 w z w. z art. 101, art. 105 ust. 1 i art. 106 ust. 1 oraz art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie dokonał analizy i oceny sporządzonego na zlecenie organu I instancji operatu szacunkowego z dnia (...) września 2012 r. W szczególności organ wskazał, że trafnie w operacie przyjęto stan nieruchomości na dzień (...) 2008 r., kiedy to podjęta została uchwała Rady Miejskiej w K. nr (...) w sprawie przystąpienia do scalania i podziału, jak tego wymaga art. 130 ust. 1 powołanej ustawy. Dalej zaznaczył, że art. 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego stanowi, iż w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zarazem wyjaśnił, że w tym przypadku, jak podniósł rzeczoznawca majątkowy, nie można było oprzeć się na cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwagi na brak cechy podobieństwa analizowanych nieruchomości, wobec czego przyjęto przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, to jest zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Przedstawiając sposób wyceny wynikający z operatu szacunkowego, Wojewoda podał, że do porównania przyjęte zostało 18 reprezentatywnych transakcji, które miały miejsce w ciągu 2 poprzednich lat na rynku lokalnym i rzeczoznawca ustalił, że na osiągane przez nie ceny ma wpływ 5 zasadniczych cech: lokalizacja - 30%, wielkość działki - 20%, uzbrojenie - 20%, dostępność - 10% i możliwość zabudowy - 20%; następnie poszczególnym atrybutom cenotwórczym przypisane zostały stany właściwe do wycenianej nieruchomości - korzystna lokalizacja, mała powierzchnia, brak uzbrojenia, dobra możliwość zabudowy i dobra dostępność. Organ zaaprobował zastosowane w procesie wyceny podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, jak również przyjęty współczynnik korygujący i zastosowaną korektę ceny średniej prowadzące do wyniku końcowego 42,93 zł/m2.

Biorąc po uwagę powyższe wyjaśnienia, Wojewoda dokonał oceny przedmiotowego operatu szacunkowego i stwierdził, że powołany w sprawie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo i rzetelnie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Oceniając przedstawiony przez stronę wraz z odwołaniem operat szacunkowy z dnia (...) grudnia 2012 r., Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji co do jego wartości dowodowej. Jako podstawowy błąd operatu organ wskazał przyjęcie nieprawidłowej powierzchni działki, bowiem pod uwagę powinien być brany stan nieruchomości przed podziałem (powierzchnia (...) ha), a nie aktualny (powierzchnia (...) ha), co z kolei skutkowało szeregiem dalszych uchybień, jak przyjęcie nieadekwatnych transakcji porównawczych i wadliwe wyznaczenie współczynników korygujących. Ponadto wskazał na dalsze wady przedłożonego przez stronę operatu, jak przyjęcie błędnej daty dla stanu nieruchomości -(...) lutego 2010 r. zamiast (...) 2008 r., jak i brak analizy możliwości przyjęcia do porównania transakcji nieruchomościami drogowymi, do czego rzeczoznawca jest w pierwszej kolejności zobowiązany z uwagi na dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. W ocenie organu, który odwołał się w tym zakresie do stanowiska orzecznictwa, operat przedstawiony przez stronę noszący cechy opinii prywatnej, nie może być konfrontowany z operatem z dnia (...) września 2012 r. sporządzonym na potrzeby postępowania na zlecenie organu nie tylko z uwagi na prywatny charakter operatu sporządzonego na zlecenie strony, ale z uwagi na to, ze w ogóle nie można mu przypisać przymiotu rzetelnej wyceny nieruchomości, co wynika z rażących uchybień, jakimi jest obarczony.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że strona pochopnie zinterpretowała § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, bowiem z redakcji tego przepisu, pomimo niefortunności sformułowania, jednoznacznie wynika pierwszeństwo przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (reguły), a dopiero stwierdzony brak ich reprezentatywnej próby stanowi podstawę do przyjęcia transakcji gruntami według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych (wyjątek).

Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę na to, że w niniejszym postępowaniu ustalono odszkodowanie w oparciu o przepis art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie art. 98 ust. 3 tej ustawy, na który powołała się strona w odwołaniu, jak również nie podzielił zarzutów dotyczących błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę daty dla uwzględnienia stanu i cen nieruchomości, jak i innych rzekomych błędów formalnych, których istnienie strona podniosła bez wskazania o jakie konkretnie błędy miałoby chodzić.

Skargę na powyższą decyzję wniosła S. G., która domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia (...) 2013 r., ewentualnie uchylenia tych decyzji i "przekazania sprawy do ponownego rozpoznania", a także zasadzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 134 i art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny w ten sposób, że organy przyjęły jako dowód w sprawie nieprawidłowo i niezgodnie z tymi przepisami sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy z dnia (...) września 2012 r., w którym zaniżono wartość wywłaszczonej nieruchomości gruntowej, co spowodowało oczywiste zaniżenie odszkodowania przyznanego skarżącej. Rozwinięcie tego zarzutu sprowadzało się w swej istocie do powołania argumentacji wcześniej przedstawionej w odwołaniu.

W uzasadnieniu, odwołując się do wyników operatu sporządzonego na zlecenie strony, szczegółowo kwestionowała prawidłowość przyjętych cen transakcyjnych w sporządzonym na zlecenie organu operacie z dnia (...) września 2012 r. Nie zgodziła się z oceną organu I instancji przedstawionego przez nią operatu, podnosząc, że określenie daty stanu nieruchomości na (...) lutego 2010 r. nie miało wpływu na merytoryczną treść operatu. Ponadto stwierdziła, że w operacie tym prawidłowo przyjęto ceny rynkowe nieruchomości z daty wydawania decyzji o odszkodowaniu, czego rzeczoznawca powołany przez organ nie uczynił, jak również, że rzeczoznawca trafnie zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, z którą to wykładnią przepisu Wojewoda Wielkopolski się nie zgodził, a przy tym nie dostrzegł, że w operacie szacunkowy sporządzonym na zlecenie organu "nie uwzględniono transakcji z samego miasta (...), obrębu K. z okresu bezpośrednio poprzedzającego datę wydania decyzji Starosty (...), natomiast do bazy porównawczej przyjęto przede wszystkim transakcje zawarte spoza miasta K.". Ponadto strona zasygnalizowała przyjęcie do bazy nieruchomości o powierzchni znacznie większej niż wywłaszczona nieruchomość, co również wpłynęło na fakt zaniżenia cen oraz zaniżenia przyznanego jej odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i zwracając uwagę na tożsamość twierdzeń skargi i odwołania. W szczególności przywołał swoje stanowisko co do rzetelności wyceny nieruchomości wynikającej z opinii prywatnej (sporządzonego na zlecenie strony operatu szacunkowego z dnia (...) grudnia 2012 r.).

Na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi, a skarżąca w całości poparła stanowisko wyrażone przez jej pełnomocnika.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej: p.p.s.a.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego jest ustalenie na rzecz skarżącej odszkodowania za grunty przejęty pod drogę w wyniku uchwały Rady Miejskiej w K. nr (...) z dnia (...) 2010 r. którą dokonano scalenia, a następnie podziału (...) nieruchomości gruntowych położonych w (...) o łącznej powierzchni (...) ha na (...) działki budowlane o powierzchni (...) ha, (...) działek drogowych o powierzchni (...) ha oraz 1 działkę przeznaczoną na cele (...) o powierzchni (...) ha.

