II SA/Po 295/18, Ocena dowodu z opinii biegłego z punktu widzenia wiarygodności dowodu. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2555706

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2018 r. II SA/Po 295/18 Ocena dowodu z opinii biegłego z punktu widzenia wiarygodności dowodu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak.

Sędziowie WSA: Edyta Podrazik (spr.), Asesor Jan Szuma.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia zwykłego "(...)", M. N., W. N., M. B., M. S., T. D. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) roku Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego: - na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwykłego "(...)" kwotę (...)- zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, - solidarnie na rzecz skarżących M. N. i W. N. kwotę (...),- zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. - na rzecz skarżącej M. B. kwotę (...)- zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. - na rzecz skarżącego M. S. kwotę (...)- zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. - na rzecz skarżącej T. D. kwotę (...)- zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z (...) r. Stowarzyszenie zwykłe "(...)" wystąpiło do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego (...) z wnioskiem o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie kwalifikacji użytków gruntowych pod rowem "(...)" jako powierzchniowych wód płynących (Wp). Wnioskodawca wskazał, że ciek "(...)" jest rowem melioracji szczegółowych, co potwierdza (...) Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w (...). Wobec tego przedmiotowy rów powinien zostać sklasyfikowany jako "grunty pod rowami" i oznaczony symbolem "W".

Decyzją z dnia (...) r., nr nr (...), Prezydent Miasta (...) umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego grunty pod rowami (W) w miejsce wykazanego grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp), zajętego wodami (...). Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) r., nr (...).

W wyniku skarg wniesionych przez właścicieli działek, przez które przepływa ciek "(...)" tj. M. i W. N., M. B., M. S., T. D., a także Stowarzyszenie "(...)", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 797/16, uchylił zaskarżoną decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r.

W wyniku ponownie prowadzonego postępowania, decyzją z dnia (...) r., nr (...), Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a."), art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 3, art. 7d pkt 1 lit. a, art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 2b pkt 2 oraz 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.; dalej: "u.p.g.k."), umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego wykazanego jako grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp) na grunty pod rowami (W), zajętego wodami (...), w granicach działek stanowiących własność M. B., T. D., M. i W. N. oraz M. S., oznaczonych numerami ewidencyjnymi: (...) z arkusza mapy 9, (...), (...), (...), (...) z arkusza mapy 12 oraz (...) i (...) z arkusza mapy 19 obrębu (...), dla których Sąd Rejonowy (...) w P. prowadzi księgi wieczyste odpowiednio nr (...), (...), (...), (...), (...), (...)

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji przedstawił stanowisko Marszałka Województwa (...), zawarte w pismach z dnia (...) r. i z dnia (...) r., że (...) nigdy nie była ciekiem naturalnym - w przeszłości była urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych o symbolu (...), który w wyniku zmiany sposobu gospodarowania przyległymi gruntami utracił swoją pierwotną funkcję polegającą na regulacji stosunków wodnych na potrzeby produkcji rolniczej, w latach osiemdziesiątych XX wieku rów melioracyjny został wyłączony z "Ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów" prowadzonej w imieniu Marszałka Województwa (...) przez W. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P., a obecnie rów "(...)" jest urządzeniem wodnym, nie będąc urządzeniem melioracyjnym. Marszałek powołał się przy tym na opinię Biura Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) r., nr (...), w której jako podstawę klasyfikacji cieków naturalnych wskazano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2012 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149), zaś jako dodatkowe dokumenty - zatwierdzone przez Radę Ministrów wykazy jednolitych części wód, stanowiące załącznik do Planów gospodarowania wodami, opublikowane w Monitorze Polskim. Jak dalej wskazał ten organ, (...) nie jest wymieniona w żadnym z tych dokumentów, w związku z tym, jego zdaniem, nie ma podstaw prawnych do uznania jej za ciek naturalny. Z kolei Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. w piśmie z dnia (...) r. stwierdził, że brak ujęcia (...) w aktach/dokumentach wskazanych przez Marszałka nie oznacza wprost, że nie jest ona ciekiem naturalnym. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 11 ust. 2 ustawy Prawo wodne przywołane rozporządzenie określa jedynie wody istotne dla kształtowania zasobów wodnych i ochrony przeciwpowodziowej, a także regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. WOŚ wskazał, że Marszałek Województwa (...) nie uzasadnił wyłączenia (...) z "Ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów", zaś ciek (...) uwzględniony został w obszarze Jednolitych Części Wód Powierzchniowych - nr (...) i oznaczony na mapie stanowiącej załącznik graficzny (wydruk z mapy załączono do pisma).

