II SA/Po 397/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2778882

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2019 r. II SA/Po 397/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.).

Sędziowie WSA: Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz, Asesor Jan Szuma.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Rady Gminy z dnia (...) 2015 r. nr (...) w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z (...) kwietnia 2019 r. A. D., reprezentowany przez adw. M. C., wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia (...) października 2015 r., nr (...), nr (...), dot. zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy (...), obejmującej tereny w miejscowości (...) (dalej w skrócie" Studium"). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: u.p.z.p.), poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonym Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia terenu oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony;

2. art. 32 ust. 1 oraz 2 u.p.z.p., poprzez brak jednoznacznego uzasadnienia dla tak istotnej zmiany kierunków zagospodarowania przestrzennego i dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej i usług;

3. art. 1 ust. 2 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasad ochrony środowiska oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych w zaskarżonej uchwale;

4. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2014 r. Nr 118, poz. 1233, dalej: "rozporządzenie z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium"): poprzez brak spełnienia w zaskarżonej uchwale wymagań określonych w § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 6, przy czym brak spełnienia wymagań określonych w § 6 skarżący podniósł także w odniesieniu do uchwały Rady Gminy z dnia (...) maja 2007 r., Nr (...)

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, przyznanie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci "opinii ws. Zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości (...), gm. (...). Etap I, z szeroko rozumianym ładem przestrzennym" opracowanego przez mgr inż. arch. G. B. na okoliczność istotnych naruszeń zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości (...) gm. (...) Etap I, uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr (...) z dnia (...) czerwca 2016 r., jak również obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy (...). W tym zakresie skarżący wniósł ewentualnie o rozpatrzenie zarzutów i twierdzeń sformułowanych w treści opinii jako zarzutów i twierdzeń skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, co wynika wprost z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 26 września 2018 r. o sygn. akt II OSK 2585/18, który stwierdził, że naruszenie interesu prawnego skarżącego uchwałą ws. studium jest bezpośrednie i realne. Skarżący wskazał ponadto, iż postanowienia zaskarżonego Studium naruszają jego interes prawny, wywodzony w szczególności z naruszenia prawa własności i umożliwienia poddania nieruchomości nowym immisjom na skutek ustaleń Studium, ponadto z samego art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz naruszenia postanowieniami Studium ładu przestrzennego.

Wyjaśniono też, iż przed wniesieniem skargi wyczerpano warunek skutecznego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwaniem z (...) lutego 2019 r. skarżący wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na uchwaleniu Studium. Wezwanie zostało odebrane w dniu (...) lutego 2019 r. Organ gminy nie odniósł się do skierowanego wezwania i nie doręczył skarżącemu odpowiedzi.

Uzasadniając postawione zarzuty strona skarżąca w pierwszej kolejności wyjaśniła, że brak uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego w trakcie uchwalania zaskarżonego Studium jest naruszeniem zasad sporządzania planu i może powodować stwierdzenie nieważności takiej uchwały. W ocenie skarżącego, przyjęta w Studium koncepcja urbanistyczna narusza harmonijną, wiejską całość wsi (...) oraz nie uwzględnia uwarunkowań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. W konsekwencji zapisy Studium są sprzeczne z istniejącym ładem przestrzennym okolicy. Obecnie teren objęty Studium jest użytkowany rolniczo, przeważają grunty rolne wokół terenów częściowo zabudowanych lub planowanych do zainwestowania. Tereny rolnicze stanowią zasadniczy komponent krajobrazu wiejskiego. Na terenie obecnie użytkowanym rolniczo nastąpi zmiana zagospodarowania, której efektem będzie zagęszczenie zabudowy. Przekształceniu ulegnie także krajobraz, gdyż zabudowane zostaną otwarte dotąd tereny. Rozpoczęcie realizacji przewidzianych planem inwestycji może skutkować dysharmonią w krajobrazie. Zdaniem skarżącego zaskarżona zmiana Studium wprowadza zbyt radykalne zmiany sposobu użytkowania terenu, które godzą w ład przestrzenny, a dodatkowo nie pozostają bez wpływu na krajobraz, różnorodność biologiczną, florę i faunę oraz system powiązań przyrodniczych. Oprócz zagęszczania zabudowy już istniejącej, zmian fizjonomiczno-przestrzennych osadnictwa, główne konsekwencje tego procesu będą związane z trwałymi zmianami użytkowania ziemi, kurczeniem się terenów rolniczych na skutek parcelacji gruntów, rozbudową infrastruktury drogowej i komunalnej oraz zmianami jakości krajobrazu. Skarżący wyraził obawę, że proces intensywnego przekształcania terenów rolniczych zachodzących na obszarze chronionego krajobrazu spowoduje obniżenie naturalnych walorów turystycznych okolicy, jak i negatywnie wpłynie na walory architektoniczne i krajobrazowe, a także doprowadzi do dewastacji środowiska przyrodniczego.

