Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1807375

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 7 lipca 2015 r.
II SA/Po 425/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga.

Sędziowie WSA: Wiesława Batorowicz, Elwira Brychcy (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. G-C na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2015 r. Nr (...) w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z (...).12.2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 35 § 2 art. 33 pkt 1, 5, 8 i 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowił oddalić zarzuty wniesione przez zobowiązaną J. G-C, w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia (...).10.2014 r. nr (...)- dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego - części obiektu budowlanego rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę części obiektu - zakładu przetwórstwa i uboju indyka (wymiary rozbudowanej części 42,85 m x 26,80 m) położonego na działce nr ewidencyjny gruntu (...) w S. K. nr (...) sygn. akt PINB. (...).

wstrzymać postępowanie egzekucyjne w sprawie do czasu prawomocnego rozpatrzenia zarzutów.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła Pani J. G.-C.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...)03.2015 r. na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 33 pkt 8 i art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowił uznać za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez Panią J. G.-.C. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego pod sygn. PINB. (...) na podstawie tytułu wykonawczego z dnia (...) października 2014 r. nr PINB. (...), dotyczącego egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - części obiektu rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę części obiektu - zakładu przetwórstwa i uboju indyka położonego na działce nr ewid. gruntu (...) w S. K. nr (...).

W uzasadnieniu organ przedstawił następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne.

Decyzją z dnia (...) października 2005 r. ((...)) PINB nakazał Pani J. G. rozbiórkę rozbudowanej bez pozwolenia na budowę części obiektu - zakładu przetwórstwa i uboju indyka położonego na działce nr ewid. (...) w S. K. nr (...). WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r. (II SA/Po 610/08) oddalił skargę wniesioną przez Panią J. G. Następnie, wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. (II OSK 189/09) NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu.

Wobec niewykonania obowiązku, pismem z dnia (...) listopada 2013 r. (PINB. (...)) PINB (jako wierzyciel obowiązku) wystosował do zobowiązanej upomnienie oraz wezwał ją do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z dnia (...) października 2005 r.

Następnie, dnia (...) października 2014 r. PINB (jako organ egzekucyjny) wystawił tytuł wykonawczy nr PINB (...) na Panią J. G-C, a postanowieniem z dnia (...) października 2014 r. nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości (...).

Pismem z dnia 12 listopada 2014 r. Pani J. G-C wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Na wstępie WWINB podkreślił, że art. 33 u.p.e.a. zawiera enumeratywnie wyliczone przyczyny, które mogą być podstawą zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Wniesienie zarzutów z innych przyczyn nie upoważnia właściwego organu do rozpatrzenia takich zarzutów. Ponadto "zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy, gdyż zarzuty takie są spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu" (P. Przybysz Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2009), natomiast postępowanie w sprawie zarzutów ograniczone jest do badania wyłącznie okoliczności, które zostały podniesione przez zobowiązanego w terminie do wniesienia zarzutów (M. Behnke, D. Dorska-Havaris Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, komentarz praktyczny, ABC nr 68232).

W piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. Pani J. G.-C. podniosła zarzuty, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. - wskazała, że w przedmiotowej sprawie PINB zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Ponadto Pani J. G.-C. wniosła o wstrzymanie wykonania w całości tytułu wykonawczego do czasu prawomocnego rozpatrzenia zarzutów.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ odwoławczy argumentował, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. W przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ egzekucyjny, kierując się zasadami wyrażonymi w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a., mógł zastosować grzywnę w celu przymuszenia (art. 119 u.p.e.a.) lub wykonanie zastępcze (art. 127 u.p.e.a.). polegające na zleceniu innej osobie wykonania obowiązku za zobowiązanego oraz na jego koszt. Z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wynika, że w przypadku obowiązków wynikających z prawa budowlanego ustawodawca dał organom egzekucyjnym możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia przed zastosowaniem środka w postaci wykonania zastępczego. Organy egzekucyjne powinny z tej możliwości korzystać w przypadku, gdy zastosowanie wykonania zastępczego jest niecelowe.