Następnie Prezydent Miasta P. wyjaśnił, że postanowieniem z dnia (...) r. powołano B. N. - (...), jako biegłego w postępowaniu administracyjnym, którego zadaniem było ustalenie charakteru wód (...), w szczególności czy stanowi ona wody cieku naturalnego, rowu czy kanału. Efektem pracy biegłego jest ekspertyza hydrologiczna w sprawie ustalenia charakteru cieku (...) z dnia (...) r. W opracowaniu biegły wskazał, że omawiany ciek został mocno przekształcony w wielu miejscach, np. przez budowę umocnień brzegów, przepustów, pogłębienie koryta, jednak nie zmieniło to na tyle topografii terenu i układu sieci hydrologicznej, aby uznać (...) za sztuczny rów. Sam kształt doliny rzecznej, morfologia koryta, jak również osady budujące doliny wskazują na naturalne pochodzenie cieku. Biegły zaznaczył również, że (...) nie jest monitorowana przez IMiGW, zatem nie ma możliwości wykazania średnich przepływów w dłuższym okresie, tym samym ekspertyza opiera się na ocenie biegłego dokonanej na podstawie oględzin w terenie przeprowadzonych w dniu (...) r. z udziałem stron postępowania, co było objęte przedmiotem umowy na wykonanie ekspertyzy.

Zdaniem organu I instancji opisana ekspertyza zawiera opis niezbędnych elementów charakterystycznych dla cieków: jego źródło, ciągłość, ukształtowanie koryta i ujście. Opisuje też naturalne elementy cieku i doliny rzecznej, a także zakres przekształceń (...) będących wynikiem postępującej urbanizacji otaczającego ją terenu. Zdaniem organu ekspertyza traktuje kompleksowo o (...), jest logiczna i spójna, zatem może stanowić dowód w niniejszej sprawie. Dodać należy, że wyboru wykonawcy - pracownika Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej dokonano ze względu na statutową działalność tego instytutu, tj. prowadzenie ciągłych, kompleksowych prac badawczych oraz zjawisk zachodzących w atmosferze i hydrosferze, prac naukowo-badawczych, jak również opracowywanie ekspertyz i prognoz w zakresie hydrologii, meteorologii, klimatologii, oceanologii, inżynierii oraz gospodarki wodnej.

Następnie organ I instancji wskazał, że zebrana w sprawie dokumentacja państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego od lat 60-tych, w tym mapy klasyfikacyjne i pierworys mapy ewidencyjnej jednoznacznie wskazują, że (...) była w tym okresie rzeką (świadczą o tym nazwa charakterystyczna dla cieków oraz oznaczenie - strzałka wskazująca kierunek przepływu wody), co przeczy stanowisku Marszałka Województwa (...) zawartemu w piśmie z dnia (...) r. Była też rzeką w początku lat dziewięćdziesiątych, co potwierdzają opinie z 1992 i 1993 r. sporządzone przez różnych hydrologów, pozyskane z Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. Fakt ten znalazł swoje odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "(...) z dnia (...) r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr (...), poz. (...) z dnia (...) r.), gdzie (...) wskazano jako ciek. Co więcej, (...) została wykazana w dokumencie Nazewnictwo Geograficzne Polski - Hydronimy w wykazie nazw wód płynących jako struga. W świetle powyższego zdaniem organu wykazanie (...) jako cieku w roku 2009 było uzasadnione.