Dalej skarżący podniósł, że zmiana Studium uchwałą nr (...) Rady Gminy z dnia (...) października 2015 r. powinna być poprzedzona analizą, o której mowa w art. 32 u.p.z.p. Tymczasem, uchwała w sprawie zmiany Studium z 2015 r. nie wskazuje na przeprowadzenie takiej analizy oraz na potrzebę faktycznej zmiany studium w kierunku, który zakończył się uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, do uchwały Rady Gminy Nr (...) z dnia (...) listopada 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy (...), obejmującej tereny w miejscowości (...), nie załączono żadnego uzasadnienia dot. rozpoczęcia procedury planistycznej fragmentarycznej zmiany Studium. W szczególności nie odwołano się do wniosków z oceny aktualności dotychczasowego Studium, zwłaszcza oceny aktualności sporządzonej na podstawie art. 32 u.p.z.p. (pomimo, że tego rodzaju ocena mogła i powinna być sporządzona, gdyż od czasu uchwalenia Studium upłynęło ponad 6 lat, a więc ponad 1,5 kadencji Rady Miejskiej), ani nie wskazano wniosków w sprawie sporządzenia zmiany Studium, które Burmistrz (...) mógł uwzględnić przedstawiając Radzie Miejskiej projekt tej uchwały.

W ocenie skarżącego naruszeniem zasad sporządzania Studium i art. 1 ust. 2 u.p.z.p. był również brak uwzględnienia wniosków Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w (...) oraz Marszałka Województwa (...), zebranych po rozpoczęciu procedury zmiany studium. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w (...) wskazywał m.in.: "Obszar opracowania położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu (...), (...). W celu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych tego terenu należy uwzględnić zapisy zawarte w dokumencie wyznaczającym dany obszar chronionego krajobrazu, które winny być powtórzone w niniejszym studium." Z kolei Marszałek Województwa (...) wskazywał m.in., że "W podjętym opracowaniu uwzględnić należy (...) następujące zagadnienia: (...)- koncentracja zainwestowania w istniejących jednostkach osadniczych (...) projektowanie struktur (...) rozwijających w harmonijny sposób lokalne układy miejskie lub wiejskie (...); - dostosowanie chłonności zagospodarowania do chłonności środowiska przyrodniczego; - dostosowanie charakteru zagospodarowania do typu środowiska przyrodniczego i do położenia w stosunku do sieci osadniczej (...): - zachowanie odległości zabudowy od akwenów wodnych, pozwalającej utrzymać równowagę ekologiczną oraz zapewnienie (...) dostępności największych jezior dla korzystających z rekreacji." Tymczasem, w zestawie rozpatrzenia wniosków brak jest jakiegokolwiek wniosku dot. istotnej zmiany kierunkowego zagospodarowania przestrzennego terenów objętych przedmiotową zmianą studium z 2015 r.

W dalszej kolejności skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała winna zawierać, zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium:

1) ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego;

2) ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju.

Skarżący zakwestionował brak określenia we właściwy sposób minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, uwzględniających wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju nawet dla kierunkowego przeznaczenia obszaru objętego zmianą. Zdaniem skarżącego powyższe oznacza praktycznie prawie całkowitą dowolność w kształtowaniu zabudowy i zagospodarowania ok. 40 ha terenów nowej urbanizacji na terenach rolniczych, w oderwaniu od zwartej zabudowy miejskiej, a nawet wiejskiej. Zaznaczono, że jeżeli w projekcie planu miejscowego zawarte zostaną ustalenia dot. sposobu rozgraniczenia terenów o różnych sposobach zabudowy i zagospodarowania, to do tak rozgraniczonych terenów stosować należy odpowiednie parametry i wskaźniki urbanistyczne określone w studium, przy czym możliwe jest jedynie ich "zawężenie" (czyli uszczegółowienie) w stosunku do wielkości minimalnych i maksymalnych określonych w studium - nie zaś ich zwiększenie czy zmniejszenie ("odstępstwa"). Zatem fragmentryczna zmiana Studium z 2015 r. jest niekompletna w rozumieniu u.p.z.p.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium podniesiono, że w zawartym tekście Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy (...) przyjetego uchwałą Nr (...) Rady Gminy z dnia (...) maja 2007 r., w punkcie "11, Uzasadnienie przyjętych w Studium rozwiązań" nie uzasadniono powodów zmiany istniejącego użytkowania przedmiotowych terenów rolnych R na tereny zabudowy letniskowej ML oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej MN, pomimo że tę zmianę należy uznać za istotną, także w kontekście położenia tych terenów w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru chronionego krajobrazu. Braku tego nie wyeliminowała kwestionowana zmiana studium z 2015 r., co uzasdania zarzut istotnej niezgodności Studium z przepisami § 4 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ww. rozporządzenia. Zdaniem skarżącego zmiany wprowadzone w obydwu uchwałach doprowadziły do daleko idącej modyfikacji przeznaczenia analizowanego terenu - z rolnego w ostateczności na tereny zabudowy mieszkaniowej.

Również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia (...) maja 2007 r., Nr (...), nie określono parametrów i wskaźników urbanistycznych, jak i nie sformułowano wytycznych określania tych parametrów i wskaźników w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, czym naruszono ww. przepisy rozporządzenia. W ocenie skarżącego, brak określenia parametrów i wskaźników urbanistycznych otworzyło w sposób niedozwolony drogę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przyjął dla analizowanych terenów zabudowę mieszkaniową.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik Rady Gminy - r.pr. M. K., wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi w pierwszej kolejności wskazano, iż powołane przez skarżącego postanowienie NSA z (...) września 2018 r. o sygn. akt II OSK (...) zostało wydane w sprawie, która została zakończona prawomocnym odrzuceniem skargi A. D. na uchwałę nr (...) Rady Gminy z dnia (...) października 2015 r. dot. zmiany Studium - postanowienie WSA w (...) z (...) stycznia 2019 r. o sygn. akt II SA/Po (...). Zatem wyżej wskazane postanowienie NSA z (...) września 2018 r. i wyrażona w nim ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania nie są wiążące dla sądu rozpoznającego kolejną skargę A. D. na przedmiotową uchwałę.

