II SA/Po 328/14, Powołanie się przez organ na art. 138 § 2 zd. pierwsze k.p.a. Rozstrzygnięcia w przypadkach braków formalnych albo stwierdzenia nieprawidłowości, niebędącymi brakami formalnymi. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1542247

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2014 r. II SA/Po 328/14 Powołanie się przez organ na art. 138 § 2 zd. pierwsze k.p.a. Rozstrzygnięcia w przypadkach braków formalnych albo stwierdzenia nieprawidłowości, niebędącymi brakami formalnymi.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.).

Sędziowie WSA: Barbara Drzazga, Jakub Zieliński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skarg D. K. i I. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) stycznia 2014 r. Nr (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej; oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją nr (...) z dnia (...) 2013 r. (znak (...)) Starosta (...) zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa ulic pomiędzy rondem (...) a rondem (...) w (...)", której faktyczny zakres obejmuje rozbudowę ulic pomiędzy rondem (...) a rondem (...) w (...)".

Od decyzji organu I instancji odwołania o zbliżonej treści wnieśli I. K. (użytkownik wieczysty działki nr (...), ark. (...), obr. (...)) oraz D. K. (użytkownik wieczysty działki nr (...) oraz właściciel działki nr (...), ark. (...), obr. (...)), którzy domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej: budowy ronda na skrzyżowaniu ulic (...), podziału nieruchomości (działek nr (...) i (...)), przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu (sieci telekomunikacyjnej) na działkach nr (...), (...) i (...), budowy ścieżki rowerowej na odcinku od ronda (...) do budowy ronda na skrzyżowaniu ulic (...) oraz na działce nr (...). Zdaniem zainteresowanych nieruchomość objęta jest budową sieci telekomunikacyjnej, która nie została wykazana w projekcie budowlanym, co wymaga uzgodnienia z użytkownikiem wieczystym. W ich ocenie zaprojektowanie chodnika oraz ścieżki rowerowej i ronda w bliskiej odległości od budynków związanych z działalnością gospodarczą, a także wspólnego wjazdu i wyjazdu o szerokości 8 m jest nieracjonalne pod względem gospodarczym i spowoduje szereg niedogodności w zakresie prawidłowego korzystania z drogi przez pieszych, rowerzystów i kierowców, a także wykorzystania pozostałej części nieruchomości na dotychczasowe cele, w tym w zakresie wyjazdu z ich nieruchomości samochodów dostawczych i ciężarowych wysokiego ładunku, w dalszej perspektywie niemożność prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez uniemożliwienie dostępu do pełnego zbioru akt sprawy. Zakwestionowali także prawidłowość przeprowadzenia czynności przyjęcia przebiegu granic i wznowienia znaków granicznych. Zarzucili, że wniosek Burmistrza Miasta W. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opinie właściwych organów dotyczą zamierzenia inwestycyjnego w postaci przebudowy, zaś organ I instancji wydał decyzję zezwalającą na rozbudowę ulic; wytknęli Burmistrzowi Miasta W. sprzeczność polegającą na wydaniu decyzji zezwalającej na rozbudowę istniejącego budynku (...) na działce nr (...), a następnie wystąpieniu do Starosty z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której część tej nieruchomości ma być przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Podnieśli, że na etapie projektowania obiektu budowlanego i postępowania nie przeprowadzono wizji lokalnej ani nie sprawdzono, jak decyzja może wpłynąć na prowadzoną przez nich firmę.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...) Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 11c i art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda wskazał na następujący stan rzeczy w zakresie stanu faktycznego i przebiegu dotychczasowego postępowania.

W dniu 1 lipca 2013 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Burmistrza Miasta W. w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa ulic pomiędzy rondem (...) a rondem (...) w (...)", której faktyczny zakres obejmuje rozbudowę ulic pomiędzy rondem (...) a rondem (...) w (...)", który w toku postępowania był uzupełniany o wymagane opinie i korygowany na wezwanie Starosty. Wnioskodawca nie sprecyzował, jakiej kategorii dotyczy wniosek, jednak załączona dokumentacja pozwala na ustalenie, że przedmiotem inwestycji jest droga gminna.