W konsekwencji, reprezentowane przez Marszałka Województwa (...) i podległe mu jednostki organizacyjne stanowiska negujące (...) jako ciek nie znalazło potwierdzenia w opinii biegłego hydrologa, choć częściowo tłumaczy je pozyskana od Marszałka kopia pisma Biura Administracyjno-Prawnego Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 2015 r., w którym stwierdzono m.in. że prowadzona przez marszałka województwa ewidencja wód i urządzeń melioracji wodnych sporządzona została w innym celu i stosuje nieaktualne pojęcia cieków podstawowych i szczegółowych, a w wielu przypadkach mniejsze cieki klasyfikuje wprost jako urządzenia melioracji wodnych. W świetle powyższego nie można uznać stanowiska Marszałka Województwa (...) i podległych mu jednostek za prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu stron postępowania w przedmiocie celowości powołania biegłego z dziedziny hydrologii zamiast przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów wykonanej przez osobę wykonującą zawód klasyfikatora gruntów wskazano, że gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246) podlegają wyłącznie grunty rolne i leśne, do których nie zaliczają się grunty pokryte wodami. W świetle powyższego wnioski stron o pominięcie w zebranym materiale dowodowym ekspertyzy hydrologicznej i przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów uznano za pozbawione racji, a tym samym niezasadne.

Końcowo odpowiadając na zarzut stron dotyczący braku ustalenia linii brzegu (...) organ I instancji wyjaśnił, że nie ma to wpływu na zaliczenie gruntów pokrytych wodami płynącymi do cieków. Organowi wiadomo z urzędu, że przeważająca liczba rzek i cieków w Polsce nie ma dotąd ustalonej linii brzegu, co nie oznacza, że nie są to wody płynące stanowiące z mocy prawa własność Skarbu Państwa.

W złożonych od opisanej wyżej decyzji odwołaniach do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Stowarzyszenie zwykłe "(...)", M. S., M. i W. N., M. B. oraz T. D. wnieśli o przywrócenie oznaczenia "W" dla rowu będącego przedmiotem postępowania.

W uzasadnieniach odwołujący podnieśli, że organ nie zastosował się do nakazu sformułowanego w wyroku WSA, albowiem w następstwie tego orzeczenia organ I instancji powinien przeprowadzić klasyfikację rowu zgodnie z klasą użytku gruntów rolnych przylegających do rowu. Biegłym upoważnionym do wydania opinii w sprawie klasyfikacji gruntów jest osoba wykonująca zawód klasyfikatora gruntów. W związku z powyższym zawnioskowano o uznanie jako dowodu gleboznawczej kwalifikacji gruntów, która została przeprowadzona przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę prowadzoną przez Wojewodę W. Wskazano, że (...) nie posiada ustawowego upoważnienia do przeprowadzenia kwalifikacji wód, a opinia hydrologa nie jest aktem prawnym wymienionym w katalogu dokumentów, na podstawie których dokonuje się wpisu do ewidencji gruntów.

Odwołujący wskazali również, że akty notarialne i wpisy do ksiąg wieczystych wskazują, że to osoby fizyczne są właścicielami rowu i gruntów pod nim. Organ I instancji nie wskazał aktu prawnego, który stanowić mógłby podstawę do dokonania wpisu nowego właściciela tych gruntów tj. Skarbu Państwa.

M. i W. N. dodali przy tym, że spójne jest stanowisko organów właściwych w gospodarowaniu wodami (Marszałek Województwa W. oraz Wojewoda W. i Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej), które kwalifikują przedmiotowy rów jako urządzenie wodne. Urządzenie wodne, które na podstawie decyzji organów miasta (WOŚ i ZDM) pełni również funkcję komunalną, jest elementem otwartej sieci kanalizacji deszczowej. Nie zasługuje przy tym na akceptację stanowisko wyrażone przez organ, że nieistotny jest stan prawny cieku, a jedynie jego stan faktyczny. Nawet jeśli rozważyć jedynie stan faktyczny, to organ powołuje się na dane historyczne dotyczące tzw. doliny, a nie samego cieku. Rów był wielokrotnie przebudowywany, pogłębiany, betonowany i jest obecnie urządzeniem pochodzenia antropogenicznego, a jego funkcja nie podlega dowolnej ocenie, wynika jednoznacznie z decyzji administracyjnych organów m. (...). Zaakcentowano, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania przedstawia ponownie tę samą argumentację, która nie znalazła uznania w przeprowadzonym przed WSA postępowaniem sądowym.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia (...) r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy dokonał ustaleń zbieżnych z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniach stron zarzutu celowości powołania biegłego z dziedziny hydrologii zamiast przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów przez osobę wykonującą zawód klasyfikatora gruntów oraz wniosku stron o pominięcie ekspertyzy hydrologicznej i przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, podkreślił, że sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz urzędową tabelę gruntów określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246). Zgodnie z tym przepisem gleboznawczej klasyfikacji gruntów podlegają grunty leśne i grunty rolne, do których nie zaliczają się grunty pokryte wodami.

