Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 5 grudnia 2007 r.
II SA/Po 457/07

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Zieliński.

Sędziowie WSA: Barbara Drzazga, Edyta Podrazik (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,

III.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) Studio A wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu biurowego na działce nr (...) przy ul. (...) w P. Pismem z dnia (...) inwestor sprecyzował, iż planowany obiekt ma być budynkiem biurowo-usługowym.

Prezydent Miasta decyzją z dnia (...), na podstawie art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku biurowo-usługowego na przedmiotowej działce.

W uzasadnieniu organ podał, iż w wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że planowana inwestycja spełnia warunki i wymagania kształtowania zabudowy określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M.K., podnosząc, iż działka na której ma być lokalizowana inwestycja jest mała i bardzo wąska. Decyzja przewiduje możliwość zabudowy 100% powierzchni działki, co pogorszy i tak niski standard sąsiedniego budynku mieszkalnego, którego jest współwłaścicielem. Ponadto stwierdziła, iż zgadza się na zabudowę części działki oraz na wysokość obiektu identyczną co front nieruchomości przy ul. (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że sąsiedzi nie mają prawa do władczego ingerowania w treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich, decyzja taka rozstrzyga wyłącznie sprawy związane z badaniem zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że badanie zgodności zamierzenia z przepisami dotyczącymi zapewnienia odpowiedniej ilości światła następuje w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę. Nadto podkreślono, że M. K. zaakceptowała wcześniejszą decyzję o warunkach zabudowy, w której ustalono na działce (...) zabudowę pięciokondygnacyjną, co powoduje, iż jej uwagi prezentowane w niniejszym postępowaniu są niezasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało nadto, że odwołująca nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o jej prawie do roszczenia ograniczenia intensywności zabudowy na działce nr (...), zamierzenie zostało pozytywnie zaopiniowane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, a art. 7 k.p.a. nakazuje brać pod uwagę przede wszystkim interes inwestora.

Na powyższą decyzję M. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. W skardze podniosła, iż zaskarżona decyzja jest w swej treści tożsama z wcześniej wydaną decyzją Prezydenta Miasta nr (...) z dnia (...), w której ustalono dla tego samego wnioskodawcy warunki zabudowy dla budynku biurowego. Wnioskodawca nie jest inwestorem, nie będzie więc mógł uzyskać pozwolenia na budowę.

Wyrokiem z dnia (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Po 291/06 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...).

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego winni być właściciele nieruchomości przy ul. (...) (działka nr (...)), bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji (działka nr (...)), tym bardziej, iż planowane zamierzenie inwestycyjne miałoby być realizowane w granicy wymienionych działek. Właścicielami działki nr (...) są M. K., M. K.-H., R.K., W.K., M. K., M. S. i K. O. Pomimo prawidłowego ustalenia przez organ I instancji kręgu osób mających przymiot strony, wymienione powyżej osoby bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ odwoławczy wymienionego naruszenia przepisów postępowania nie wyeliminował, co więcej decyzja tego organu nie została doręczona współwłaścicielom działki nr (...) przy ul. (...).

Ponadto Sąd stwierdził, iż uzasadnienie decyzji Kolegium jest wyjątkowo lakoniczne i nie pozwala na uznanie, iż organ rozpoznał sprawę. Naruszona została zasada prawdy obiektywnej oraz zasada dwuinstancyjności, bowiem Kolegium odniosło się wyłącznie do zarzutów odwołującej się, nie dokonując pogłębionej analizy zgromadzonego w sprawie materiału. Organ z jednej strony ograniczył się do marginalizowania pozycji prawnej stron nie będących inwestorem, a z drugiej w ogóle nie analizował poszczególnych elementów wniosku o ustalenie warunków zabudowy pod kątem ich zgodności z prawem i pod kątem spełnienia wymogów z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm).

Zawarta w uzasadnieniu Kolegium argumentacja jest w znacznej części błędna. Niesłuszny jest wyrażony w niej pogląd, iż decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga wyłącznie sprawy związane z badaniem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z istniejącym ładem przestrzennym, a badanie zgodności zamierzenia z przepisami dotyczącymi zapewnienia odpowiedniej ilości światła następuje w następnym postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowania inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym. Nie oznacza to jednak, iż w tym postępowaniu organy zwolnione są od analizy tych wymagań. Twierdzenie, iż wskazane wymogi mogą być ustalane tylko w pozwoleniu na budowę jest zbyt daleko idące. Skoro w art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazano, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, to taka decyzja winna uwzględniać też wymogi wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie można także abstrahować od tego, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem władczym, wydawanym w sferze zagospodarowania przestrzennego. Mając to na uwadze, należy uznać, iż winna ona zapewniać ład przestrzenny w całej problematyce przewidzianej w tej decyzji przez art. 54 pkt 2 ustawy. Konkretne ustalenia zawarte w decyzji winny zatem wynikać również z ustaw, będących przepisami szczególnymi w stosunku do regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wydanych na podstawie tych ustaw. W art. 54 pkt 2c ustawy wyraźnie wskazano także, że w decyzji ustalającej warunki zagospodarowania należy też określić wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Nie ulega kwestii, iż gwarancją takiej ochrony są m.in. przepisy prawa budowlanego i aktów wykonawczych. Wprowadzenie do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie zapisu o obowiązku stosowania w fazie procesu budowlanego odpowiednich przepisów budowlanych (w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) nie można w przedmiotowej sprawie uznać za wystarczające.