Dalej wskazno, że zaskarżona uchwała o zmianie Studium nie obejmuje nieruchomości skarżącego, tym samym trudno mówić w tym wypadku o indywidualnym interesie prawnym skarżącego. Ponadto naruszenie interesu prawnego nie może polegać na tym, że uchwała w sprawie Studium może w przyszłości wywołać bliżej nieokreślone skutki prawne, a więc stwarzać jedynie stan zagrożenia wystąpienia naruszenia interesu prawnego w przyszłości, a to właśnie w tym kierunku zmierzają zarzuty strony skarżącej. W przypadku przedmiotowej sprawy brak również bezpośredniości naruszenia interesu prawnego skarżącego, bowiem Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym, a nie aktem powszechnie obowiązującym, na co zwraca uwagę orzecznictwo.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego w trakcie uchwalania zaskarżonego Studium podniesiono, że we wsi (...) w ostatnich latach wydano kilkadziesiąt decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleń na budowę i trend ten się utrzymywał. Istniejące osiedle zabudowy mieszkaniowej na którym znajduje się działka skarżącego, zrealizowane po wschodniej stronie drogi powiatowej, wyposażone zostało w infrastrukturę techniczną (elektroenergetyczną, wodociągową, gazową i kanalizację sanitarną), która zapewnia możliwość podłączenia sąsiednich obszarów do systemów zbiorczych. Chociażby ten fakt pokazuje tendencje urbanistyczne, które mają miejsce w rejonie działki skarżącego. Co więcej, istniało ryzyko powstania intensywnej hodowli rolniczej na terenie objętym późniejszą zmianą Studium, gdyż podobne obiekty występują już we wsi (...). Od 2007 r. ustalenia Studium przewidywały jako kierunek rozwoju - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej oraz tereny zabudowy letniskowej. Natomiast w dniu (...) października 2015 r. uchwalono zmianę Studium, która określiła nowy kierunek dla terenów w m. (...) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej. Uwzględniono - zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - wymagania ochrony zdrowia ludzi, potrzeby interesu publicznego, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności i potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Położenie obszaru w sąsiedztwie jeziora i lasu, pałacu w (...) oraz bezpośrednio przy granicy administracyjnej miasta (...) stanowią podstawowe atuty lokalizacji. Występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej na wsiach w gminie W. stanowi element lokalnej urbanistyki i architektury, co można zaobserwować w samym (...) oraz w innych wsiach. Zmiany kierunku zagospodarowania na terenach objętych zmianą Studium wpisują się zatem w przekształcenia dokonywane w tym rejonie.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 oraz 2 u.p.z.p. pełnomocnik organu stwierdził, iż nie ma żadnego przepisu, który wskazywałby, że jeśli nie przeprowadzono, co najmniej raz w okresie kadencji organu uchwałodawczego gminy, oceny aktualności Studium, to nie można dokonać jego zmiany (a dokonanie jej mimo braku oceny aktualności skutkowałoby nieważnością tej uchwały). Nie ma normy ustawowej, która zobowiązuje organ uchwałodawczy gminy do zamieszczenia uzasadnienia w uchwale o przystąpieniu do zmiany studium. Stosowne uzasadnienie zostało jednakże w tym przypadku opracowane i dołączone do projektu uchwały kierowanej na sesję Rady Miejskiej, lecz podobnie jak inne uzasadnienia, stanowi wewnętrzny dokument Rady Miejskiej.

Dalej stwierdzono, że niezasadne są zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy sporządzaniu zmiany Studium w 2015 r. wniosków Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w (...) oraz Marszałka Województwa (...) w (...). Oba wnioski zostały uwzględnione mimo, że teren zmiany Studium obejmuje jedynie w niewielkim fragmencie Obszar Chronionego Krajobrazu "(...)" przy czym zmiana Studium nie będzie generować negatywnego oddziaływania na omawiany obszar. Na potwierdzenie tego wskazano, że zarówno zmiana Studium, jak i późniejszy plan miejscowy uchwalony na podstawie zmienionego Studium, zostały uzgodnione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) (dalej: RDOŚ), który jest właściwym organem w zakresie ochrony przyrody na obszarach chronionego krajobrazu. RDOŚ w postanowieniu uzgadniającym zmianę studium (postanowienie z dnia (...) listopada 2014 r., nr (...)) napisał, że: "realizacja ustaleń projektu będzie stanowić kontynuację dotychczasowego zagospodarowania i nie zmieni w istotny sposób cech krajobrazu, jakimi wyróżnia się jako całość Obszar Chronionego Krajobrazu (...)". Również wniosek Marszałka Województwa (...), wskazujący na koncentrację zainwestowania w istniejących jednostkach osadniczych, projektowanie struktur rozwijających w harmonijny sposób lokalne układy miejskie lub pozamiejskie, został uwzględniony zarówno w Studium, jak i w późniejszym miejscowym planie. Ponadto, zmiana Studium została uzgodniona z Zarządem Województwa (...), co potwierdza wydane postanowienie nr (...) z dnia (...) listopada 2014 r.