Wskazano również, że opinia, której strony żądają włączenia jako dowodu w sprawie, sporządzona przez inspektora do klasyfikacji gruntów W. K. oparta jest na nieobowiązującej podstawie prawnej. Wykonawca tego opracowania powołuje się na Instrukcję G - 5, która nigdy nie obowiązywała. Nawet cytat z tej Instrukcji nie jest wierny oryginałowi. Ponadto, zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm.), jedynie użytki gruntowe zaliczane do użytków ekologicznych wykazywane w ewidencji gruntów i budynków są oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolem odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu (np. E-Wp, E-R). Natomiast nie ma to miejsca w przypadku użytku gruntowego "grunty pod rowami (W)", czy "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp)".

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zgromadził dostateczny materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto w zaskarżonej decyzji w oparciu o wszystkie dostępne dokumenty szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. Organ odniósł się również do materiału dowodowego, któremu nie dał wiary rozstrzygając niniejszą sprawę.

W skargach z dnia (...) r. oraz z dnia (...) r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie zwykłe "(...)", M. N. i W. N., M. S., M. B. oraz T. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu.

Ponadto, T. D. w uzasadnieniu swojej skargi dodała, że w zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2017 r. przedwczesność rozstrzygnięć organów wynikała stąd, że żaden z przeprowadzonych dotychczas dowodów nie stanowił właściwego środka pozwalającego ustalić w sposób bezpośredni, dostatecznie pewny i niewątpliwy stan oraz aktualną kwalifikację prawną gruntów pod wodami (...). Tymczasem istotna część zebranych w sprawie dokumentów (ze znajdującymi się w aktach sprawy opracowaniami IMGW na czele) rejestrują stan sprzed kilkunastu lat, a co za tym idzie mają one już tylko walor historyczny.

Dalej skarżąca podniosła, że organy obydwu instancji nie uwzględniły w toku postępowania szeregu istniejących dokumentów obrazujących aktualny charakter spornych użytków gruntowych, uznając za prawidłowy wpis użytku gruntowego znajdującego się na nieruchomości skarżącej jako grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp) - dokonany w oparciu o arbitralną, pozbawioną cech rzetelności opinię biegłego hydrologa oraz materiały mające w istocie charakter historyczny (pochodzące z lat 60-tych i 90-tych ubiegłego stulecia) - co do aktualności których, jako środka dowodowego, wypowiadał się już WSA w Poznaniu rozpoznając przedmiotową sprawę po raz pierwszy.

Niezależnie od powyższego podniesiono, że w opracowanej opinii biegły w ogóle nie odnosi się do kwestii linii brzegu, aktualnego umiejscowienia rowu w porównaniu z danymi historycznymi oraz jego aktualnej funkcji, braku wody w strefie źródła rzekomego cieku, z jednoczesnym pominięciem oficjalnych wykazów wód publicznych oraz przy braku skonfrontowania dokonanych ocen z obowiązującymi przepisami, wskazujących na jakiej podstawie dany obiekt traktować można jako ciek naturalny, a następnie na jakiej podstawie określony grunt można zakwalifikować jako grunt pod wodą powierzchniową płynącą (Wp).

W odpowiedzi na skargi (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniami z dnia 23 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy ze skarg M. S., M. i W. N., M. B. oraz T. D. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Stowarzyszenia zwykłego "(...)" o sygnaturze II SA/Po 295/18 i postanowił prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Po 295/18.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) r., nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r., nr (...), którą umorzono wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego wykazanego jako grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp) na grunty pod rowami (W), zajętego wodami (...), w granicach działek stanowiących własność M. B., T. D., M. i W. N. oraz M. S., oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 22 z arkusza mapy 9, (...), (...), (...), (...) z arkusza mapy 12 oraz (...) i (...) z arkusza mapy 19 obrębu (...).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy w pierwszej kolejności podkreślić, że była ona już przedmiotem kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 797/16, uchylił poprzednio wydane w sprawie decyzje i określił wskazania co do dalszego postępowania. Na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd wyjaśnia, że związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, przy czym kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd. Jednakże nie jest to równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (por. Komentarz do art. 153 p.p.s.a. oraz powołane tam orzecznictwo (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, Legalis).

