Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2238112

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 14 września 2016 r.
II SA/Po 292/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz.

Sędziowie WSA: Edyta Podrazik, Izabela Paluszyńska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia (...) marca 2016 r. Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) marca 2015 r. znak: (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: organem, SKO, Kolegium) na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 1 pkt 3, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) 2015 r. nr (...) i stwierdziło nieważność decyzji wydanej w dniu (...) 1995 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w (...) oznaczonej nr (...) z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi jako działki nr (...)

W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją z (...) 2015 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważność decyzji wydanej w dniu (...) 1995 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w (...) oznaczonej nr (...) z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi jako działki nr (...) SKO uznało wówczas, że S. D. jako właściciel działki sąsiadującej z rozgraniczanymi, tj. działki nr (...) nie ma interesu prawnego w sprawie nieważnościowej.

14 grudnia 2015 r. S. D. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podając, że ma interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej wypływający z art. 140 k.c., a nie tylko interes faktyczny, gdyż na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego w 1995 r. doszło do bezprawnego przeniesienia własności części nieruchomości należących m.in. do wnioskodawcy na rzecz stron biorących udział w postępowaniu rozgraniczeniowym.

W zaskarżonej decyzji z (...) 2015 r. Kolegium uznało, że S. D. ten interes prawny ma. Rozgraniczenie naruszyło bowiem jego prawa właścicielskie (140 k.c.), przesunęło granicę jego działki. Organ podał, że dokumenty załączone do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w szczególności protokół wznowienia znaków granicznych z dnia 15 listopada 2013 r. wskazują, że doszło do uszczuplenia nieruchomości sąsiednich w tym działki (...), której właścicielem jest S. D.

Uznając interes prawny wnioskodawcy Kolegium przeanalizowało przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium uznało, że nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż właściwym organem do wydania decyzji rozgraniczeniowej w 1995 r. był Kierownik Urzędu Rejonowego w R. i on decyzję wydał. Nie zaszły również przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 - 7 k.p.a. Przedmiotowa sprawa nie była bowiem rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, decyzja została skierowana do osób mających przymiot strony, decyzja w dniu jej wydania była wykonalna, jej wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Kolegium uznało, że zaszła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium podało, że uwzględniło fakt, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki jakie wywołuje decyzja. Organ podał, że zgodnie z treścią art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo kartograficzne i geodezyjne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 z późn. zm.), obowiązującym w czasie wydania decyzji przy ustalaniu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające lub sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). Kolegium przyznało rację wnioskodawcy, że cytowane przepisy wprowadzają zasadę bezwzględnego pierwszeństwa ustalania granic w oparciu o istniejące dokumenty geodezyjne, wszelkie ślady i znaki graniczne. Przepis art. 31 ust. 3 ustawy nie zezwala geodecie na oparciu się na oświadczeniach stron nawet jeśli są zgodne, w przypadku istnienia dowodów z ust. 1. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, geodeta w żaden sposób nie odniósł się do mapy ewidencyjnej, nie ujawnił na niej nowego przebiegu granic, tylko oparł się na zgodnym oświadczeniu zainteresowanych stron. Analiza mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 pozwala stwierdzić, iż odległość między punktem położonym na styku granic działek nr (...) (po podziale (...)), (...) i (...), a punktem położonym na styku granic działek nr (...) (po podziale (...)), (...) i (...) wynosi około 330m. Z załączonego protokołu wznowienia granic z dnia 15 listopada 2013 r. sporządzonego przez uprawnionego geodetę również wynika, iż doszło do przeniesienia własności części nieruchomości oznaczonych jako działki o numerze ewidencyjnym (...) i (...), co spowodowało bezprawne uszczuplenie nieruchomości sąsiednich, w tym działki nr (...), której właścicielem jest wnioskodawca, tym samym geodeta popełnił błąd w ustaleniu granic. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ww. ustawy, organ wydający decyzję o rozgraniczeniu winien zweryfikować sporządzoną przez geodetę dokumentację i zwrócić materiały do uzupełnienia, czego jednak nie zrobił. I w tym Kolegium upatrywało rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji z 1995 r.