Odpowiadając na zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia (...) kwietnia 2004 r. wyjaśniono, że w treści Studium z 2015 r. w pkt 2 zatytułowanym "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy" organ określił wskaźniki urbanistyczne posługując się zarówno wartościami minimalnymi, jak i maksymalnymi. Co do wątpliwości odnośnie zastosowania przy niektórych wskaźnikach wyłącznie wartości minimalnych organ powołał się na wyrok WSA w (...) z dnia (...) maja 2016 r. (sygn. II SA/Bd (...)) gdzie uznano, że niewskazanie w studium w sposób bezpośredni wartości minimalnej lub maksymalnej, nie oznacza, że wartości te nie wynikają z zapisów studium. Stanowisko, że w studium należy zawsze wskazywać wszystkie minimalne i maksymalne parametry/wskaźniki urbanistyczne jest przejawem nadmiernego formalizmu. Jeśli bowiem jedna z tych wartości/wysokości wynika z zapisów studium tylko w sposób pośredni, należy uznać, że jest to wystarczające i zgodne z przepisem § 6 ust. 2 rozporządzenia, a tym samym nie można przyjąć, że doszło do naruszenia zasad sporządzenia studium.

Pełnomocnik organu wyjaśnił, że studium i plan są aktami ściśle ze sobą powiązanymi, jednak studium jest aktem ogólnym i zgodnie z u.p.z.p. w tym akcie nie dokonuje się przeznaczenia terenu i nie określa się linii rozgraniczających. Dlatego dopuszczalne jest określenie alternatywnych funkcji terenu. Te trzy funkcje składają się na jeden kierunek - rozwój osiedla mieszkaniowego. W zapisach zmiany Studium zawarto szczegółowe wytyczne dotyczące kształtowania zabudowy na terenie (...) w miejscowym planie, m.in.: realizację zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o zróżnicowanej intensywności i zabudowy wielorodzinnej oraz z dopuszczeniem wykształcenia lokalnego centrum usługowego: przestrzenią służącą nawiązywaniu więzi społecznych, wyposażenie zespołu zabudowy w usługi podstawowe związane z bezpośrednią obsługą mieszkańców (handel detaliczny, banki, apteki, drobne rzemiosło i podobne), wyposażenie zespołu zabudowy w zieleń osiedlową z infrastrukturą rekreacyjną i sportową, tj. skwery zieleni, boiska i urządzenia sportowe, place zabaw dla dzieci, zieleń w pasach drogowych itp.; dla terenów zieleni osiedlowej oraz sportu i rekreacji należy przyjmować powierzchnię nie mniejszą niż 3% obszaru, wyposażenie zespołów zabudowy w niezbędną infrastrukturę techniczną oraz drogową (drogi publiczne lub wewnętrzne obsługujące teren), ciągi piesze lub rowerowe, place. Ustalenia Studium określiły kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., tj. określiły "dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian", a także zawierają "wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego".

Ponadto w tym konkretnym przypadku trzy funkcje ujęte w Studium mogą współistnieć nawet w przyszłym planie. Zasadne jest, aby te funkcje współistniały tworząc harmonijną, użyteczną całość, tak więc wskazane kierunki zagospodarowania w zmianie Studium nie generują dowolności, ale umożliwiają stworzenie spójnego, odpowiadającego ładowi przestrzennemu, terenu. Zauważono też, że uszczegółowienie ustaleń ze Studium w planie mieści się w spectrum wytycznych. Uszczegółowienie oznacza bowiem trzymanie się ram ogólnych i ich doprecyzowanie. Zapis § 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. wskazuje, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. To, że Studium przewiduje w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstępstwo, mieści się w kategorii wytycznych, co jest zrozumiałe i legalne, biorąc pod uwagę, że Studium jest aktem ogólnym. Mogą pojawić się przecież w momencie uchwalania planu bardzo szczególne, wyjątkowe sytuacje, które uzasadniają odstępstwo od wytycznych ze Studium. W związku z powyższym takie ujęcie ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w Studium jest legalne i nie powoduje nieważności tego aktu.

Odnosząc sie do zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 6 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium pełnomocnik organu zauważył, że nie dotyczą one przedmiotu skargi. Skarga dotyczy uchwały dot. zmiany Studium z 2015 r., natomiast zarzuty podnoszone w punktach 5 i 6 skargi dotyczą zmiany Studium z 2007 r.

Zdaniem pełnomocnika strony prywatna opnia opracowana przez mgr inż. arch. G. B. nie stanowi dokumentu o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto twierdzenia i zarzuty zawarte w opinii nie mogą stanowić rozwinięcia skargi - stoi to w sprzeczności z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Pełnomocnik organu zwrócił nadto uwagę, że zgodnie z art. 28 u.p.z.p., wszelkie naruszenia trybu sporządzania studium muszą mieć charakter istotny. Zdaniem Organu, żaden z zarzutów podniesionych w skardze, w zakresie naruszenia procedury sporządzania studium, nie ma charakteru istotnego.

Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu (...) sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i jej argumentację.