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że w wyroku z dnia 9 marca 2017 r. wskazano na brak wyjaśnienia szeregu okoliczności, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: (1) czy zmiana w EGiB wprowadzona w roku 2009 czynnością materialno-techniczną miała wystarczające podstawy, w tym czy organ I instancji należycie zweryfikował prawidłowość dokumentacji geodezyjnej przygotowanej przez firmę zewnętrzną, a zwłaszcza jej zgodność ze stanem faktycznym w terenie, (2) czy sporny odcinek (...) ma źródło oraz jakie znaczenie dla sprawy może mieć fakt, iż (...) nie ma ustalonej linii brzegowej (wszystko to w kontekście badania naturalnego charakteru cieku w świetle przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne; Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.); (3) czy rzeczywiście do (...) odprowadzane są legalnie ścieki, a jeśli tak, to jakie ta okoliczność może mieć znaczenie dla oceny funkcji i prawnej kwalifikacji (...). W wyroku zauważono, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty oraz stanowiska poszczególnych organów i jednostek (w tym WOŚ UMP z jednej strony oraz Marszałka Województwa i Dyrektora WZMiUW z drugiej) są skrajnie rozbieżne, a organy obu instancji tych rozbieżności nie usunęły, ani przekonująco nie wyjaśniły.

Następnie podniesiono, że żaden z przeprowadzonych dotychczas dowodów nie stanowił, zdaniem Sądu, właściwego środka pozwalającego ustalić w sposób bezpośredni, dostatecznie pewny i niewątpliwy aktualny stan, a co za tym idzie - i aktualną kwalifikację prawną - gruntów pod wodami (...). W rozpoznawanej sprawie istotne są bowiem stan faktyczny i kwalifikacja prawna "aktualne" - co stanowi refleks generalnej zasady aktualności wpisów w EGiB. Tymczasem istotna część zebranych w sprawie dokumentów (ze znajdującymi się w aktach sprawy opracowaniami IMiGW na czele) rejestrują stan sprzed kilkunastu lat (jak np. plan miejscowy z 2003 r., czy opracowania IMiGW, pochodzące z początku lat 90-tych), a więc niewykluczone, że obecnie mają one już tylko walor historyczny. Z kolei inne ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wskazują na określoną kwalifikację prawną (...) jedynie w sposób pośredni (jak np. dokument "Nazewnictwo Geograficzne Polski - Hydronimy").

Dalej Sąd wskazał, że przeprowadzenie kwalifikacji danego gruntu znajdującego się pod wodami do wód płynących lub stojących wymaga wiadomości specjalnych. W konsekwencji w sprawach spornych niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Wobec tego organy niezasadnie odstąpiły od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność kwalifikacji gruntu pod wodami (...).

Formułując wskazówki co do dalszego postępowania Sąd nakazał uzupełnienie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie dowódu z opinii biegłego oraz ewentualnie, w miarę potrzeby, także poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowego terenu.

W kontekście powyższego Sąd wskazuje, że ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji postanowieniem z dnia (...) r., nr (...), powołał biegłego w osobie B. N. - (...) i wskazał na konieczność pozyskania w sprawie ekspertyzy co do charakteru wód (...) i kwalifikacji gruntów zajętych wodami (...) do wód płynących bądź stojących (k. 283 akt adm. organu I instancji). Uzyskana w sprawie opinia jest więc ekspertyzą hydrologiczną, co wbrew twierdzeniom strony skarżącej, czyni zadość wskazaniom z wyroku z dnia 9 marca 2017 r. Zdaniem Sądu organ trafnie zinterpretował treść wymienionego wyroku powołując biegłego z dziedziny hydrologii, albowiem konkluzja ta wypływa jednoznacznie z jego uzasadnienia. Należy zauważyć, że opinia miała dotyczyć ustalenia charakteru cieku (...), tj. czy należy zaliczyć go do wód płynących, czy też stojących, gdyż to właśnie stanowi kwestię sporną między stronami. I choć w wyroku wskazano, że dowód z opinii ma zostać przeprowadzony na okoliczność kwalifikacji gruntu pod wodami (...), nie ulega wątpliwości, że to właśnie od zakwalifikowania cieku (...) do wód płynących, czy też stojących, będzie zależał charakter gruntu pod jej wodami.