Wojewoda uznał, że wniosek inwestora wymaga uzupełnienia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a postępowanie zostało wszczęte na podstawie niekompletnego wniosku, zaś procedowanie na podstawie wniosku niespełniającego wymogów ustawy stanowi rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Zarazem Wojewoda wskazał na konkretne braki wniosku, w tym w zakresie obowiązku dołączenia do wniosku dokumentów wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 6, 7 i 7a oraz pkt 8 lit. a, b i c powołanej ustawy. Ponadto, odwołując się do § 8 ust. 1 rozporządzenia Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.) i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), stwierdził, że organ I instancji powinien wezwać wnioskodawcę do dostarczenia załączników graficznych sporządzonych na kopii odpowiedniej mapy. Wytknął, że wniosek nie zawiera określenia terminu wydania nieruchomości i w tym zakresie odwołał się do brzmienia art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazując, że określa jedynie minimalny ("nie krótszy niż 120 dni") termin wydania nieruchomości.

W odniesieniu do samego przebiegu postępowania wszczętego na podstawie niekompletnego wniosku Wojewoda wskazał na uchybienia w zakresie udokumentowania faktu upublicznienia obwieszczenia o wszczęciu postępowania na stronie internetowej Gminy Miejskiej W., jednocześnie wytykając przedmiotowemu zawiadomieniu brak elementów wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i wskazując na obowiązek podania właściwego oznaczenia działek objętych postępowaniem, jak również braki analizy wniosku w zakresie powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, co stanowiło naruszenie art. 11d ust. 1 pkt 2 ustawy. Podobnie Wojewoda zakwestionował prawidłowość upublicznienia obwieszczenia o wydaniu decyzji przez organ I instancji - w zakresie wywieszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w (...) i ujawnienia na stornie internetowej Gminy.

Zarazem Wojewoda uznał, że organ I instancji podjął niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego, również w zakresie dotyczącym uwag I. K. i D. K. dotyczących skrzyżowania ulic (...), w tym rozwiązań projektowych uwzględniających uwarunkowania komunikacyjne tego odcinka drogi. W tym zakresie Wojewoda podniósł, że Burmistrz Miasta W. odniósł się do rozwiązań zaproponowanych przez strony postępowania i wyjaśnił, przyczyny, dla których nie mogą być one uwzględnione, a organ I instancji przedstawił stronom stanowisko inwestora.

W odniesieniu do samej decyzji Wojewoda wysunął następujące zastrzeżenia: zamieszczony w części wstępnej decyzji wykaz nieruchomości gruntowych, na których zlokalizowana jest inwestycja, jest niepełny i nie zawiera jednostek ewidencyjnych oraz numerów arkuszy (mapy). Dalej stwierdził, że decyzja nie spełnia wymogów z art. 11f ust. 1 pkt 1, pkt 3 i 4, art. 11f ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy. Wojewoda zakwestionował także celowość przeprowadzenia podziałów nieruchomości, które już stanowią własność danej jednostki samorządu terytorialnego, co powodowałoby jedynie nieuzasadnione rozdrobnienie działek stanowiących pas drogowy drogi gminnej. Nadto, w ocenie Wojewody, zaskarżona decyzja w jej ówczesnym kształcie nie dawała prawa inwestorowi do realizacji inwestycji na działkach nr 1004, 1038/4 - ark. 13 oraz nr 1982/19, 1982/16 i 1982/15 - ark. 22. Wojewoda wskazał również na niespójność rozstrzygnięcia administracyjnego z wnioskiem. Zwrócił także uwagę na konieczność rzetelnego ustalenia kręgu stron postępowania.

W odniesieniu do projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji Wojewoda stwierdził, że został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi projektowania dróg, naruszając warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.) - w odniesieniu do kwestii uregulowanych w § 7 ust. 1 i 2.