Postanowieniem wydanym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z załączonej do skargi opinii mgr inż. arch. G. B.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie została wywiedziona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako: "u.s.g."), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. (wówczas tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed (...) czerwca 2017 r. powinny być złożone w określonym w przepisach p.p.s.a. terminie od tego wezwania (art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed zmianą ustawy - zgodnie z poglądem prawnym wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, dotyczącym stanu prawnego przed 31 maja 2017 r.). Wymóg ten przez skarżącego został w tym przypadku zachowany. Pismem z (...) lutego 2019 r. skarżący wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na uchwaleniu zmiany Studium. Wezwanie zostało odebrane w dniu (...) lutego 2019 r., a organ gminy nie odniósł się do skierowanego wezwania i nie doręczył skarżącemu odpowiedzi. Skarga wniesiona została w dniu (...) kwietnia 2019 r. (data wpływu skargi do organu), zatem z zachowaniem 60-dniowego terminu z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do (...) maja 2017 r.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy (...), obejmującej tereny w miejscowości (...). Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Uwzględniając znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych obecnie dopuszcza się możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1203/10, dostępny w Internecie). Studium określa bowiem prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co choć pośrednio, to jednak w sposób wiążący może oddziaływać na wykonywanie prawa własności w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym. Należy jednak mieć na uwadze, że uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego, wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i - co do zasady - nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tych względów postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej. Dodatkowo należy pokreślić, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Oznacza to, że nawet w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad, bądź trybu sporządzania studium, sąd może stwierdzić nieważność uchwały tylko w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Zatem wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej poza terenem objętym zaskarżonym Studium, lecz w bliskiej odległości od tego terenu. Nieruchomość będąca własnością skarżącego - działka nr (...) - oddzielona jest od tego terenu drogą publiczną - droga powiatową nr (...). Skarżący zakwestionował ustalenia Studium polegające na wprowadzeniu zabudowy na obszarach dotąd użytkowanych rolniczo. Skarżący wywodzi, że w ten sposób naprzeciwko jego nieruchomości postanie osiedle mieszkaniowe z towarzyszącą infrastrukturą, zabudowane budynkami wielorodzinnymi o parametrach mających wpływ na sposób korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości i wynikające stąd ograniczenia. O tym, że takie osiedle powstanie świadczą zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został już uchwalony dla obszaru objętego zmianą Studium. Należy zatem wskazać, że na obecnym etapie kwestia uznania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2585/18. NSA wywiódł, że w okolicznościach badanej sprawy istnieje zależność pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a uchwałą Rady Miasta i Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2016 r., nr (...), w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na tym, że gdyby zaskarżona uchwała w sprawie zmiany Studium nie została uchwalona, to także nie zostałby uchwalony plan miejscowy, który jak przyjął WSA w (...) w sprawie o sygn. akt II SA/Po (...) (wyrok z dnia (...) maja 2017 r.), narusza interes prawny skarżącego. Zdaniem NSA ta zależność powoduje, że naruszenie interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą w sprawie zmiany studium jest bezpośrednie i realne.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., związany jest oceną prawną NSA co do naruszenia naruszenie interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą i nie może odmiennie ocenić przesłanki dopuszczalności skargi. Związanie to nie upadło, co organ wywodzi w odpowiedzi na skargę, wobec odrzucenia skargi A. D. prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia (...) stycznia 2019 r. o sygn. akt II SA/Po (...), z uwagi na brak wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, tj. nie spełnienia wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Postanowienia art. 153 p.p.s.a. oznaczają bowiem, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (tak: Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, 2016 rok - Lex Komentarz do art. 153 p.p.s.a. i cytowane tam: wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275, i wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., II FSK 2506/12, LEX nr 1598312). Ponadto, nawet gdyby podzielić stanowisko organu, że związanie oceną prawną zawartą w postanowieniu NSA z (...) września 2018 r., sygn. akt II OSK (...), w tym przypadku wyczerpało się na etapie nieskutecznego wywiedzenia skargi ocenianej przez WSA w Poznaniu w postępowaniu o sygn. II SA/Po (...) (postanowienie z (...) stycznia 2019 r.), to skład obecnie rozpatrujący kolejną skargę A. D. na uchwałę Rady Gminy z dnia (...) października 2015 r., nr (...), nie znalazł podstaw do przyjęcia innego stanowiska w zakresie oddziaływania zaskarżonej uchwały na interes prawny skarżącego i w całości podziela ocenę, że skutkiem przyjęcia przez WSA w Poznaniu w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po (...), iż uchwalony m.p.z.p. narusza interes prawny skarżącego, uprawnione jest stanowisko, że naruszenie interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą w sprawie zmiany studium jest bezpośrednie i realne.

Mając powyższe na uwadze Sąd mógł przystąpić do merytorycznej oceny skargi.

W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał regulację zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu nadanym ustawą z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777) zgodnie, z którym tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Aczkolwiek zaskarżona uchwala podjęta została jeszcze przed wejściem w życie znowelizowanego art. 28 u.p.z.p., to zastosowanie nowego brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego potwierdza orzecznictwo NSA (zob. wyrok NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2079/16). Nie ulega przy tym wątpliwości, że założeniem prawodawcy było wyeliminowanie z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. możliwości stwierdzania nieważności tych aktów planistycznych gminy, które dotknięte były jedynie nieistotnymi wadliwościami (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2828/16, Lex nr 2591692).

Zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania studium należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na uchwaleniu studium.

Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej treści, prowadzi do wniosku o braku naruszenia właściwości organu, jak i braku istotnych naruszeń zasad i trybu jej sporządzania mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącego.