Niemniej jednak Sąd zauważa, że co prawda organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje niezbędnymi do tego wiadomościami specjalnymi, to powinien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, m.in. zbadać, czy dowód ten zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy biegły dostatecznie wyczerpująco odpowiedział na zadane mu pytania, czy zawarta w opinii konkluzja została wystarczająco uzasadniona, czy wywód biegłego nie zawiera niejasności czy pomyłek. Opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ - nie zaś biegły - rozstrzyga sprawę. W przypadku zgłoszenia przez strony zarzutów do opinii biegłego organ administracji powinien przeprowadzić albo dowód z opinii innego biegłego, albo zlecić dotychczasowemu biegłemu uzupełnienie opinii, bądź przeprowadzić rozprawę z jego udziałem. Opinia biegłego nie jest bowiem niepodważalna i strona ma prawo domagać się od biegłego odpowiedzi na swe zarzuty (F. Elżanowski, Komentarz do art. 84 k.p.a. (w:) M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2018, Legalis).

W kontekście powyższego Sąd zauważa w pierwszej kolejności, że w wyroku z dnia 9 marca 2017 r. przesądzono, że istotna jest aktualna kwalifikacja prawna gruntów pod wodami (...). Innymi słowy, czy ciek (...), uwzględniając przekształcenia dokonane na przestrzeni lat, należy zaliczyć do wód płynących, czy też stojących, zwłaszcza w kontekście posiadania przez ten ciek źródła oraz braku ustalonej linii brzegowej, a także odprowadzania do niej ścieków. Zdaniem Sądu w tym właśnie kontekście charakterystyka hydrologiczna sporządzona na podstawie wizji w terenie w dniu (...) r. jawi się jako niepełna i miejscami fragmentaryczna. W szczególności należy zwrócić uwagę, że biegły co do źródła cieku wskazał jedynie, że ciek znajduje swój początek w obniżeniu terenu zlokalizowanym na północ od ulicy (...) między ulicami (...) i (...) na wysokości 88,8 m n.p.m. W dniu wizji terenowej nie stwierdzono wody w jego obrębie, jednak biegły w żaden sposób nie odniósł się do tej okoliczności w podsumowaniu opinii w kontekście zaliczenia cieku do wód płynących. W dokumentacji fotograficznej wykonanej przez biegłego brakuje przy tym zdjęć źródła.

Dalej wskazać należy, że (...), stosownie do twierdzeń biegłego, ma długość 1,7 km Wobec tego przekształcenia cieku dokonane przez człowieka powinny być opisane na każdym jego odcinku w sposób szczegółowy wraz z dokumentacją fotograficzną, skoro rolą organu zgodnie z wytycznymi sądu było ustalenie aktualnego stanu faktycznego cieku, tj. czy dokonane przekształcenia mogły wpłynąć na kwalifikację prawną cieku. Tymczasem w opinii wskazano jedynie, że w obrębie działki nr (...) brzeg oraz koryto wyłożone są betonowymi płytami bądź kamieniami, a poniżej ulicy (...) brzegi noszą ślady umocnień faszynami. Wskazano również, że do cieku podłączona jest kanalizacja deszczowa z pobliskich osiedli mieszkaniowych. Jednakże w ekspertyzie zabrakło szczegółowego określenia, na jakich odcinkach ciek jest wyłożony betonowymi płytami/kamieniami (ile metrów) i na jak długim odcinku brzeg wyłożony jest faszynami. Innymi słowy, jaka jest proporcja pomiędzy fragmentami cieku przekształconym przez człowieka, a fragmentami pozbawionymi jego ingerencji - na całym jego biegu, a także jaki to ma wpływ na zakwalifikowanie cieku do wód płynących lub stojących. To samo tyczy się podłączenia do cieku kanalizacji deszczowej, skoro ta okoliczność może mieć znaczenie dla oceny funkcji i prawnej kwalifikacji (...). Łącznie na dokumentację fotograficzną składa się jedynie 12 zdjęć na całej długości cieku.