Organ II instancji wytknął także braki w uzasadnieniu decyzji w zakresie wymogów art. 107 § 3 k.p.a., a także powołania, oznaczenia i dołączenia określonych załączników do decyzji (materiały dołączone do wniosku).

Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniach, Wojewoda wyjaśnił, że przepisy omawianej ustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz oceny lub zmiany przebiegu projektowanej drogi, gdyż organ jest związany przedmiotem wniosku i obowiązany jest tylko ocenić, czy inwestycja objęta wnioskiem nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym - w tym kompletność wniosku, a następnie wydać decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, bez możliwości wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, gdyż o przebiegu drogi oraz przyjętych rozwiązaniach technicznych decyduje wyłącznie jej zarządca. W tym zakresie Wojewoda odwołał również do treści art. 11e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nadto organ odwoławczy zauważył, że zarządca drogi odniósł się do uwag stron, a część ich uwag została uwzględniona na etapie sporządzania projektu (poprzez zmniejszenie średnicy zewnętrznej ronda na skrzyżowaniu ulic (...)). Wojewoda podniósł także, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej nie ma uprawnień do żądania od zarządcy drogi dodatkowych analiz uzasadniających projektowane rozwiązania, nie ma też podstaw do przeprowadzenia wizji lokalnej, zatem oględziny działek stron nie mogłyby mieć wpływu na kształt rozstrzygnięcia. Dalej wyjaśnił, że w postępowaniu tym nie rozpatruje się kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości powstałej po podziale oraz wskazał na treść art. 13 ust. 3 powołanej ustawy i zasady ubiegania się o odszkodowanie.

Wojewoda wypowiedział się także co do podnoszonych przez strony kwestii bezpieczeństwa klientów ich firmy, pogorszenia warunków parkingowych i komunikacyjnych oraz wyjaśnił, że żaden przepis prawa nie normuje odległości nowo projektowanej drogi publicznej od istniejących budynków, zaś art. 43 ustawy o drogach publicznych dotyczy jedynie odległości nowo sytuowanych obiektów budowlanych od krawędzi drogi publicznej (reguluje kwestię sytuowania budynku względem drogi).

Wojewoda, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, wyjaśnił, że powołana ustawa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych i może zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP ograniczać prawo własności, a zgodność przepisów ustawy szczególnej z Konstytucją była już przedmiotem wielokrotnie analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego.

Wojewoda nie podzielił stanowiska skarżących co do naruszenia ich praw w postępowaniu, stwierdzając, że aktywność stron w postępowaniu wskazuje na to, że mieli możliwość zapoznania się aktami postępowania, zaś żądanie wydania dokumentów dotyczących postępowania miało miejsce już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ wyjaśnił, że dokumentacja dotycząca umowy z wykonawcą projektu budowlanego, jak i zlecenia dotyczącego podziału nieruchomości i wznowienia znaków granicznych nie stanowią załączników do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, nie stanowią przedmiotu postępowania o wydanie takiej decyzji i nie podlegają kontroli organu II instancji.

Kwestię użytej przez organ I instancji nomenklatury Wojewoda uznał za dostatecznie wyjaśnioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnosząc, że faktyczny zakres inwestycji obejmuje rozbudowę ulic pomiędzy rondem (...) a rondem (...) w (...) i wiąże się ze zmianą granic pasa drogowego. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancja prawidłowo przeprowadził rozróżnienie pomiędzy nazwą inwestycji (przebudową), a jej faktycznym przedmiotem (rozbudową).

W podniesieniu do zarzutu, że jedna ze stron uzyskała pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku organ II instancji uznał za nietrafny, gdyż uzyskana decyzja o warunkach zabudowy z dnia 12 lipca 2013 r. nie jest pozwoleniem na budowę, zatem organ w niniejszej sprawie nie miał obowiązku analizowania jej treści, co wynika z art. 11i ust. 2 powołanej ustawy.