Sąd stwierdził, że procedura sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy (...), obejmującej tereny w miejscowości (...), została w niniejszej sprawie zachowana. Przystąpienie do sporządzania przedmiotowej zmiany studium nastąpiło na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia (...) listopada 2013 r., Nr (...) r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy (...), zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr (...) z dnia (...) marca 2001 r., zmienionego uchwałą nr (...) z dnia (...) maja 2007 r. z późn. zm.. W tym miejscu należy podzielić stanowisko organu, że przepisu u.p.z.p. nie wymagają sporządzenia uzasadnienia takiej uchwały, przy czym w aktach planistycznych znajduje się projekt wymienionej uchwały wraz projektem jej uzasadnienia, co wskazuje, że rozważono okoliczności które przemawiały za przystąpieniem do prac nad zmianą obowiązującego studium dla wydzielonego obszaru obrębu (...). Dalej stwierdzić należy, że stosownie do art. 11 pkt 1 u.p.z.p. ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia ww. zmiany studium ukazało się prasie miejscowej ((...) z (...) grudnia 2013 r.). Nadto obwieszczenie zostało ogłoszone na stronie internetowej, wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach od (...) grudnia 2013 r. do (...) lutego 2014 r., oraz sołectwa (...). Burmistrz (...) na podstawie art. 11 pkt 2 u.p.z.p. zawiadomił o podjęciu ww. uchwały intencyjnej instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium. Zwrócił się do RDOŚ w (...) oraz do (...) Powiatowego Inspektora Sanitarnego, o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko, które to organy nałożyły obowiązek opracowania prognozy zgodnie z art. 51 ust. 2 i art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.). Na potrzeby prowadzonej procedury planistycznej sporządzone zostało Opracowanie ekofizjoraficzne podstawowe (...) Gmina (...) - (...). Burmistrz zgodnie z art. 11 pkt 4 u.p.z.p., po zapoznaniu się z wnioskami wniesionymi do projektowanej zmiany studium, rozstrzygnął o sposobie ich rozpatrzenia. Sporządzony następnie przez Burmistrza projekt zmiany studium, zawierający część tekstową i graficzną wraz z "Prognozą oddziaływania na środowisko do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy (...), (...) (działki nr (...) i (...))", został poddany procedurze opiniowania i uzgodnień. Projekt zmiany studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w terminie od (...) lutego 2015 r. do (...) marca 2015 r., a więc na okres dłuższy od minimalnego okresu czasu wskazanego w art. 11 pkt 10 u.p.z.p., zaś wyłożenie zostało poprzedzone stosownymi ogłoszeniami, zgodnie z art. 11 pkt 11 w związku z art. 11 pkt 1 u.p.z.p. W dniu (...) marca 2015 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami, na którą nikt nie przybył. Nie odnotowano wniesienia uwag do projektu zmiany studium. Projekt uchwały wraz z załącznikami został następnie przedstawiony Radzie Miasta i Gminy celem podjęcia uchwały. Zdaniem Sądu, nadesłana wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacja planistyczna wykazuje, że organ prowadzący procedurę planistyczną dopełnił czynności przewidzianych przepisami u.p.z.p. Zatem zarzuty skargi dotyczące procedury sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały są, w opinii Sądu, niezasadne.

Zważywszy na treść zarzutów sformułowanych w skardze należy wskazać, że w uchwalonej zmianie Studium uwzględniono stanowiska organów opiniujących i uzgadniających dokumentacje planistyczną, w szczególności Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w (...) oraz Marszałka Województwa (...) w (...). W tym zakresie skarżący wskazuje na konieczność ochrony walorów przyrodniczych obszaru objętego zmiana Studium. Każdy z tych organów, jak i RDOŚ w (...), który jest właściwym organem w zakresie ochrony przyrody na obszarach chronionego krajobrazu (pismo RDOŚ z (...) listopada 2014 r., (...)), wskazywały, że projektowana zmiana studium polega na jego niewielkiej modyfikacji w stosunku do Studium obowiązującego, a w sporządzonej na potrzeby uchwały Prognozie oddziaływania na środowisko, której rzetelności organy nie zakwestionowały, oceniono, że planowany sposób zagospodarowania terenu nie ingeruje w obszary cenne pod względem przyrodniczym, a przyjęte ustalenia zapewnią ochronę podstawowych komponentów środowiska. Teren zmiany Studium obejmuje jedynie w niewielkim fragmencie Obszar Chronionego Krajobrazu "(...)". Również wniosek Marszałka Województwa (...), wskazujący na koncentrację zainwestowania w istniejących jednostkach osadniczych, projektowanie struktur rozwijających w harmonijny sposób lokalne układy miejskie lub pozamiejskie, został uwzględniony zarówno w Studium, jak i w późniejszym miejscowym planie. W tym zakresie organ planistyczny jedynie zmodyfikował rozwiązania przyjęte wcześniej - na etapie zmian Studium z 2001 r. Ponadto, zmiana studium została uzgodniona z Zarządem Województwa (...), co potwierdza wydane postanowienie nr (...) z dnia (...) listopada 2014 r.

Studium jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej oraz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę. W studium dokonuje się więc kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1028/07).

Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany Studium, określono w niej przeznaczenie obszaru położonego w gminie (...) w obrębie (...), na terenach działek o numerach ewidencyjnych (...) i (...), o powierzchni (...) ha. Dotychczas w Studium, po jego nowelizacji w 2007 r., teren ten oznaczony był jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej oraz tereny zabudowy letniskowej, natomiast był użytkowany rolniczo. Jak wynika z rejestru gruntów wskazane działki stanowią grunty rolne klasy (...). W sąsiedztwie znajdują się lasy oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i letniskowej. Teren położony jest przy drodze powiatowej nr (...) (...) i przy drodze gminnej, zatem obiektywnie istnieje możliwość włączenia planowanych dróg wewnętrznych do zewnętrznego systemu komunikacyjnego. Istnieje również możliwość rozbudowy istniejącej sieci infrastruktury technicznej: wodociągowej, elektroenergetycznej, gazowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, telekomunikacyjnej. Na terenie nie występują obszary cenne przyrodniczo, tylko niewielki fragment obszaru przylegający do lasu południowo-wschodniej części terenu położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "(...)

Uchwalona w 2015 r. zmiana Studium uwzględnia zatem dotychczasowe przeznaczenie terenu i w żaden sposób nie niweczy możliwości korzystania przez skarżącego z jego własności w sposób dotychczasowy. Należy przy tym uwzględnić zaprezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko Burmistrza, iż szczegółowość ustaleń zawartych w zaskarżonej uchwale była w dużej mierze zdeterminowana tendencjami urbanistycznymi, które mają miejsce w rejonie działki skarżącego, a które wprowadzają nową zabudowę na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto, na co organ zwrócił uwagę i co nie budzi wątpliwości Sądu, istniało ryzyko powstawiana tym terenie intensywnej hodowli rolniczej, gdyż podobne obiekty występują już we wsi (...). Co istotne, od 2007 r. ustalenia Studium przewidywały jako kierunek rozwoju - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej oraz tereny zabudowy letniskowej. Zmiana Studium przyjęta uchwałą z dnia (...) października 2015 r. określiła o tyle nowy kierunek dla terenów w m. (...), że dodatkowo przewiduje się zabudowę wielorodzinną. Uwzględniono - zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - wymagania ochrony zdrowia ludzi, potrzeby interesu publicznego, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności i potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Organ planistyczny uwzględnił, że w sąsiedztwie jest jezioro i las wskazując, że są to walory sprzyjające zabudowie mieszkaniowej. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna na wsiach w gminie (...) stanowi element lokalnej urbanistyki i architektury, występuje zresztą w samym (...). Zmiany kierunku zagospodarowania na terenach objętych zmianą Studium wpisują się zatem w przekształcenia dokonywane w tym rejonie.

Nie budzi wątpliwości, że na etapie uchwalania studium może dojść do ograniczenia prawa własności nieruchomości. Należy jednak podkreślić, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, że z prawa własności nie można wywodzić odmowy prawa do zabudowy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego. Tym samym zaskarżona uchwała nie narusza art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., gdyż żaden przepis prawa nie gwarantuje właścicielowi gruntu prawa do żądania takiego kształtowania okolicznej przestrzeni, aby zapobiec w ogóle jej zabudowie.

Z kolei stopień szczegółowości studium zależy od woli organu gminy, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów. Wynika to wprost z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz z ust. 2 pkt 2 tego artykułu, stanowiącego, że w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy.

Powyższe normy zostały doprecyzowane w § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które do wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium zaliczają:

1) ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, które powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego,

2) ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

Nie jest przejawem przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy sama zmiana przeznaczenia określonego terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w sposób modyfikujący dotychczasowe przeznaczenie wynikające ze studium. W przypadku terenu objętego zmianą studium mamy do czynienia z modyfikacją polegająca na wprowadzeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze, co do którego obowiązujące studium przewidywało zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną.

W zaskarżonej uchwale określono wskaźniki intensywności zabudowy min. 01 - max. 0,5, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na poszczególnych terenach. Określono wysokość zabudowy - do dwóch kondygnacji naziemnych z możliwością zwiększenia wysokości zabudowy mieszkaniowej do trzech kondygnacji naziemnych oraz lokalizacji lokalnych dominant urbanistycznych o większej wysokości. Ustalono minimalne powierzchnie działek budowlanych do zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej 600 m2, jednorodzinnej bliźniaczej - 300 m2, wielorodzinnej - 1200 m2, mieszkaniowo-usługowej i usługowej - 1000 m2. Nie określono natomiast maksymalnej powierzchni działek do zabudowy, co strona skarżąca zakwestionowała, wskazując na naruszenie w ten sposób § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium. Odnosząc się do tego zarzutu należy podnieść, że niewskazanie w studium w sposób bezpośredni wartości maksymalnej powierzchni działek budowlanych do poszczególnych rodzajów zabudowy nie oznacza, że wartości te nie wynikają z zapisów studium. W tym zakresie organ planistyczny pozostawił swobodę decydowania o sposobie zagospodarowania nieruchomości jej właścicielom, dając prymat interesom prywatnym nad interesami publicznymi. Ponadto, w odniesieniu do tego wskaźnika za zbędne można uznać jego podanie, bowiem o ile brak podania minimalnej powierzchni działek budowlanych mógłby mieć znaczenie dla walorów urbanistycznych i architektonicznych danego obszaru, to takiego znaczenia - z perspektywy interesów właścicieli terenów objętych taką regulacja oraz interesów właścicieli terenów sąsiednich, już nie ma brak określenia parametru maksymalnej powierzchni działki budowlanej. Ponadto podawanie wskaźnika maksymalnej powierzchni działek budowlanych, z uwagi na jego oczywistość, należy w tym przypadku uznane za zbędne. Z zasady o tym, ile działek budowlanych i w konsekwencji o jakiej powierzchni, zostanie wydzielonych z danej nieruchomości, decydują względy ekonomiczne, bowiem wiadomym jest, że cena 1 m2 jest wyższa w przypadku działek o mniejszej powierzchni. Podobnie należy ocenić brak określenia w studium minimalnej wysokości budynków. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela stanowisko przyjęte w wyroku WSA w (...) z dnia (...) maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po (...) (wyrok dostępny w CBOSA), że przejawem nadmiernego formalizmu byłby wymóg, aby w studium zawsze wskazywać wszystkie minimalne i maksymalne parametry/wskaźniki urbanistyczne. Przyjęte w rozpatrywanym przypadku ujęcie ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w Studium, w świetle obszernych i logicznych wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę, nie może zostać uznane za podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu. Za takim stanowiskiem przemawia również norma zawarta w przepisie art. 15 u.p.z.p., stanowiąca o obligatoryjnych i fakultatywnych elementach planu miejscowego. W ust. 2 pkt 6 tego przepisu zawarto wymóg określenia w planie w szczególności minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej i maksymalnej wysokości zabudowy. Nie istnieje zatem w tym przypadku konieczność określania minimalnego i maksymalnego wskaźnika/parametru urbanistycznego. Mając zatem na uwadze, że studium powinno być projektowane w sposób mniej szczegółowy, a wartości i wielkości wskazywane w studium powinny być dopiero uszczegółowiane na etapie sporządzenia planu miejscowego, nie można uznać za trafnego stanowiska, że brak bezpośredniego wskazanie w studium minimalnej wysokości zabudowy czy maksymalnej powierzchni działek budowlanych stanowi naruszenie zasad sporządzania studium.

Ponadto, mając na uwadze treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, że tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, Sąd takiej wagi naruszeń w odniesieniu do tej kwestii nie stwierdził.

Reasumując, w opinii Sądu kwestionowane ustalenia zmiany Studium nie noszą znamion dowolności, zostały przyjęte po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego, nie naruszają zasady proporcjonalności, jak i nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, w tym prawo własności skarżącego. Dodatkowo należy wskazać, że przyjęta lokalizacja zabudowy znajduje racjonalne uzasadnienie i odzwierciedla świadomą, prowadzoną przez władze Miasta i Gminy (...), politykę przestrzenną.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organ planistyczny przepisu art. 32 u.p.z.p. Prawidłowo wskazano w odpowiedzi na skargę, że nie ma żadnego przepisu, który wskazywałby, że jeśli nie przeprowadzono, co najmniej raz w okresie kadencji organu uchwałodawczego gminy, oceny aktualności Studium, to nie można dokonać jego zmiany (a dokonanie jej mimo braku oceny aktualności skutkowałoby nieważnością tej uchwały). Co jednak istotne, władze gminy (...) konsekwentnie od lat prowadzą określoną politykę planistyczną, a wyrazem tego są kolejne nowelizacje Studium oraz uchwalane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Analizując treść Studium widzimy, że zawarto w nim szereg opisów lokalnych uwarunkowań oraz przyjętych kierunków dla przekształcenia obszaru miasta i gminy (...). Nie budzi również wątpliwości, że zmiany studium nie muszą dotyczyć całego obszaru gminy i mogą ograniczać się do poszczególnych obszarów.

Odnosząc sie do zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 6 rozporządzenia z dnia (...) kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium podnieść należy, że nie dotyczą one przedmiotu skargi, lecz zmiany Studium z 2007 r.

Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci "Opinii ws. zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości (...), gm. (...). Etap I, z szeroko rozumianym ładem przestrzennym" opracowanego przez mgr inż. arch. G. B. na okoliczność istotnych naruszeń zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości (...) gm. (...) Etap I, uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr (...) z dnia (...) czerwca 2016 r., jak również obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy (...). Oddalając wniosek dowodowy Sąd działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zatem sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżonym aktem. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (tak również: B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 257). Dodatkowo, co istotne w stanie faktycznym sprawy, dopuszczenie dowodów uzupełniających jest możliwe tylko, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Kontroli Sądu poddany został akt planistyczny oraz dokumentacja, która wytworzona została na potrzeby uchwalenia Studium. W konsekwencji wskazana Opinia, która została załączona do skargi, została oceniona jako rozszerzenie jej argumentacji - w zakresie odnoszącym się do zaskarżonej zmiany Studium. Autor opinii krytycznie odniósł się do wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej na terenach, na których wcześniej przewidywano zabudowę letniskową. Zarzucił również nieaktualność i nierzetelność opracowania ekofizjograficznego sporządzonego na potrzeby procedury planistycznej, niezrozumiałe stanowisko RDOŚ pozytywnie opiniujące projekt zmiany Studium, objecie procedurą obszaru, którego dotyczyła zmiana Studium w 2007 r., nieracjonalność przyjętych rozwiązań planistycznych. W opinii Sądu zarzuty te są w istocie tożsame z ujętymi skardze (choć odmiennie zredagowane i uzasadnione) i zbędnym w tym miejscu jest ponowne przytaczanie stanowiska Sądu, które zostało wyżej przedstawione. Odnosząc się tylko do zarzutu dotyczącego Opracowania ekofizjograficznego dodatkowo wskazać należy, że dokument ten został wykorzystany w opracowywaniu Prognozy o oddziaływaniu na środowisko projektowanej zmiany Studium. Zarówno Prognoza jak i dokumentacja stanowiąca podstawę do jej opracowania zostały przedłożone do opiniowania właściwym organom, które dokumentacji tej nie zakwestionowały.

Ponadto, wymogi względem dokumentacji planistycznej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu studium. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgadniania. Natomiast materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Natomiast zakres dokumentacji planistycznej, przekazywanej organowi nadzoru wraz z uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, enumeratywnie określa § 9 rozporządzenia, który nie wymienia opracowania ekofizjograficznego, co z kolei oznacza, że ewentualna nieaktualność takiego opracowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany studium. W tym przypadku opracowanie ekofizjograficzne sporządzono w 2014 r., zatem nie straciło swej aktualności w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.