W konsekwencji, sporządzona w sprawie opinia jest niepełna i wzbudza uzasadnione wątpliwości co do jej treści, co winno skłonić organy do żądania od biegłego uzupełnienia opinii, a także udzielenia stosownych wyjaśnień. Z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wynika bowiem, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że fakt, iż uprawniony biegły w dziedzinie hydrologii jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej sporządzonej opinii na podstawie art. 80 k.p.a.

Następnie podkreślenia wymaga, że w toku postępowania strony kwestionowały wartość dowodową opinii formułując szereg zarzutów pod jej adresem, które powinny być przekazane biegłemu celem zajęcia stanowiska. Jeszcze raz podkreślić bowiem należy, że opinia nie jest niepodważalna i strona ma prawo domagać się od biegłego odpowiedzi na swe zarzuty. Należy przy tym zauważyć, że nie były to zarzuty pozbawione racji bytu, albowiem strony kwestionowały dokonanie przez biegłego pomiaru wysokości i przepływu wody w okresie wzmożonych opadów (zwłaszcza w kontekście odprowadzania do cieku wód z kanalizacji deszczowej z pobliskich osiedli), oraz, co najistotniejsze, braku zlokalizowania przez biegłego źródła cieku i braku wyznaczonej linii brzegowej. Stowarzyszenie zwykłe "(...)" podkreśliło, że podczas wizji biegły do cech charakteryzujących ciek jako wodę płynącą zaliczył między innymi posiadanie przez ciek źródła i linii brzegu. Wobec tego zdaniem skarżących brak źródła i wody w tzw. strefie źródłowej, brak wyznaczonej linii brzegu, szerokość koryta, nieduża wielkość przepływu wody nawet po nawalnych deszczach i przy sztucznie wymuszonym spadku, dyskwalifikują (...) jako ciek naturalny (k. 353 i nast., k. 363 akt adm. organu I instancji). Dodatkowo podważano metodykę dokonania pomiarów przez biegłego (k. 361 i k. 363 akt adm. organu I instancji).

Co prawda organ I instancji samodzielnie odpowiedział na zarzuty dotyczące pomiarów dokonanych przez biegłego, a także wskazał, że w jego opinii brak ustalenia linii brzegu nie ma wpływu na zaliczenie gruntów pokrytych wodami płynącymi do cieków, jednakże wyjaśnień tych nie można uznać za wyczerpujące. W sytuacji, kiedy strony podnoszą konkretne i merytoryczne zarzuty pod adresem wykonanej w sprawie ekspertyzy, obowiązkiem organu było przekazanie ich biegłemu celem zajęcia stanowiska w tej sprawie, zwłaszcza w sytuacji, kiedy sama opinia jest niepełna co do kwestii podnoszonych przez strony (m.in. opis źródła, wpływ braku wody w źródle nawet po intensywnych opadach na kwalifikację cieku, podłączenie do cieku kanalizacji deszczowej).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie tylko nie ocenił w sposób kompleksowy sporządzonej w sprawie opinii biegłego, ale też nie dostrzegł potrzeby uzupełnienia przez niego braków opinii, a także ustosunkowania się do zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Wobec powyższego koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) r., nr (...), albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wezwie powołanego w sprawie biegłego do uzupełnienia opinii zgodnie z wytycznymi wskazanymi w niniejszym wyroku, a nadto wezwie biegłego do ustosunkowania się do stawianych pod adresem opinii zarzutów przez stronę skarżącą. Następnie organ odwoławczy działając zgodnie z art. 80 k.p.a. dokona samodzielnej oceny wartości dowodowej sporządzonej opinii i w sposób niebudzący wątpliwości ustali, czy sporny ciek należy zakwalifikować do wód płynących, czy też stojących. Tok rozumowania organu winien zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz każdego ze skarżących, tj. Stowarzyszenia zwykłego "(...)", M. N. i W. N. (łącznie), M. B., M. S. oraz T. D. po (...) zł tytułem wpisu sądowego od złożonej skargi.

Nadto, działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.), na rzecz T. D. zasądzono kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także (...) zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.