Przy tak kształtującej się ocenie sprawy Wojewoda stwierdził, że z uwagi na zakres zagadnień wymagających wyjaśnienia i uzupełnienia nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady, której mowa w art. 15 k.p.a.

Dwie równobrzmiące skargi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. K. i D. K., reprezentowani przez tego samego pełnomocnika procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych "polegający na błędnej ocenie przedmiotowej sprawy, wynikającej z nierzetelnego zapoznania się z materiałem dowodowym i argumentami przedstawionymi przez odwołującego się". Zaznaczyli, że organ II instancji ustosunkował się jedynie do kwestii formalnych przedmiotowej sprawy, a nie rozpoznał jej merytorycznie, w szczególności nie uwzględnił faktu, że nowe rozwiązania projektowe nie powinny zakłócać ładu przestrzennego. Przy tak sformowanym zarzucie skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący, analogicznie jak w odwołaniach, podnieśli niedostosowanie planowanej inwestycji do istniejącej zabudowy na działce nr (...), rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej oraz do sposobu użytkowania nieruchomości na dotychczasowych warunkach - zwłaszcza, że w 2007 r. wydano pozwolenie na rozbudowę budynku (...) położonego na działce nr (...), co w ich ocenie zakłóca istniejący ład przestrzennych, jak i narusza konstytucyjne prawo do własności. Podtrzymali swoje wcześniejsze twierdzenia co do tego, że rozwiązania projektowe planowanej drogi w odniesieniu do chodnika oraz ścieżki rowerowej i ronda w bliskiej odległości od budynków związanych z działalnością gospodarczą, a także wspólnego wjazdu i wyjazdu o szerokości 8 m jest nieracjonalne pod względem gospodarczym i stanowi wiele zagrożeń dla ruchu drogowego, jak również uniemożliwi korzystanie z dalszej części nieruchomości na dotychczasowe cele, w tym w zakresie wyjazdu z ich nieruchomości samochodów dostawczych i ciężarowych wysokiego ładunku, w dalszej perspektywie niemożność prowadzenia działalności gospodarczej i likwidację kilkunastu miejsc pracy, zaś możliwość wykupienia pozostałej części nieruchomości będzie wprawdzie istniała, ale wykup nie pokryje szkód poniesionych przez stronę skarżącą, związanych z renomą firmy, na którą pracowała kilkanaście lat. W ich ocenie rozwiązania projektowe mogą zostać zmienione w taki sposób, aby nie naruszały dotychczasowego ładu przestrzennego i nie kolidowały z ogólnym społecznym i gospodarczym interesem mieszkańców okolic planowanej inwestycji; wobec tego organ II instancji powinien ponownie rozpatrzyć przedmiotową sprawę i rozważyć jej aspekty pod kątem zagospodarowania i istniejącego ładu przestrzennego.

Skarga I. K. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/PO 328/14, zaś skarga D. K. pod sygn. akt II SA/Po 329/14. Po wniesieniu skargi D. K. z dniem 14 marca 2014 r. wypowiedział pełnomocnictwo reprezentującemu go adwokatowi.

Sprawy z wyżej opisanych skarg zostały w dniu 24 kwietnia 2014 r. połączone do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia, a prowadzane były pod sygn. akt II SA/Po 328/14.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

Na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. pełnomocnik I. K. podtrzymał zarzuty i żądania skargi, zaś skarżący I. K. oświadczył, że wnosi jak pełnomocnik, a nadto podniósł niecelowość inwestycji w planowanym zakresie. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Wojewoda Wielkopolski w niniejszej sprawie nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.).