Stosowanie grzywny w celu przymuszenia, mimo że nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, skutkuje szybkim jego wykonaniem przez zobowiązanego oraz nie powoduje dla niego dodatkowych uciążliwości wynikających z wykonania zastępczego (takich jak ściągnięcie kwoty wykonania zastępczego). Grzywna w celu przymuszenia nie jest celem samym w sobie, jest ona natomiast bodźcem dla zobowiązanego do wykonania obowiązku. Ponadto w świetle art. 121 § 4 wspomnianej ustawy w przypadku, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Stanowi ona jedynie zagrożenie zastosowania znacznej dolegliwości finansowej.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż " dokonując wyboru środka egzekucyjnego organy winny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględniać jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia ma na celu skłonić zobowiązany podmiot do wykonania obowiązku. Podkreślić przy tym należy, że spełnienie określonego w tytule wykonawczym obowiązku powoduje umorzenie nałożonej a nieuiszczonej łub nieściągniętej grzywny" (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. II OSK 1354/05; www. orzeczenia. nsa. gov. pl).

Dalej podano, że egzekwowany przez PINB obowiązek dotyczy rozbiórki rozbudowanej bez pozwolenia na budowę części obiektu - zakładu przetwórstwa i uboju indyka. Wykonanie obowiązku rozbiórki użytkowanego zakładu powinno być poprzedzone szeregiem innych czynności, które to wykonanie umożliwią. Natomiast w niniejszej sprawie, mimo iż od wydania ostatecznej decyzji WWINB minęło już ponad 9 lat zobowiązana nie poczyniła żadnych starań w celu wykonania lub umożliwienia wykonania tego obowiązku, W zażaleniu Pani J. G.-C. podnosi, że wykonanie obowiązku rozbiórki części obiektu jest możliwe bez unieruchomienia zakładu. W tym samym piśmie Skarżąca wskazuje, że "nie może w każdym czasie wykonać ciążących na niej obowiązków, gdyż zarówno obowiązek rozbiórki, jak i obowiązek uiszczenia wysokiej grzywny w celu przymuszenia wymagają od niej podjęcia szeregu czynności przygotowawczych". Z powyższego wynika zatem, że z jednej strony Skarżąca uważa, iż prostszą drogą do wykonania obowiązku jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego (bez konieczności zamykania zakładu), natomiast z drugiej strony zauważa, że wykonanie obowiązku jest skomplikowane ze względu na szereg czynności przygotowawczych. W opinii organu odwoławczego brak jakichkolwiek działań Skarżącej w celu wykonania bądź umożliwienia wykonania obowiązku w ciągu minionych 9 lat powoduje brak możliwości zastosowania wykonania zastępczego w niniejszej sprawie. Należy także podkreślić, że w przypadku wykonania obowiązku zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.).

W zażaleniu J. G.-C. podnosi, że wysokość grzywny w celu przymuszenia jest dużo wyższa od kosztu wykonania zastępczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że "sprawa zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego dotyczy skorzystania z tego a nie innego środka pozostającego w dyspozycji organu. Nie podlega zaś ocenie działanie organu w ramach konkretnie stosowanego środka. Innymi słowy fakt wymierzenia grzywny w celu przymuszenia w określonej wysokości nie może być podstawą zarzutu " (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2014 r., sygn. II SA/Wr 113/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach opartego na art. 33 pkt 8 u.p.e.a. zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego można rozważać tylko ocenę możliwości zastosowania innego środka egzekucyjnego z ogółu środków egzekucyjnych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. I SA/G1 1415/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja2004 r. sygn. IV SA 4122/02; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym w niniejszej sprawie PINB zastosował odpowiedni środek egzekucyjny - najmniej uciążliwy dla zobowiązanych.

Zaskarżonym postanowieniem PINB wstrzymał prowadzone postępowanie egzekucyjne do czasu prawomocnego rozpatrzenia zarzutów. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. nie przewiduje możliwości wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego w przypadku wniesienia zarzutów. Możliwość wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów przewidywał wskazany przez PINB art. 35 u.p.e.a., jednakże został on zmieniony ustawą z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. z dnia 6 listopada 2013 r. poz. 1289). Pomimo iż organ I instancji wskazał właściwie akt prawny, na podstawie którego wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, to posłużył się on przepisami w brzmieniu już nieobowiązującym. Niemniej jednak powyższe uchybienie nie ma znaczenia dla prawidłowości rozpoznania zarzutów wniesionych przez Panią J. G.-C. Powyższe uchybienie zostało wobec tego wyeliminowane przez organ odwoławczy, dzięki posiadanej przez organ II instancji kompetencji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym WINB uchylił postanowienie PINB w całości i orzekł co do istoty sprawy.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. G.-C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia i umorzenia postępowania ewentualnie o uchylenie obu postanowień i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zwrotu kosztów procesu. W uzasadnieniu skarżąca wskazuje, że wykonanie zastępcze byłoby dla skarżącej mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym W odpowiedzi na skarg organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasowa argumentacje

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona.