W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie przeprowadzone przez organy administracyjne postępowanie w obydwu instancjach, pomimo przeprowadzenia szeregu prawidłowych czynności, a także przedstawienia przez Wojewodę Wielkopolskiego co do zasady prawidłowych ogólnych rozważań prawnych, zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie oceny przeprowadzonych w postępowaniu dowodów i ustalania istotnych okoliczności faktycznych. Wojewoda Wielkopolski, pomimo prezentowania trafnego stanowiska co do zasad ustalania odszkodowania w niniejszej sprawie, nie dostrzegł niedostatków sporządzonego na zlecenie organu I instancji operatu szacunkowego z dnia (...) września 2012 r., które umknęły Staroście rozstrzygającemu sprawę w pierwszej instancji. I to pomimo że na szczególną ostrożność i wnikliwość oceny prawidłowości formalnej i przydatności sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego do ustalenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania powinien zwrócić fakt przedłożenia w postępowaniu administracyjnym przez stronę przeciwdowodu w postaci operatu z dnia (...) grudnia 2012 r. sporządzonego na jej zlecenie. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia odszkodowania nie jest wolne od uchybień uzasadniających uchylenie decyzji organu II instancji.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że w wyniku wyżej opisanej uchwały Rady Miejskiej w K. nr (...) z dnia (...) 2010 r. grunt o powierzchni (...) ha, stanowiący własność skarżącej, został przeznaczony pod drogę publiczną zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy K. zatwierdzonym uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w K. z dnia (...) 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 49, poz. 1530 z późn. zm.) i w ten sposób przeszedł z mocy prawa na własność Gminy K. Zgodnie bowiem z treścią art. 105 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejsza się o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, niebędących drogami powiatowymi, wojewódzkimi lub krajowymi, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, a ustanowione na tych działkach prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem wejścia w życie uchwały rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości. Jeżeli działki gruntu zostały wydzielone pod drogi powiatowe, wojewódzkie lub krajowe albo pod poszerzenie tych dróg, stosuje się odpowiednio art. 98 ust. 1.

W związku z powyższym skarżącej przysługiwało od Gminy K. odszkodowanie za wydzielony pod drogę publiczną grunt. Stanowi o tym art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym za działki gruntu, wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, a także za urządzenia, których właściciele lub użytkownicy wieczyści nie mogli odłączyć od gruntu, oraz za drzewa i krzewy gmina wypłaca, z zastrzeżeniem ust. 1a, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi, a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą. Dopłatę, o której mowa w art. 105 ust. 2, oraz odszkodowanie, jeżeli nie dojdzie do jego uzgodnienia, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, zaś odszkodowanie wypłaca właściwy organ.

Jak wynika z akt sprawy, negocjacje prowadzone przez Gminę K. oraz skarżącą zakończyły się niepowodzeniem, a zatem zaistniały przesłanki ustalenia odszkodowania za zajęty grunty na podstawie przepisów obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Natomiast w myśl art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania w przypadkach, o których mowa w art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, przy czym przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przez stan nieruchomości o którym mowa w art. 130 ust. 1 należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 powołanej ustawy). Z tym, że wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 tej ustawy).

Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły wysokość odszkodowania za przejęty grunty na podstawie operatu szacunkowego z dnia (...) września 2012 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego E. W. W operacie szacunkowym biegła wskazała, między innymi na treść § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, zgodnie z którym przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1-4 tegoż rozporządzenia, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Ponadto wyjaśniła, że zgodnie z § 36 ust. 4 w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Biegła dokonała analizy rynku nieruchomości drogowych i doszła do wniosku, że rynek ten z uwagi na brak transakcji nieruchomości podobnych jest niewystarczający do ustalenia wartości przedmiotowej działki, stąd trudno dokonać wyceny przedmiotowej nieruchomości drogowej, przyjmując do porównania transakcje z rynku nieruchomości drogowych. Wobec tego do określenia wartości nieruchomości szacowanej przyjęto przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową. Następnie stosując podejście porównawcze, określone w art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, biegła oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości, dokonując zestawienia cen 18 transakcji nieruchomości podobnych do nieruchomości z której został wydzielony grunt pod drogę publiczną (nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną). Powierzchnia nieruchomości porównywanych, w granicach nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, wynosiła od ok. 5 (...) m2 ((...) m2) do ok. 37 (...) m2 ((...) m2), podczas gdy powierzchnia przedmiotowej nieruchomości zgodne z jej stanem na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale wynosiła ok. (...) m2 ((...) m2, to jest 0,(...) ha).

W ocenie Sądu organ I instancji nieprawidłowo ocenił dowód, jakim jest w sprawie sporządzony przez E. W. operat szacunkowy. Nie sposób bowiem zgodzić się z poglądem wyrażonym w tym operacie, jakoby analiza rynku nieruchomości drogowych pozwalała na stwierdzenie, że rynek ten z uwagi na brak transakcji nieruchomości podobnych jest niewystarczający do ustalenia wartości przedmiotowej działki. Zauważyć bowiem należy, że w § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego prawodawca przesądził, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle treści tego przepisu przyjąć zatem należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika też kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z zastosowania tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową nadto prowadzi do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mogą być rozumiane także kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania za tego rodzaju nieruchomości. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany był inny podmiot niż przyszły zarządca drogi (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 479/12, LEX nr 1234914 - dostępny jw.). Jeżeli zatem odszkodowanie dotyczy nieruchomości przeznaczonej pod drogę, a były dokonywane transakcje nieruchomościami drogowymi (przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne), to te ceny przyjąć należy przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości i wysokości odszkodowania. Tylko w razie braku transakcji nieruchomościami drogowymi (brak cen transakcyjnych) dopuszczalne jest ustalenie wartości rynkowej na podstawie transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej działki.

W tym miejscu niezbędna wydaje się uwaga, że z przepisu art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny - nie wynika wyłączenie uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 173/11, LEX nr 1113251). Czy innym jest bowiem prawidłowość sporządzenia operatu (odniesiona m.in. do metodyki szacowania wartości nieruchomości czy zastosowanych wyliczeń), a czym innym przydatność operatu szacunkowego jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania przez organ administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 778/10, LEX nr 1079827). To na organie bowiem, a nie na biegłym rzeczoznawcy, ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. W konsekwencji na organie ciąży obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii Ocena wartości operatu szacunkowego dotyczy zarówno ogólnej przydatności dowodowej operatu szacunkowego, jak i podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, w szczególności sprzeczny z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny. I w tym znaczeniu operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami prawa, ale również i to, czy jest logiczny i zupełny, to jest, czy sformułowane w nim wnioski wynikają z jego treści i nie zawierają wewnętrznej sprzeczności. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać od rzeczoznawcy wyjaśnień lub uzupełnienia opinii (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2085/11, LEX nr 1120654).

Jak już wspomniano, Wojewoda co do zasady przedstawił prawidłowe rozumienie omawianego przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, niemniej jednak poglądów tych nie odniósł w należyty sposób do treści operatu sporządzonego na zlecenie organu I instancji. Z samego operatu szacunkowego wynika zaś, że na terenie powiatu (...) i powiatów sąsiednich odnotowano kilkadziesiąt transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nabywanych przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, co wskazuje na możliwość ustalania wartości wycenianej nieruchomości na podstawie cen nieruchomości drogowych.

Zauważyć w tym miejscu również trzeba, że stosowane w wycenie podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, iż wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 powołanej ustawy), a stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, jak również cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego). W myśl definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W kontekście wskazanej powyżej definicji legalnej rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na przyjęcie, że nie stanowią one nieruchomości podobnych, o ile są porównywalne ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi zaś cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności, o jakim mowa w ustawowej definicji nieruchomości podobnej. Wynika to chociażby z samego operatu, gdzie wskazano, że, analizując dane z zawieranych transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, stwierdzono, iż niejednokrotnie cena była stała bez względu na rodzaj czy powierzchnię gruntu (strona 15 operatu). Również okoliczność, że biegły (rzeczoznawca) nie potrafił na podstawie analizy transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym doszukać się cech nieruchomości podobnych i dokonać wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o transakcje z rynku nieruchomości drogowych nie stanowiła przesłanki do odstąpienia od zasady, iż punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych.

W tym miejscu trzeba również zwrócić uwagę na istotną konsekwencję jednoznacznego ustalenia przez rzeczoznawcę, czy na badanym rynku występują ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi, co umożliwia prawidłowe zastosowanie § 36 ust. 4 zd. pierwsze rozporządzenia wykonawczego. Otóż zgodnie z § 36 ust. 4 zd. drugie rozporządzenia przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z kolei przepis § 36 § 3 stanowi, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W konsekwencji, stosując odpowiednio przepis § 36 ust. 3, należy w toku szacowania nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną rozstrzygnięć, czy w wyniku przeznaczenia tej nieruchomości na cel drogowy jej wartość wzrosła względem poprzedniego przeznaczenia nieruchomości, bowiem w razie takiego ustalenia do określenia wartości rynkowej nieruchomości drogowej na potrzeby odszkodowania zastosowanie znajdzie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Idąc dalej, stwierdzić należy, że nietrafne stanowisko organów obydwu instancji, a w szczególności Wojewody, względem operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, wzmacnia także fakt złożenia przez stronę w tym postępowaniu operatu szacunkowego z dnia (...) grudnia 2012 r. wykonanego na zlecenie strony.

Wprawdzie art. 157 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1, jednak z przepisu tego nie wynika zakaz uwzględnienia, czy innymi słowy nakaz całkowitego pominięcia, faktu złożenia przez stronę własnego operatu szacunkowego dotyczącego tej samej nieruchomości. Przedłożenie przez stronę sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny, samo w sobie nie prowadzi do zakwestionowania prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu, może jednak rzutować na ocenę jego prawidłowości w wyżej zakreślonych ramach, a mianowicie jego przydatności jako dowodu w sprawie, i uzasadniać ewentualny wniosek strony lub organu o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych po uprzednim podjęciu działań w celu wyjaśnienia przez rzeczoznawcę ewentualnych wątpliwości lub niejasności operatu sporządzonego na zlecenie organu. Złożenie takiego operatu przez stronę w toku postępowania należy uznać bowiem za równoznaczne ze sformułowaniem zarzutów przeciwko operatowi szacunkowemu wykonanemu na zlecenie organu, a nie ulega wątpliwości, że w razie kwestionowania przez stronę operatu organ zobowiązany jest do przekazania stanowiska strony (uwag i podniesionych zarzutów) rzeczoznawcy majątkowemu i zobowiązania go do złożenia wyjaśnień względem zarzutów strony (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 489/11, LEX nr 1153107).

W tych warunkach organy administracji powinny mieć na uwadze, że przedstawiony przez stronę operat szacunkowy z dnia (...) grudnia 2012 r., tak jak i operat sporządzony na zlecenie organu, wskazywał na fakt wystąpienia transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie gminy K., jak również że obydwa operaty analogicznie wskazywały, że analiza rynku nieruchomości drogowych wskazuje na brak wpływu wielkości powierzchni gruntu na poziom cen. Ponadto operat wykonany na zlecenie strony, niezależnie od ewentualnych zastrzeżeń dotyczących wartości dowodowej tego operatu, wskazywał na możliwość oszacowania wartości nieruchomości na potrzeby odszkodowania właśnie w zgodzie z brzmieniem przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, to jest w pierwszej kolejności właśnie na podstawie cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi na terenie gminy K., a przy tym z których duża część miała miejsce na terenie samego miasta, czego też organy obydwu instancji zdawały się nie dostrzegać, wytykając różne błędy i niedokładności operatu.

W konsekwencji Wojewoda Wielkopolski, który przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogłębioną ocenę operatu złożonego przez stronę w postępowaniu, powinien był z dużą ostrożnością podejść do uzasadnienia przyjęcia przez rzeczoznawcę powołanego przez organ I instancji sposobu określenia rynkowej wartości nieruchomości szacowanej na podstawie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, jak i co do zaakceptowania tego operatu przez organ I instancji jako podstawowego dowodu w sprawie. Przy tym stanowisko Wojewody w odniesieniu do przedstawionego przez stronę operatu szacunkowego z dnia (...) grudnia 2012 r. zasadza się na błędnym uznaniu za zasadne stanowiska rzeczoznawcy powołanego przez organ co do braku możliwości określenia wartości rynkowej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych tego rodzaju nieruchomościami. W konsekwencji Wojewoda za wadę operatu przedłożonego przez stronę uznał dobór transakcji nieruchomościami drogowymi ze względu na ich nieadekwatną powierzchnię do powierzchni nieruchomości, z której wydzielono działkę pod drogę publiczną. Tymczasem, jak to już zostało wyjaśnione i na co też zwrócono uwagę w obydwu operatach, rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na przyjęcie, że nie stanowią one nieruchomości podobnych. Stąd też z samego tylko faktu przyjęcia do porównania nieruchomości drogowych nawet znacznie różniących się powierzchnią nie można było wyprowadzić wniosku, że wycena taka została oparta na nieadekwatnych transakcjach porównawczych.

Co więcej, przedłożony przez stronę operat stanowił jedną z okoliczności, które przemawiałyby przeciwko uznaniu, że oszacowanie w ustalonym stanie faktycznym wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi, a nie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, w sposób oczywisty prowadziłoby do ustalenia niższej wartości tej nieruchomości i w konsekwencji niższej kwoty odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. To zaś ma istotne znaczenie dla organu II instancji w związku z obowiązkiem rozważenia w postępowaniu odwoławczym, czy, zmieniając zaskarżoną decyzję lub ją uchylając, w konkretnych warunkach nie naruszyłby określonego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie (zakaz reformationis in peius).

Reasumując stwierdzić należy, że powyżej przedstawione zastrzeżenia i uwagi dotyczące wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu nie zostały dostrzeżone przez organ I instancji, który zaaprobował sposób wyceny nieruchomości przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Natomiast organ II instancji nie zauważył uchybień popełnionych przez Starostę i nie podjął próby ich usunięcia w ramach postępowania odwoławczego. Należy zatem przypisać organowi II instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy uwzględni wyżej przedstawione rozważania. W szczególności zwróci się do rzeczoznawcy powołanego przez organ I instancji do wypowiedzenia się względem zarzutów strony, także wynikających z przedłożonego przez stronę operatu. W szczególności uzyska stanowisko rzeczoznawcy dlaczego ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi nie jest możliwe, jak również podejmie starania celem uzyskania uzupełniającej opinii autora operatu z dnia (...) września 2012 r. w zakresie okoliczności istotnych ze względu na brzmienie § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, to jest dotyczących wyjaśnienia przez rzeczoznawcę, czy w wyniku zmiany przeznaczenia nieruchomości wartość nieruchomości (gruntu przeznaczonego pod drogę) wzrosła.

W tym miejscu trzeba również, z uwagi na obowiązujący sąd administracyjny zakaz orzekania nie niekorzyść skarżącego (reformationis in peius) wyrażony w art. 134 § 2 p.p.s.a., wskazać organowi odwoławczemu, że zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. nie jest wykluczone w sytuacji, gdy niezbędne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Niemniej jednak ocena zastosowania decyzji kasatoryjnej powinna być przeprowadzona z dużą ostrożnością. W sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne może bowiem zostać w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniona opinia biegłego, lecz jeżeli w wyniku ponownego przeprowadzenie przez organ II instancji tego dowodu nastąpiłoby również sporządzenie nowego operatu, w którym ustalona zostałaby nowa wysokość odszkodowania i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny przedmiotowej nieruchomości, oznaczałoby to w rzeczywistości przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W postępowaniu, w którym podstawowym zagadnieniem jest ustalenie wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązki i uprawnienia stron postępowania. Operat jest głównym dowodem, którego obowiązek sporządzenia wynika wprost z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego należy zagwarantować stronom prawo oceny tego operatu przez organy obydwu instancji (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1753/06, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 226/10 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2012 r. o sygn. II SA/Lu 263/12 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To z kolei, co do zasady, uzasadniałoby zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. w celu zagwarantowania stronom zachowania zasady dwuinstancyjności, a zatem i oceny nowego operatu przez organ dwóch instancji, co służyłoby urzeczywistnieniu zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji (punkt I i III).

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wniosek strony i wysokość uiszczonych kosztów sądowych (punkt II sentencji).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.