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Granice orzekania sądu I instancji wyznacza zatem sprawa administracyjna, przy czym pojęcie sprawy występuje tutaj w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Przedmiotem skargi strona może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10, LEX nr 745304). Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego uchylającego decyzję Starosty (...), wydaną w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa ulic pomiędzy rondem (...) a rondem (...) w (...)", której zakres faktycznie obejmował "rozbudowę ulic pomiędzy rondem (...) a rondem (...) w (...)". Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji oraz stanowiska skarżących, istota sporu pomiędzy stronami w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Wojewoda, rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym i stwierdzając określone uchybienia organu I instancji, powinien rozważyć również kwestie dotyczące rozwiązań projektowych planowanej drogi - w tym celowość określonych rozwiązań na odcinku od ronda (...) do ronda na skrzyżowaniu ulic (...) oraz na działce nr (...), jak i ocenić zgodność projektowanej inwestycji z wymogami ładu przestrzennego, a w konsekwencji, czy mógł załatwić sprawę merytorycznie. Skarżący natomiast nie zgłosili żadnych zastrzeżeń co do wad postępowania, jakie Wojewoda stwierdził po stronie organu I instancji, ani samej zasadności uchylenia decyzji organu I instancji.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Równocześnie zebrany materiał dowodowy musi być prawidłowy i zupełny, a więc musi umożliwiać wydanie merytorycznej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując wykładni tego przepisu, trzeba mieć na względzie także treść art. 136 k.p.a. co oznacza, że należy przyjąć, iż organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zd. pierwsze k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest decyzją kasatoryjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Nie rozstrzyga ona sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje, jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517 - orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei sąd administracyjny, przeprowadzając kontrolę rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Wobec tego rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 18/13, LEX nr 1385555 - orzeczenie dostępne jw.).

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że Sąd podziela pogląd organu II instancji co do tego, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone wadliwie, w szczególności w zakresie dotyczącym obowiązku orzekania na podstawie kompletnego wniosku, prawidłowego upubliczniania zawiadomień (obwieszczeń) o czynnościach i rozstrzygnięciach wydawanych w toku postępowania. Wojewoda wskazał na konkretne braki wniosku, w tym w zakresie obowiązku dołączenia do wniosku dokumentów wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 6, 7 i 7a oraz pkt 8 lit. a, b i c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak również ich prawidłowej postaci (organ I instancji powinien wezwać wnioskodawcę do dostarczenia załączników graficznych sporządzonych na kopii odpowiedniej mapy), a także konkretne braki analizy wniosku w zakresie powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, co stanowiło naruszenie art. 11d ust. 1 pkt 2 ustawy. Z uwagi na szczególne wymagania, jakie stawiane są decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wskazane przez Wojewodę braki wniosku i postępowania należało uznać za doniosłe dla należytego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja ta, z godnie z art. 11f ust. 1 powołanej ustawy, powinna bowiem zawierać w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii (pkt 1), oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (pkt 6) i zatwierdzenie projektu budowlanego (pkt 7).

W tym miejscu warto wyjaśnić, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. może mieć, z uwagi na brzmienie art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek (podanie strony) zawiera braki formalne. W sytuacji natomiast stwierdzenia nieprawidłowości, niebędącymi brakami formalnymi, organ jest władny nałożyć w drodze postanowienia obowiązek ich usunięcia w określonym terminie na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), który ma odpowiednie zastosowanie ze względu na treść art. 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Idąc dalej, należy podnieść, że wprawdzie Wojewoda uznał, iż organ I instancji podjął niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego, niemniej jednak procedowanie przez organ I instancji w takich warunkach w istocie nie mogło doprowadzić do tego rodzaju wniosku. Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się bowiem na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany (art. 11a ust. 1 powołanej ustawy). Nie może on dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (może też wniosek w toku postępowania zmodyfikować lub skorygować). W konsekwencji rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych (w szczególności w zakresie uregulowanym w art. 11d ust. 1 omawianej ustawy) oraz czy sama koncepcja drogowa, a nie konkretne rozwiązania projektowe, składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1133/12, LEX nr 1316915). Starosta pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1574/12, LEX nr 1324118).

Ze względu na treść art. 11e powołanej ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Wobec tego decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu, zarazem jednak prowadzi do wniosku, że niespełnienie przez wnioskodawcę któregokolwiek z warunków lub świadczeń przewidzianych obowiązującymi przepisami wiąże się po stronie organu orzekającego z koniecznością wydania decyzji odmownej (por. P. Antoniak (w:) Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. WKP 2012, komentarz do art.(...) (11e]).

Żądania skarżących sformułowane w odwołaniu i następnie w skardze, dotyczyły one w większości takich okoliczności, których organ nie może badać w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Badanie przez organ projektu budowlanego mogło bowiem dotyczyć tylko takiego zakresu, jaki wynika z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, natomiast badanie zgodności rozwiązań planowanej inwestycji drogowej z zasadami ładu planistycznego było niedopuszczalne. W sytuacji, gdy inwestor wybiera konkretną procedurę i zamierza realizować inwestycję zgodnie z uregulowaniami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wówczas z uwagi na treść art. 11i ust. 2 tej ustawy nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1074/10, LEX nr 784126).

Sąd stwierdza, że trafnie Wojewoda ocenił uchybienia organu I instancji i braki przeprowadzonego przez ten organ postępowania. Naprawa stwierdzonych przez Wojewodę uchybień popełnionych na etapie prowadzenia postępowania i rozstrzygania sprawy przez organ I instancji wymagała przeprowadzenia wielu czynności procesowych, których wykonanie przekraczało granice uzupełniającego postępowania wyjaśniającego określone w art. 136 k.p.a. Wojewoda wskazał na konkretne uchybienia popełnione przez organ I instancji, które stały na przeszkodzie do wydania pozytywnej decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, i w tym też zakresie organ odwoławczy zawarł w zaskarżonej decyzji wytyczne dla organu I instancji co do dalszego postępowania.

Podkreślić w tym miejscu również należy, że nawet ewentualna negatywna ocena przez tutejszy Sąd zaskarżonej decyzji Wojewody nie mogła doprowadzić do nakazania temu organowi merytorycznego załatwienia sprawy na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak w istocie chcieliby tego skarżący. Co więcej, nawet gdyby Sąd dostrzegł po stronie Wojewody uchybienia inne niż powodujące nieważność zaskarżonej decyzji, a takich Sąd nie doszukał się w toku kontroli zaskarżonego aktu, nie mógłby uchylić zaskarżonego orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej - z uwagi na brzmienie art. 134 § 2 p.p.s.a. Taki charakter przybrałoby natomiast orzeczenie uchylające decyzje Wojewody ze wskazaniem merytorycznego orzeczenia w sprawie, skoro w takiej sytuacji Wojewoda, orzekając ponownie (po uchyleniu zaskarżonej decyzji) w sprawie, mógłby w ramach merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy udzielić zezwolenia na realizację inwestycji drogowej opisanej we wniosku. Zarazem tym bardziej niekorzystne byłoby dla skarżących orzeczenie przez Wojewodę, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd wskazuje, że organ odwoławczy, który jest instancją merytorycznie rozstrzygającą sprawę, stwierdzając określone uchybienia procesowe po stronie organu I instancji, obowiązany był do uchylenia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. To właściwy Starosta będzie zobowiązany przeprowadzić pełne postępowanie na podstawie uzupełnionego, kompletnego wyniku spełniającego wymogi ustawowe, a po ustaleniu wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy rozstrzygnąć merytorycznie sprawę w sposób odpowiadający wymogom przepisów ustawy specjalnej dotyczącej realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W postępowaniu tym skarżący będą mogli składać wnioski i zastrzeżenia, próbując doprowadzić do satysfakcjonującej ich zmiany wniosku przez inwestora. Jeżeli zaś rozstrzygnięcie Starosty będzie dla skarżących niekorzystne, a zasadnicza część materiału sprawy pozwalająca na rozstrzygnięcie co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, będzie zgromadzona, Wojewoda - w razie zaskarżenia takiej decyzji organu I instancji - będzie mógł w wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym, po ewentualnym wykorzystaniu możliwości wskazanych w art. 136 k.p.a., zweryfikować stanowisko organu I instancji i stosownie do sytuacji orzec merytorycznie, stosując jedno z rozwiązań określonych w art. 138 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.