Wyjaśniając motywy podjętego wyroku należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej - p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie kontrolą sądową objęte zostało postanowienie reformatoryjne WINB uznające za niezasadne zarzuty wniesione przez zobowiązaną w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 24 20 2014 r. dotyczącego egzekucji obowiązku rozbiórki zakładu przetwórstwa i uboju indyka.

Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa odnosi się do problematyki zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym i tylko w tym zakresie stanowi przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia Sądu. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te - zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. - zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego.

Przesłanki, które stanowią podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1)

wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2)

odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3)

określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4)

błąd co do osoby zobowiązanego;

5)

niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6)

niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7)

brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8)

zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9)

prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10)

niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Jeżeli organ stwierdzi istnienie uzasadnionych zarzutów, to zgodnie z art. 59 u.p.e.a. wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania.

Oceniając zaskarżone postanowienie przez pryzmat kryterium legalności nie sposób nie poczynić uwagi ogólnej, że tylko szczegółowo wyspecyfikowane okoliczności wynikające z przywołanego wyżej normatywu stanowią formalne podstawy do zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Pamiętać trzeba, że egzekucja administracyjna prowadzona jest wyłącznie w stosunku do obowiązku zawartego w ostatecznej decyzji, a sytuacja taka ma także miejsce w niniejszej sprawie. Aktualnie organ egzekucyjny nie ma żadnych podstaw aby po raz kolejny odnosić się do twierdzeń dotyczących niedogodności związanych z rozbiórką części obiektu tj. zakładu przetwórstwa i ubojni indyka dokładnie określone w wystawionym tytule wykonawczym. Wszystkie te argumenty pozostają poza sferą zainteresowań organu egzekucyjnego, którego rolą wobec złożenia zarzutów, jest wyłącznie ich rozpoznanie. W tym konkretnym postępowaniu zakończonym postanowieniem WINB z dnia (...).03.2015 r. organy procedowały względem okoliczności powiązanych z przesłankami z art. 33 u.p.e.a. i musiały się ograniczyć do prostej weryfikacji argumentacji skarżącej i przez pryzmat art. 33 u.p.e.a.

Zważywszy na fakt, że skarżąca sprecyzowała swój zarzut do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego - podstawa z art. 33 pkt 8 u..p.e. to organ odwoławczy skupił się i obszernie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji dlaczego zarzut ten nie jest trafny. Sąd w całości akceptuje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a zważywszy, że znajdują one uzasadnienie w cytowanym przez organ orzecznictwie odmienną interpretacje prezentowaną przez skarżąca sąd uznał za nieuzasadnioną. W sytuacji gdy prowadzona jest egzekucja administracyjna w stosunku do obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego do dyspozycji organu pozostawała grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Skorzystanie z tej pierwszej możliwości w realiach niniejszej sprawy znajduje pełne uzasadnienie. Wykonanie zastępcze, powoduje większe zaangażowanie środków finansowych zobowiązanego, daje mniejsze możliwości zwrotu uiszczonych kwot grzywny w przypadku wykonania obowiązku i niesie ze sobą inne ryzyka niewystępujące przy grzywnie w celu przymuszenia. Pamiętać należy, że wybór środka egzekucyjnego leży w gestii organu, który kieruje się nie tyle niedogodnościami zobowiązanego co skutecznością egzekucji.

Poruszając się wokół zagadnienia grzywny w celu przymuszenia, zaakcentować należy, że sprawa zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego dotyczy skorzystania z tego a nie innego środka pozostającego w dyspozycji organu. Nie podlega zaś ocenie działanie organu w ramach konkretnie stosowanego środka. Innymi słowy fakt wymierzenia grzywny w celu przymuszenia w określonej wysokości nawet jeżeli jest to znaczna kwota nie może być podstawą zarzutu. Niejako na marginesie zaznaczyć wypada, że organy w tym względzie wskazały w sposób prawidłowy i zgodnie z przepisami wysokość grzywny w celu przymuszenia ustaliły.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd orzekł o jej oddaleniu - jak w sentencji wyroku - biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.