Sąd podkreślił, że niezasadny jest pogląd wyrażony przez Kolegium, iż art. 7 k.p.a. nakazuje przede wszystkim uwzględniać interes inwestora. Wręcz przeciwnie - z powołanego przepisu wyraźnie wynika nakaz brania pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Obowiązek uwzględniania interesu osób trzecich wyraźnie wskazano w art. 54 pkt 2c oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zatem co do zasady różnicować znaczenia interesu osoby inicjującej postępowanie i innych stron postępowania. W przypadku, gdy w sprawie występuje wiele stron, których interesy są sprzeczne, organ jest zobowiązany z urzędu ustalić słuszny interes stron.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono także, iż w sprawie nie doszło do naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Wcześniejsze postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu miało bowiem inny od przedmiotowego, zakres przedmiotowy - dotyczyło budynku biurowego, inaczej ustalono liczbę kondygnacji od strony ul. (...), oraz inaczej uregulowano w niej geometrię dachu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia (...) w której utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...).

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż działka objęta wnioskiem ma szerokość (...) m i położona jest pomiędzy dwoma kamienicami. Analiza urbanistyczna została przeprowadzona zgodnie z wymogami stosownego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Potwierdziła ona możliwość realizacji planowanej zabudowy. Wyniki analizy zostały włączone do treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, przygotowanego przez uprawnionego urbanistę. Organ ustalił krąg współwłaścicieli działek przy ul. (...) i doręczył im odpis decyzji organu I instancji.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia (...) sygn. II SA/Po 553/06 i stwierdziło, że treść decyzji o warunkach zabudowy wymaga jedynie ustalenia linii rozgraniczającej teren inwestycji, kwestie usytuowania planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią oraz dotyczące dostępu naturalnego światła do znajdującego się tam budynku mieszkalnego mogą być podnoszone dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Planowana zabudowa w niczym nie umniejsza możliwości korzystania z istniejącej zabudowy sąsiadów, w tym skarżącej.

Od decyzji tej skargę złożyła M. K., domagając się jej uchylenia.

W skardze skarżąca podniosła, że organ odwoławczy w ogóle nie rozpoznał sprawy zakończonej decyzją organu I instancji. Wskazała, iż nie zna orzeczenia WSA w P. z dnia (...)2006 r., ale wyrok ten nie zapadł w przedmiotowej sprawie i nie wiąże Kolegium. Ponownie podniosła, iż teren inwestycji ma zostać zabudowany w 100% oraz że kwestionuje wysokość zabudowy (ilość kondygnacji).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Na wstępie podkreślić należy, że Kolegium rozpoznając ponownie sprawę było, zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia (...) sygn. II SA/Po 291/06. Związanie powyższym wyrokiem odnosi się także do Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę.

Wymienionym wyrokiem z dnia (...) r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Kolegium z dnia (...). W uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazano na niesłuszność twierdzenia Kolegium, iż decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga wyłącznie sprawy związane z badaniem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z istniejącym ładem przestrzennym, a badanie zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zacienienia i nasłonecznienia następuje w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W wyroku wskazano, iż w postępowaniu o warunki zabudowy organy nie są zwolnione są od analizy możliwości zapewnienia powyższych wymagań przez planowaną inwestycję. Konkretne ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy winny wynikać również z ustaw, będących przepisami szczególnymi w stosunku do regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wydanych na podstawie tych ustaw, decyzja winna także określić wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Gwarancją takiej ochrony są m.in. przepisy prawa budowlanego i aktów wykonawczych tej ustawy. Wprowadzenie do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie zapisu o obowiązku stosowania w fazie procesu budowlanego odpowiednich przepisów budowlanych (w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) nie można w przedmiotowej sprawie uznać za wystarczające.

Wbrew przytoczonej powyżej jednoznacznej ocenie prawnej i zaleceniom zawartym w wyroku Sądu z dnia (...)., Kolegium wydając zaskarżoną decyzję stanęło na odmiennym stanowisku, nie dokonało analizy planowanej inwestycji pod względem możliwości spełnienia przez nią wymogów wynikających z przepisów odrębnych, a dotyczących zacienienia (przesłaniania) i nasłonecznienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyraziło stanowisko ewidentnie sprzeczne z wytycznymi zawartymi w wiążącym je wyroku Sądu, stwierdzając, iż treść decyzji o warunkach zabudowy wymaga jedynie ustalenia linii rozgraniczającej teren inwestycji, kwestia dotycząca dostępu naturalnego światła do znajdującego się na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego może być podnoszona dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Powoływany przez kolegium wyrok Sądu z dnia (...) wydany został w innej sprawie (sygn. II SA/Po 553/06) i nie wiąże w niniejszej sprawie ani organów administracji, ani Sądu.

Kolegium dopuściło się więc naruszenia przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie uzupełniając postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym w wyroku z dnia (...) r. także naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Ponownie podkreślić należy, iż w przedmiotowej sprawie, z uwagi na szczególny kształt, szerokość i sąsiedztwo terenu inwestycji, analizy wymaga czy w ogóle możliwe jest spełnienie przewidzianych przez przepisy szczególne wymogów w zakresie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku na sąsiedniej nieruchomości przez planowaną inwestycję. Nie można również pomijać rozbieżności między treścią decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) w zakresie dopuszczalnej liczby kondygnacji części budynku w środkowej części działki (części C), a wynikami analizy urbanistycznej z dnia (...) która była podstawą tej decyzji. W decyzji dla części C planowanego budynku określono wysokość od jednej do pięciu kondygnacji nadziemnych, gdy w analizie dla tej części budynku określono wysokość od jednej do czterech kondygnacji nadziemnych. Odstępstwo od wyników analizy nie zostało w żaden sposób uzasadnione przez organy prowadzące postępowanie.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżoną decyzję należało uchylić.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia (...)2006 r. oraz w niniejszym uzasadnieniu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono, jak w sentencji.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy.