Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1361813

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 18 lipca 2013 r.
II SA/Po 456/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Kwiecińska.

Sędziowie WSA: Wiesława Batorowicz, Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) lutego 2013 r. Nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia (...) maja 2012 r. nr (...) w części, w której odmówiono zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,0586 ha,

II.

w pozostałej części skargę oddala,

III.

zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania,

IV.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części, o której mowa w pkt I.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) maja 2012 r. Nr (...), wydaną po rozpatrzeniu wniosków K. K., J. F. i Z. F., Starosta O. odmówił wymienionym osobom zwrotu nieruchomości wywłaszczonych decyzją Urzędu Miejskiego w O. W. z dnia (...) kwietnia 1977 r. znak (...), położonych w O. W., oznaczonych jako działka nr (...) o powierzchni (...) ha i działka nr (...) (obecnie podzielona na dwie działki: nr (...) i nr (...)) o powierzchni (...) ha (pkt 1) oraz odmówił zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją Urzędu Miejskiego w O. W. z (...) października 1984 r. nr (...), położonej w O. W., oznaczonej jako działka nr (...) o powierzchni (...) ha (pkt 2). W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.- dalej: k.p.a.) oraz art. 136 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. - dalej u.g.n.). Decyzję wydano po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) marca 2012 r. znak (...), którą uchylono decyzję Starosty O. z dnia (...) września 2011 r. znak (...) o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Wojewoda zalecił prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów, które mają legitymację procesową w postępowaniu poprzez uwzględnienie O. Spółdzielni Mieszkaniowej oraz "X" S.A.

W uzasadnieniu decyzji Starosta O. wyjaśnił, iż pismem z dnia (...) maja 2011 r. K. K., reprezentowany przez adwokat Ż. D., wystąpił do Starosty O. z wnioskiem o zwrot wyżej wymienionych nieruchomości. Pismami z dnia (...) maja 2011 r. wnioski o ich zwrot złożyli również J. F. i Z. F. Ustalono, iż wnioskodawcy są następcami prawnymi byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości - W. i M. małż. K.

Wskazano następnie, iż decyzją z dnia (...) kwietnia 1977 r. znak (...) Prezydent Miasta O. W. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w O. W. przy ul. (...), stanowiącej działki nr (...) o powierzchni (...) m2 i nr (...) o powierzchni (...) m2 - łącznie o powierzchni (...) m2, z nieruchomości o powierzchni (...) m2, zapisanej w księdze wieczystej (...) O., stanowiącej tabularną własność W. K. Za dokonane wywłaszczenie przyznano W. K. odszkodowanie w wysokości (...) zł, co do którego zobowiązano Zarząd Gospodarki Terenami w O. W. do wpłacenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego na czas załatwienia formalności związanych z postępowaniem spadkowym po nieżyjącym właścicielu nieruchomości.

Natomiast decyzją z dnia (...) października 1984 r. znak (...) Prezydent Miasta O. W. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w O. W. przy ul. (...), stanowiącej działkę nr (...) o powierzchni (...) m2 z nieruchomości o powierzchni (...) m2, zapisanej w dacie wywłaszczenia w księdze wieczystej KW nr (...), stanowiącej własność zmarłych W. i M. małż. K. Za dokonane wywłaszczenie przyznano spadkobiercom po zmarłych właścicielach nieruchomości odszkodowanie w wysokości (...) zł, które postanowiono przekazać do depozytu sądowego do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłych właścicielach nieruchomości.

Wskazano, iż w ramach postępowania zgromadzono istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy:

- uwierzytelnioną kopię decyzji Wojewody K. z dnia (...) grudnia 1992 r. znak (...) o nabyciu przez Miasto O. W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako m.in. działka nr (...) o pow. (...) m2;

- protokół z oględzin działki nr (...) z dnia (...) lipca 2011 r., z którego wynika, iż działka ta zajęta jest pod drogę krajową (...);

- uwierzytelnioną kopię aktu notarialnego rep. (...) z dnia (...) września 1978 r., na podstawie którego nieruchomość zapisana w księdze wieczystej KW nr (...) (w tym działka nr (...)) została oddana Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w O. W. w użytkowanie wieczyste, które zostało wpisane w księdze wieczystej w dniu (...) września 1978 r.;

- kopię decyzji Wojewody K. z (...) stycznia 1995 r. znak (...) o nabyciu przez Miasto O. W. z mocy prawa nieodpłatnie mienia ogólnonarodowego (państwowego), składającego się z nieruchomości oznaczonej m.in. jako działka nr (...);

- uwierzytelnioną kopię decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia (...) sierpnia 1999 r. znak (...), którą zatwierdzono podział m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), z której powstały działki o numerach (...) o powierzchni (...) ha oraz (...) o powierzchni (...) ha;

- uwierzytelnioną kopię decyzji Wojewody K. z dnia (...) listopada 1993 r. znak (...) o nabyciu przez Miasto O. W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonych w ewidencji gruntów jako m.in. działka nr (...) o pow. (...) m2;

- uwierzytelnioną kopię aktu notarialnego rep. (...) z dnia (...) grudnia 1996 r., na podstawie którego Gmina Miejska O. W. wniosła m.in. działkę nr (...) jako aport do spółki "X" Sp. z o.o. oraz przeniosła własność m.in. ww. działki na rzecz spółki "X" Sp. z o.o., co zostało wpisane w księdze wieczystej w dniu (...) września 1997;

- odpisy ksiąg wieczystych KW nr (...), nr (...), nr (...).

Na podstawie tych dokumentów ustalono, że wywłaszczona nieruchomość stanowiąca działkę nr (...) o powierzchni (...) m2, zapisana jest aktualnie w księdze wieczystej KW nr (...) jako własność Miasta O. W. i zajęta jest pod drogę krajową nr (...) (Al. (...)).

Wywłaszczona nieruchomość stanowiąca działkę nr (...) o powierzchni (...) m2, w wyniku podziałów geodezyjnych przeprowadzonych w 1999 r. odpowiada obecnie działce nr (...) o powierzchni (...) m2 i działce nr (...) o powierzchni (...) m2, które zapisane są w księdze wieczystej KW nr (...) jako własność Miasta O. W. w użytkowaniu wieczystym O. Spółdzielni Mieszkaniowej, co zostało, ujawnione w Dziale II księgi wieczystej pod poz. (...) - wpis z dnia (...) września 1978 r. Podano, iż Wojewoda K. decyzją z dnia (...) stycznia 1995 r. nr (...) stwierdził przejście m.in. działki nr (...) z mocy prawa nieodpłatnie na własność Miasta O. W.

Odnośnie do wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) o powierzchni (...) m2 wskazano, iż zapisana jest ona aktualnie w księdze wieczystej KW nr (...) jako własność "X" Spółka Akcyjna. Podano, że działka ta została wywłaszczona na rzecz Państwa, została przyłączona do księgi wieczystej KW (...), gdzie jako właściciel wpisany był Skarb Państwa. Na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w K. stała się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Miasta O. W. Aktem Notarialnym Rep. (...) z dnia (...) grudnia 1996 r. Gmina Miejska O. W. wniosła m.in. działkę nr (...) jako aport do spółki "X" Sp. z o.o." Tym samym aktem notarialnym Gmina Miejska O. W. przeniosła własność tej działki na rzecz tej Spółki, co zostało ujawnione w księdze wieczystej wpisem z dnia (...) maja 2004 r. Spółkę "X" Sp. z o.o. przekształcono w "X" S.A., co ujawniono w księdze wieczystej wpisem z dnia (...) maja 2004 r.

Dokonując oceny prawnej sprawy Starosta uznał, iż odnośnie działek nr (...) i (...) wypełnione zostały przesłanki z art. 229 u.g.n., co uniemożliwia orzeczenie o ich zwrocie. Działka nr (...) oddana została w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w O. W. (obecnie O. Spółdzielnia Mieszkaniowa) i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie u.g.n. Działka nr (...) w dniu wejścia w życie ustawy była własnością osób trzecich - "X", a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej wpisem z dnia (...) września 1997 r. Zdaniem organu nie jest również możliwy zwrot działki nr (...), która zajęta jest pod drogę krajową nr (...). Orzekając w tym zakresie Starosta powołał się na ustalony w toku postępowania stan faktyczny tej działki oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego.

Kończąc organ wyjaśnił, iż rozpoznając ponownie sprawę zastosowano się do zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej Wojewody Wlkp. z dnia (...) marca 2012 r. i w sposób prawidłowy ustalono krąg stron przedmiotowego postępowania, a nadto, że decyzjami z dnia (...) sierpnia 2011 r. Nr (...) oraz (...) Wojewoda Wlkp. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych dotyczących nieruchomości objętych wniosek o ich zwrot.

Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia (...) czerwca 2012 r. złożył K. K., reprezentowany przez adwokat Ż. D., wnosząc o zmianę decyzji i uwzględnienie wniosku w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Staroście O. do ponownego rozpoznania. Zarzucając organowi naruszenie art. 136 i art. 229 u.g.n. oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podniesiono, iż odnośnie do działki nr (...) organ wadliwie wskazał, że nie może być ona zwrócona, gdyż jest zajęta pod drogę krajową nr (...). Podniesiono, że Starosta powołał się w tym zakresie na przyjęte w orzecznictwie stanowisko, iż drogi publiczne nie mogą być przedmiotem powszechnego obrotu, a ich własność może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi. Podniesiono, że stanowisko to w odniesieniu do działki nr (...) jest nieuprawnione, bowiem na wywłaszczonej nieruchomości nie powstała jeszcze droga publiczna, a zatem nie jest to nieruchomość drogowa, a nadto z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie ma mowy o obrocie nieruchomością czy też ustanowieniu na niej praw rzeczowych na rzecz osób fizycznych, lecz o zwrocie nieruchomości w trybie u.g.n. Podniesiono ponadto, że celem wywłaszczenia tej nieruchomości było powstanie osiedla mieszkaniowego, a nie drogi publicznej, co ma zasadnicze znaczenie, bowiem wskazane w decyzji Starosty zagospodarowanie nieruchomości jest sprzeczne z celem decyzji wywłaszczeniowej i winno skutkować jej zwrotem. Właściwy organ powinien bowiem dokonać zwrotu niniejszej nieruchomości i dopiero wtedy ponownie ją wywłaszczyć, na nowy cel jakim jest budowa drogi publicznej, za stosownym odszkodowaniem.

O odniesieniu do odmowy zwrotu działki nr (...), której dotychczasowym właścicielem było Miasto O. W., Starosta wskazał, że została ona wniesiona aportem do spółki "X" S.A. Zdaniem odwołującego tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 229 u.g.n., w którym mowa o sprzedaży bądź ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Wykładnia celowościowa i systemowa pojęcia sprzedaży zgodnie z powyższą ustawą nie pozwala na rozszerzenie pojęcia sprzedaży na wszelkie sposoby przeniesienia prawa własności. Zatem, zdaniem odwołującego nie można uznać, że wobec działki nr (...) można zastosować art. 229 ww. ustawy. Ponadto podniesiono, że wykładnia celowościowa i systemowa pojęcia "sprzedaży" zgodnie z tym przepisem nie pozwala na rozszerzenie tego pojęcia na przeniesienie w formie aportu nieruchomości na rzecz spółki.

W odniesieniu do działki nr (...), na której w 1978 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz O. Spółdzielni Mieszkaniowej, wskazano, iż w 1995 r. nieruchomość ta przeszła z mocy prawa, nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa. W dniu wejścia w życie u.g.n. działka nie należała zatem do osoby trzeciej. Bez znaczenia przy tym jest, że w 1999 r. doszło do jej podziału na działki nr (...) i (...) i ustanowienia na nich prawa użytkowania wieczystego na rzecz O. Spółdzielni Mieszkaniowej, bowiem miało to miejsce po wejściu w życie u.g.n.

Ponadto podniesiono, iż jakkolwiek poza sporem jest, że działki wskazane we wniosku zostały sprzedane bądź ustanowiono na nich prawo użytkowania wieczystego oraz czynności te zostały ujawnione w księdze wieczystej - to nie została wypełniona przesłanka "osoby trzeciej". Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Prawo takie powinna posiadać osoba trzecia. Podkreślono więc, iż w przedmiotowej sprawie sprzedaż i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego było dokonane zawsze na rzecz Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. W dniu wejścia w życie u.g.n. nieruchomość nie należała zatem do osoby trzeciej.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda Wlkp. pozyskał od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Rejon w K. informację (pismo z dnia (...) marca 2012 r. znak (...)), iż działka (...) w obrębie (...) arkusz (...) jest w całości położona w pasie drogowym dr (...) K. - O. W. i stanowi część drugiej jezdni Al. (...) zaliczonej do kategorii GP. Ulica była budowana w latach 1976-78 przez służby podległe miastu O. W. GDDKiA O/P. jest administratorem tego odcinka ulicy od dnia (...) stycznia 1999 r. Do pisma załączono ksero mapy zasadniczej obejmującej fragment skrzyżowania Al. (...) z ul. (...) w O. W., na której zaznaczono granicę użytkowania pasa drogowego obejmującego pas na którym położony jest chodnik.

Decyzją z dnia (...) lutego 2013 r., Nr (...), Wojewoda Wielkopolski, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono za organem I instancji stan faktyczny i prawny dotyczący poszczególnych nieruchomości objętych żądaniem ich zwrotu. Poddano następnie analizie całość materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy. Oceniając ten materiał Wojewoda przedstawił stan zagospodarowania przedmiotowych działek, w tym ustalenia poczynione na etapie postępowania odwoławczego.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Wojewoda przytoczył przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. Wskazano, że pomimo, iż ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie której dokonano wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, jest aktem prawnym, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy u.g.n. dotyczące zwrotów wywłaszczonych nieruchomości, to jednak w przedmiotowej sprawie występują negatywne przesłanki stojące na przeszkodzie orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda Wlkp. podniósł problem braku niezbędnej regulacji prawnej powiązań między dwoma instytucjami - cywilnoprawną własnością i administracyjno-prawnym zwrotem nieruchomości, które pozostają ze sobą w ścisłym związku. Zdaniem organu w istocie brak jest synchronizacji między uprawnieniem właścicielskim Skarbu Państwa lub gminy do rozporządzania przedmiotem własności, a uprawnieniem poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobierców do jej obligatoryjnego zwrotu i przywrócenia własności na ich wniosek w drodze administracyjno-prawnej, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących odmowy zwrotu działki nr (...) Wojewoda podniósł, iż twierdzenie strony odwołującej, że "na wywłaszczonej nieruchomości nie powstała jeszcze droga publiczna, a zatem nie jest to nieruchomość drogowa", jest zwykłą polemiką niepopartą żadnym dowodem. Stanowisku odwołującego przeczą dokumenty zgromadzone w sprawie. Jak bowiem wynika z protokołu z oględzin działki nr (...) z dnia (...) lipca 2011 r., działka ta zajęta jest pod istniejącą, a nie dopiero planowaną drogę krajową Aleje (...). Na poparcie powyższego, organ drugiej instancji pozyskał od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Rejon w K. informację, iż "działka (...) w obrębie (...) arkusz (...) jest w całości położona w pasie drogowym dr (...) K. - O. W. i stanowi część drugiej jezdni Al. (...) zaliczonej do kategorii GP. Ulica była budowana w latach 1976-78 przez służby podległe miastu O. W., a GDDKiA O/P. jest administratorem tego odcinka ulicy od dnia (...) stycznia 1999 r."

Organ odwoławczy stwierdził, iż w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Wynika to z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wskazano, że zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych - drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem, zdaniem organu odwoławczego, z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Wojewoda Wielkopolski podkreślił, iż konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2a ustawy o drogach publicznych w drodze wywłaszczenia, gdyż jednolity jest pogląd, że wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest dopuszczalne, jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany. Podkreślono również, że wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących pozostałych działek organ odwoławczy przytoczył przepis art. 229 u.g.n. wskazując, iż w świetle tej regulacji roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem jej wejścia w życie (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wojewoda wskazał, że aktem notarialnym rep. (...) z dnia (...) grudnia 1996 r. Gmina Miejska O. W., wniosła m.in. działkę nr (...) jako aport do spółki "X" Sp. z o.o. oraz przeniosła własność m.in. tej działki na rzecz wymienionej Spółki, co zostało wpisane w księdze wieczystej w dniu (...) września 1997 r. Obecnym właścicielem działki nr (...) są "X" Spółka Akcyjna. Podniesiono, że na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest zwrot nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają nieruchomością. Oznacza to, że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 u.g.n. staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona. Taka interpretacja tego przepisu odnosi się również do sytuacji, w której nastąpiło przeniesienie w formie aportu nieruchomości na rzecz spółki.

Nie zgodzono się również z interpretacją strony odwołującej odnośnie pojęcia sprzedaży, iż wykładnia celowościowa i systemowa tego pojęcia zgodnie z u.g.n. nie pozwala na rozszerzenie pojęcia sprzedaży na przeniesienie w formie aportu nieruchomości na rzecz spółki. Zdaniem organu odwoławczego wniesienie przedmiotowej nieruchomości aportem jest sprzedażą w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu art. 229, bowiem wniesienie aportem stanowi formę odpłatnego zbycia składnika majątku, w tym wypadku na rzecz spółki. Wskazano, iż Miasto O. W. wnosząc przedmiotową nieruchomość aportem do spółki z o.o. otrzymał w zamian za wartość tej nieruchomości udziały, które można utożsamiać z zapłatą ceny w przypadku sprzedaży sensu stricte. Mając na uwadze powyższe, można stwierdzić, iż w niniejszej sprawie zostały zachowane elementy konieczne sprzedaży, o których mowa w art. 535 k.c.

W odniesieniu do działki nr (...) organ odwoławczy podkreślił, iż decyzją Wojewody K. z dnia (...) stycznia 1995 r. znak (...) to właśnie Miasto O. W. nabyło z mocy prawa nieodpłatnie mienie ogólnonarodowe (państwowe), składające się z nieruchomości oznaczonej m.in. jako działka nr (...), a nie jak podaje strona odwołująca Skarb Państwa. Powyższa komunalizacja dotyczyła kwestii własnościowych, które w niniejszej sprawie nie stanowiły negatywnej przesłanki zwrotu.

Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że z akt zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wynika, iż aktem notarialnym rep. (...) z dnia (...) września 1978 r., nieruchomość zapisana w księdze wieczystej KW nr (...) (w tym działka nr (...)) została oddana Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w O. W. w użytkowanie wieczyste, które zostało wpisane w księdze wieczystej w dniu (...) września 1978 r. Tym samym, niezrozumiałe jest twierdzenie strony, iż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz O. Spółdzielni Mieszkaniowej miało miejsce po wejściu w życie u.g.n.

Wojewoda zaznaczył, iż bezspornym jest, że w niniejszej sprawie miały miejsce komunalizacje przedmiotowych nieruchomości: Podkreślono, że zwrot zawarty w art. 229 u.g.n. należy odczytywać w taki sposób, iż sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste mógł dokonać albo Skarb Państwa, albo gmina - właśnie na rzecz osoby trzeciej. Z oczywistych względów zatem Miasto O. W. nie mieści się w pojęciu osoby trzeciej, którym to pojęciem posługuje się przepis art. 229 u.g.n.

Zdaniem Wojewody, w omawianym przypadku komunalizacja nie jest przeszkodą do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. Przeszkodę tę stanowi oddanie działki nr (...) (obecnie działki nr (...) i nr (...)) w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w O. W. przed wejściem w życie u.g.n. oraz sprzedaż działki nr (...) na rzecz "X" Sp. z o.o. również przed wejściem w życie ustawy.

Wyjaśniono następnie, że co prawda u.g.n. nie zawiera definicji pojęcia "osoba trzecia", lecz w orzecznictwie wypracowano pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ww. ustawy jest każda - zarówno fizyczna, jak i prawna - osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność. Wskazano, iż w kontekście podniesionego w odwołaniu zarzutu wymaga rozważenia kwestia, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w O. W. (obecnie O. Spółdzielnia Mieszkaniowa), a także "X" Sp. z o.o. (obecnie "X" Spółka Akcyjna) są osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. Zdaniem Wojewody w pojęciu osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 cytowanej ustawy mieszczą się wszystkie podmioty poza Skarbem Państwa i jednostką samorządu terytorialnego. Tym bardziej, w przedmiotowej sprawie nie może być kwestionowane, że Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w O. W. (obecnie O. Spółdzielnia Mieszkaniowa), a także "X" Sp. z o.o. (obecnie "X" Spółka Akcyjna) są osobami trzecimi w rozumieniu art. 229 ww. ustawy, ich prawo zostało bowiem ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., a więc roszczenie o zwrot tych działek nie przysługuje.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości, która stała się własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jak również z punktu widzenia wymagań prawa nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, która wprawdzie jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego.

K. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w terminie wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 229 u.g.n. oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. oraz wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody i decyzji jej poprzedzającej. uzasadnieniu skargi podniesiono, że z przytoczonego wyżej stanu faktycznego wynika, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki z art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. Zatem istota sporu sprowadzała się wyłącznie do możliwości zastosowania art. 229 powyższej ustawy w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Wskazano, iż wykładnia organów I i II instancji odnośnie do wniesienia nieruchomości nr (...) w formie aportu do spółki jest chybiona. Podkreślono bowiem, iż sprzedaż w swej istocie jest umową wzajemną, w której świadczenia stron są wobec siebie ekwiwalentne. Zupełnie inaczej przedstawia się z kolei sytuacja w przypadku wnoszenia aportów do spółki. Udziały za wkłady niepieniężne mogą bowiem być obejmowane za znacznie niższą wartość niż nieruchomość będąca przedmiotem wkładu.

W skardze podniesiono również, że jeżeli chodzi o działkę nr (...) (obecnie (...) i (...)) to aby przesłanki z art. 229 u.g.n., polegające na istnieniu na dzień 1 stycznia 1998 r. użytkowania wieczystego, zostały wypełnione to konieczne jest, aby ten stan trwał w dniu wejścia w życie ustawy. Wskazano, że w niniejszej sprawie użytkowanie wieczyste na działce (...) zostało ustanowione dwukrotnie. Pierwszy raz miało to miejsce zgodnie z wpisem do księgi wieczystej w dniu (...) września 1978 r. Jednakże zgodnie z decyzją Wojewody K. z dnia (...) stycznia 1995 r., o nabyciu mienia ogólnonarodowego użytkowanie wieczyste wygasło. Zostało ono ponownie ustanowione dopiero po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia (...) sierpnia 1999 r. zatwierdzającej podział ww. nieruchomości nr (...) na działkę (...) i (...), na rzecz zupełnie innego podmiotu "Spółdzielni O.". Podkreślono więc, że w okresie od 1995 do 1999 r. na przedmiotowej działce nie było ustanowionego użytkowania wieczystego, a więc nie został spełniony warunek negatywny zwrotu, by na dzień 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości było ustanowione użytkowanie wieczyste.

Podniesiono ponadto, że wszelkie działania podejmowane przez organy po wywłaszczeniu podejmowane były bez jakiegokolwiek poszanowania dla interesu jednostki. Wskazano, że organy administracji, po stwierdzeniu nieprzydatności nieruchomości dla celów wskazanych w decyzjach wywłaszczeniowych były zobowiązane w pierwszej kolejności zwrócić się do byłych właścicieli lub ich spadkobierców i poinformować ich o prawnej możliwości zwrotu, czego jednak nie uczyniono. Ponadto zaznaczono, że ani byli właściciele, ani ich spadkobiercy - nigdy nie otrzymali odszkodowania za wywłaszczenie. Tak więc pomimo stosownej wzmianki o odszkodowaniu w decyzji wywłaszczeniowej - pieniądze nigdy nie zostały do depozytu przekazane, co jest nie do zaakceptowania z konstytucyjnego punktu widzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W dniu (...) lipca 2013 r. uczestnik postępowania - "X" S.A. z siedzibą w O. W. wniósł do tut. Sądu odpowiedź na skargę. Wnosząc o oddalenie skargi podniesiono, że twierdzenia w niej zawarte są bezzasadne. Wskazano, iż w decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej działki nr (...) określono, że jest ona przeznaczona na urządzenie placu targowego i właśnie w tym celu jest ciągle wykorzystywana. Zdaniem uczestnika postępowania, niezależnie od powyższego, niesłuszne jest twierdzenie skarżącego jakoby wniesienie działki nr (...) aportem do spółki kapitałowej nie oznaczało sprzedaży w rozumieniu art. 229 u.g.n. Podzielając stanowisko organu podkreślono, że wniesienie przedmiotowej działki aportem do spółki nie jest czynnością dokonywaną pod tytułem darmym, ale czynnością stanowiącą w istocie zapłatę za objęte udziały w spółce.

Podczas rozprawy, przeprowadzonej w dniu 11 lipca 2013 r. stawili się pełnomocnicy skarżącego oraz uczestnika postępowania ("X"). Pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska, które zgłaszali wcześniej w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga w części okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w tak zakreślonych granicach kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O. nakazuje uchylić te rozstrzygnięcia w części, w której orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w O. W., oznaczonej jako działka nr (...) o powierzchni (...) ha.

Odnosząc się do meritum niniejszego postępowania zwrotowego należy zauważyć, iż zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy regulujące zwrot nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), w trybie której wywłaszczone zostały nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem.

W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1.

pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

2.

pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z kolei, zgodnie z art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Przepis art. 229 u.g.n. stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w przypadku, gdy przed 1 stycznia 1998 r. sprzedano tę nieruchomość lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 u.g.n. staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona. Taka interpretacja tego przepisu odnosi się również do sytuacji, w której nastąpiło przeniesienie w formie aportu nieruchomości na rzecz spółki. Ocenę prawną zawartą w tym zakresie w zaskarżonej decyzji, jak również przedstawioną przez organ i uczestnika postępowania ocenę charakteru prawnego instytucji wniesienia nieruchomości do spółki w charakterze aportu Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela. Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do tych kwestii nie mogą zostać podzielone. Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 155 § 1 k.c. umowa sprzedaży, zamiany, darowizny lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo strony inaczej postanowiły. Umowa spółki z o.o. jest właśnie tą "inną umową zobowiązującą" (tak: Andrzej Kidyba - Lex komentarz do art. 158, za: S. Sołtysiński, Kodeks, t. III, s. 175-177) i zawiera się w hipotezie art. 155 § 1 k.c. w tej części, w której mowa o umowie zobowiązującej do przeniesienia własności rzeczy oznaczonej co do tożsamości (również nieruchomości) i wywołuje ona skutek rozporządzający wkładem (j.w. - za W. Pyzioł (w:) Kodeks spółek handlowych. Komentarz, pod red. W. Pyzioła, Warszawa 2008, s. 341). Ponadto zastosowanie art. 155 § 1 k.c. w stosunku do nieruchomości potwierdza to, że mamy do czynienia z rzeczami oznaczonymi co do tożsamości. Tak więc nie powinno być żadnych wątpliwości, że zgodnie z art. 2 zd. 2 k.s.h. w zw. z art. 155 § 1 k.c. w chwili zawarcia umowy spółki na powstałą wskutek tej czynności prawnej spółkę przechodzą wkłady niepieniężne, w szczególności nieruchomości jako rzeczy oznaczone co do tożsamości. Co prawda przepis art. 229 u.g.n. odnosi się wyłącznie do dwóch instytucji, tj. sprzedaży nieruchomości oraz oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, to jednak mieć należy na uwadze, że celem tego przepisu było uregulowanie sytuacji prawnej nieruchomości, które na skutek zawartych umów cywilnoprawnych zostały przez Skarb Państwa lub gminę zbyte na rzecz osób trzecich, co nie wyklucza przeprowadzenia jego rozszerzającej wykładni.

W stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania a oznaczonej geodezyjnie jako działka nr (...), pozostaje w obrocie prawnym umowa zawarta w formie aktu notarialnego rep. (...) z dnia (...) grudnia 1996 r., na podstawie którego Gmina Miejska O. W. wniosła m.in. działkę nr (...) jako aport do spółki "X" Sp. z o.o. oraz przeniosła jej własność na rzecz spółki "X" Sp. z o.o. (obecnie "X" S.A.), co zostało wpisane w księdze wieczystej w dniu (...) września 1997 r., a więc przed dniem wejścia w życie u.g.n. (1 stycznia 1998 r.). Gmina Miejska O. W. zbyła zatem wywłaszczoną nieruchomość na rzecz wymienionej Spółki. Należy podzielić stanowisko rozstrzygających sprawę organów administracji, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają tą nieruchomością. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest jednakże pogląd, że w takiej sytuacji wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości winno być poprzedzone przez podjęcie czynności procesowych mających na celu stwierdzenie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której beneficjent wywłaszczenia utracił władztwo nad nieruchomością (por. wyrok NSA z 14 września 2011 r. sygn. I OSK 1548/10 Lex nr 1149194, wyrok NSA z 5 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 80/11 Lex nr 1069680, wyrok WSA w Krakowie z 8 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 526/08 Lex nr 566003). Tymczasem rozpatrując sprawę w odniesieniu do działki nr (...) organy administracji obu instancji ograniczyły się do przeprowadzenia oceny prawnej sprawy w aspekcie regulacji objętej przepisem art. 229 u.g.n.

W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 879/05 Lex nr 266491).

Pogląd ten w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest uzasadniony, bowiem jak wynika z informacji dostępnych na stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedliwości - Krajowego Rejestru Sądowego, głównym akcjonariuszem Spółki "X" S.A. jest Spółka "Y" S.A., której jedynym akcjonariuszem jest Gmina Miejska O. W. Spółka ta pozostaje zatem pod kontrolą Gminy. W takich uwarunkowaniach, w opinii Sądu, organ I instancji winien był ustalić stan zagospodarowania działki nr (...) w aspekcie oceny, czy i kiedy zrealizowano na niej cel wywłaszczenia i następnie ocenić, czy realną jest możliwość wystąpienia na drogę postępowania cywilnego celem stwierdzenia nieważności umów wskutek których Gmina Miejska O. W. utraciła władanie nad nieruchomością oraz ewentualnie zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt sprawy oraz uzasadnień wydanych w sprawie decyzji nie wynika natomiast jaki jest stan zagospodarowania tej działki, w tym czy i kiedy został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia. W konsekwencji nie oceniono, czy w odniesieniu do tej działki zachodzą przesłanki określone przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n., co ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy z uwagi na ewentualną możliwość wzruszenia czynności cywilnoprawnej, w wyniku której działka nr (...) stała się własnością Spółki "X". W rezultacie, nie jest możliwe zweryfikowanie wydanych w sprawie decyzji w zakresie możliwości wniesienia stosowanego powództwa do sądu powszechnego. O możliwości takiej organ I instancji zobowiązany był poinformować strony postępowania. W tym miejscu wskazać należy, iż poza skarżącym pozostali uczestnicy postępowania nie korzystali z profesjonalnej pomocy prawnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że tylko skarżący i pozostali wnioskodawcy mieli interes do wystąpienia z takim ewentualnym powództwem. Takiej legitymacji organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie bowiem nie mają.

Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych wymogów oznacza naruszenie zarówno wymienionych wyżej przepisów art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., jak i art. 7 i 9 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że decyzja w tym zakresie została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego i analizy koniecznego dla rozstrzygnięcia materiału dowodowego, co stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. oraz naruszenie przepisu art. 136 ust. 3u. g. n.

W tej sytuacji Sąd uwzględniając skargę w zakresie w jakim orzeczono o odmowie zwrotu działki nr (...) orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W opinii Sądu rozpatrujące sprawę organy administracji prawidłowo uznały, iż brak podstaw do zwrotu działek nr (...) oraz (...) (obecnie działki: nr (...) i nr (...)).

Z materiału dowodowego akt sprawy wynika, że działka nr (...) zajęta jest pod istniejącą drogę krajową Aleje (...), co potwierdza dokumentacja fotograficzna zgromadzona w toku postępowania organu I instancji oraz ustalenia poczynione przez drugiej instancji w oparciu o wyjaśnienia i dokumentację pozyskaną od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Rejon w K. Na tej podstawie ustalono i przyjęto, ze działka (...) w obrębie (...) arkusz (...) jest w całości położona w pasie drogowym dr (...) K. - O. W. i stanowi część drugiej jezdni Al. (...) zaliczonej do kategorii GP. Ulica była budowana w latach 1976-78 przez służby podległe miastu O. W., a GDDKiA O/P. jest administratorem tego odcinka ulicy od dnia 1 stycznia 1999 r. Sąd nie znalazł podstaw, aby ustalenia te zakwestionować. Wobec stwierdzenia, że nieruchomość objęta zadaniem zwrotu stanowi drogę publiczną, zasadnie organy obu instancji przyjęły, że nie może zostać zwrócona w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Niedopuszczalne jest bowiem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260). W tym zakresie Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę podziela stanowisko wyrażane w licznych wyrokach NSA, w tym w wyroku z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08, Lex nr 516045). Wskazać należy, iż art. 2 u.g.n. określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami stanowiąc, że ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii.

Mając na uwadze ustalony w toku postępowania sposób zagospodarowania działki nr (...) wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W tych warunkach uznać należy, iż podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa procesowego jest niezasadny.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi odnoszących się do orzeczenia o odmowie zwrotu działki nr (...), obecnie stanowiącej działki: nr (...) i nr (...), o łącznej powierzchni (...) ha. Przedmiotowe działki zapisane są w księdze wieczystej KW nr (...) jako własność Miasta O. W. w użytkowaniu wieczystym O. Spółdzielni Mieszkaniowej, co zostało ujawnione w Dziale II właściwej księgi wieczystej pod poz. (...) wpisem z dnia (...) września 1978 r. Powyższą okoliczność Sąd zweryfikował w oparciu o akta administracyjne sprawy. Sąd nie podziela argumentacji skargi, która odnosi się do skutków późniejszych decyzji komunalizacyjnych obejmujących przedmiotowe działki oraz zmiany nazwy Spółdzielni. W tym zakresie stosowne zmiany zostały ujawnione w księdze wieczystej. Natomiast skutki prawno-obligacyjne powstania w 1990 r. gmin uregulowane zostały w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). W świetle tego przepisu konsekwencją reformy ustrojowej i powstania gmin było przejście zobowiązań i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego na gminy. Decyzje komunalizacyjne wydawane na mocy tych przepisów miały charakter deklaratywny i jedynie potwierdzały ten skutek, powstały z mocy prawa (ex lege). W wyniku wydania decyzji nie dochodziło zatem do wygaśnięcia użytkowania wieczystego, jakie w tym przypadku ustanowiono w 1978 r. na rzecz O. Spółdzielni Mieszkaniowej. W świetle powyższego nie można podzielić argumentacji skargi, iż w dniu wejścia w życie u.g.n. (1 stycznia 1998 r.) przedmiotowe działki nie znajdowały się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. W konsekwencji uznać należało, że w odniesieniu do działki nr (...) (obecnie (...) i (...)) zaistniały obie przesłanki pozytywne z art. 229 u.g.n., zarówno podmiotowa jak i przedmiotowa, które stanowią przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaistniał zatem wyjątek od zasady, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, powodujący, iż już ustalenie jego wystąpienia wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez konieczności badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, wymienionych w art. 137 u.g.n. Rozpatrując skargę w tym zakresie Sąd miał również na uwadze wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2007 r., IV CSK 81/07 (OSNC-ZD 2008/2/40), w którym przyjęto, iż: umowa, na podstawie której wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste zawarta z naruszeniem obowiązku powiadomienia wywłaszczonego właściciela o możliwości złożenia wniosku o jej zwrot jej zwrotu, nie jest z tego powodu nieważna. Jej zawarcie z naruszeniem tych przepisów może uzasadniać tylko odpowiedzialność odszkodowawczą. Na potrzeby sprawy odszkodowawczej istnienie przesłanek warunkujących wspomniane obowiązki sąd powszechny musi ustalić samodzielnie; decyzja organu administracji wydana na podstawie art. 229 u.g.n., nie jest dla sądu powszechnego w tym zakresie wiążąca (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2001 r., III CKN 20/99). Uwzględniając powyższe Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, iż w odniesieniu do działki nr (...) brak było podstaw do przyjęcia, iż zachodziła konieczność rozważenia przez organ I instancji możliwości zawieszenia postępowania z przyczyn analogicznych do tych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia Sądu co do działki nr (...).

W ocenie Sądu nie ma również znaczenia, czy konsekwencją zastosowania przepisu art. 229 u.g.n. winno być umorzenie postępowania administracyjnego czy też odmowa jego zwrotu, gdyż oba wskazane rozstrzygnięcia nie prowadzą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a takie rozstrzygnięcie w odniesieniu do działek pozostających w użytkowaniu wieczystym O. Spółdzielni Mieszkaniowej jest rozstrzygnięciem prawidłowym.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w odniesieniu do działek nr (...),(...) (obecnie (...) i (...)), orzekając jak w pkt II sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę w zakresie wynikającym z niniejszego wyroku organ I instancji poczyni ustalenia i oceni stan faktyczny i prawny działki nr (...) w aspekcie przesłanek określonych art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz poinformuje wnioskodawców o możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o unieważnienie umów na mocy których działka nr (...) przeszła na majątek spółki "X" S.A., zobowiązując jednocześnie wnioskodawców do zajęcia w tym przedmiocie stanowiska. W sytuacji, gdy wnioskodawcy udokumentują wystąpienie z powództwem do sądu powszechnego, konieczne będzie zawieszenia postępowania o zwrot tej nieruchomości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

O wykonalności zaskarżonej decyzji w zakresie objętym pkt 1 wyroku orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.