Skargę na opisaną wyżej decyzję SKO w K. z dnia (...) 2016 r. wniósł - w terminie i formie prawem przewidzianej L. J. (zwany dalej: Skarżącym) domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1.

naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania osób mających bezpośredni i niepodważalny przymiot interesu prawnego jak i faktycznego w wydanym rozstrzygnięciu tj. aktualnych właścicieli nieruchomości oznaczonej w dniu (...) 1995 r. jako działki nr (...) (po podziale (...)), tj. państwa B. i A. małż. S.,

2.

naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez uznanie nieważności postępowania podczas gdy decyzja rozgraniczeniowa w 1995 r. wydana przy uczestnictwie ówczesnych właścicieli nieruchomości oznaczonych jako działki nr (...) i (...), oparta została na stanie wieloletniego spokojnego posiadania i przy zgodnym oświadczeniu właścicieli obu nieruchomości,

3.

naruszenie przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że przepisy te w 1995 r. zostały naruszone w sposób rażący, co w dalszej kolejności doprowadziło do bezpodstawnego uznania, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wskazane w art. 156 k.p.a.

4.

naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wnioskujący o ponowne rozpoznanie sprawy S. D. posiada status strony postępowania, w świetle niekwestionowanego faktu, że nieruchomość będąca własnością wnioskującego S. D. nie była przedmiotem rozgraniczenia dokonanego w 1995 r.

W uzasadnieniu Skarżący podał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu naruszenia ww. przepisów. Skarżący podał, że skoro przymiot strony został przyznany S. D., to bezsprzecznie jako strona winni występować obecni właściciele nieruchomości rozgraniczanej, zapisanej w księdze wieczystej nr (...), tj. państwo S., co organ wydający decyzję winien ustalić z urzędu.

Nadto Skarżący podał, że nawet gdyby, czemu zaprzecza, rozgraniczenie zostało dokonane wadliwie to powstały nieodwracalne skutki prawne w postaci utrwalenia prawa własności w granicach działek ustalonych w decyzji rozgraniczeniowej z dnia (...) 1995 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się na podstawie art. 33 prawo geodezyjne i kartograficzne z 1989 r. na wniosek J. i E. W., właścicieli działki nr (...) i miało na celu ustalenie granic z działkami przyległymi nr (...) W ocenie organu z naruszeniem przepisów art. 33 ust. 2 Kierownik Urzędu Rejonowego w R. nie dopełnił obowiązków wskazanych w art. 33 ust. 2 ustawy - nie przeprowadził oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Geodeta zaś nie odniósł się do mapy ewidencyjnej, nie ujawnił na niej nowego przebiegu granic tylko oparł się na zgodnym oświadczeniu stron postępowania rozgraniczeniowego. Powyższe w ocenie Kolegium uzasadnia eliminację decyzji z (...) 1995 r. znak (...) z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2016.718; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia (...)1995 r. znak: (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w R. na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U, Nr (...), poz. 163) orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w (...), oznaczonej w operacie ewidencji gruntów działką nr (...), stanowiącej własność (...) i E. W. z nieruchomościami przyległymi - dz. Nr (...) w sposób określony w protokole i szkicu granicznym z dnia 6 listopada 1995 r. Z protokołu granicznego wynikało, że rozgraniczana nieruchomość działka nr (...) położona w (...), Gm. K. stanowiła własność (...) i E. W. i graniczyła z działkami:

- nr (...) będącą własnością G. K., - granice wyznacza krawędź drogi od pkt 3 do punktu 7

- nr (...) będącą drogą we własności G. K., - granice wyznacza krawędź drogi od punktu 6 do 5

- nr (...) stanowiącą własność A. i A. Ł. - granice wyznacza środek miechy od pkt 5 do 3 przez punkt 4,

Uczestnikami postępowania rozgraniczeniowego byli: wnioskodawcy - (...) i E. W., A. i A. Ł. i za G. K. - A. W. Wszystkie te osoby podpisały protokół graniczny.

Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył 6 lipca 2015 r. S. D. - współwłaściciel nieruchomości położonej w (...), objętej księgą wieczystą nr (...), w skład której wchodzi m.in. działka o numerze ewidencyjnym (...). Skarżący L. J. był uczestnikiem postępowania rozgraniczeniowego jako współwłaściciel działki nr (...) graniczącej z działka rozgraniczaną pp. Witeckich. Uczestnikami postępowania zostali również uznani przez organ M. J. (współwłaścicielka działki nr (...)). (...) i E. W. - ówcześni właściciel działki rozgraniczanej oraz Urząd Miasta i G. K. - właściciel działek nr (...) i (...). Organ nie wyjaśnił przyczyn dla których nie uznał za uczestnika postępowania nieważnościowego obecnych właścicieli rozgraniczanej działki - pp. S.

Na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności uznany przez organ za uczestnika postępowania J. W. nie żył. Jak wynika z aktu zgonu dołączonego do akt sądowych (k. 41), zmarł (...)2009 r. Nie było więc podstaw do uznania, że był on uczestnikiem postępowania sądowego i zawieszania postępowania (art. 124 § 1 pkt 1ppsa) czy ustalania jego następców prawnych. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.

Pierwszą z kwestii spornych w niniejszej sprawie było ustalenie, czy SKO w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznało, że wnioskodawca S. D. ma interes prawny do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym.

Ustalając krąg stron przedmiotowego postępowania nieważnościowego należy wskazać, że decyzja rozgraniczeniowa została wydana na podstawie przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy (Dz. U. z 1989 r. poz. 163) Terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Ani cytowany przepis, również w aktualnym brzmieniu, ani inny przepis ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa, kto jest stroną postępowania w sprawach rozgraniczenia nieruchomości.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wobec braku regulacji szczególnej, krąg stron postępowania administracyjnego w tych sprawach ustala się na ogólnych zasadach wynikających z art. 28 k.p.a., zgodnie, z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym wypracowanym na kanwie tego przepisu trafnie podkreśla się, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być w zasadzie wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r. I S.A. 1326/93, "glosa" 1996, Nr 1, poz. 5). Ów interes prawny wyraża się bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego - zwykle administracyjnego, choć dopuszcza się także normy zaliczane do innych gałęzi prawa, zwłaszcza prawa cywilnego - w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (por. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV S.A. 2164/97, Lex nr 43262). Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2000 r., I S.A. 1019/99, Lex nr 78926, a także wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej CBOSA). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że zasadniczo gdy granice gruntów stały się sporne, ustalenie granic sąsiednich nieruchomości leży w interesie wszystkich ich właścicieli (por. wyrok WSA z 14,.01.2010 r., III SA/Lu 469/09, z 10.05.2012, IV SA/Po 1273/11, dostępny w CBOSA). Stroną postępowania rozgraniczeniowego nie jest natomiast podmiot będący właścicielem nieruchomości przyległej do nieruchomości, co do której zaistniał spór o przebieg granicy (por. wyrok WSA z 18 kwietnia 2007 r., III SA/Kr 402/06, CBOSA). Interes prawny w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości winien być w sposób obiektywny oparty na regulacji prawa materialnego. Ustalenie linii granicznej wiąże się z określeniem zakresu prawa własności na gruncie. Innymi słowy interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości wyraża się w legitymowaniu się uprawnieniami rzeczowymi do nieruchomości podlegających rozgraniczeniu (por. wyrok WSA z 24 maja 2012 r. IV SA/Po 1113/11, CBOSA). Celem postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby wszystkie, albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Taka regulacja oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie jest ustalenie, jaki jest zakres prawa własności właścicieli sąsiadujących nieruchomości; inaczej mówiąc - do jakiej granicy na gruncie sięga ich prawo własności (zob. S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1999, s. 80 i tam powołane orzeczenia SN). W myśl najbardziej rygorystycznego poglądu orzeczniczego, interes prawny w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie nieruchomości przysługuje wyłącznie właścicielom albo użytkownikom wieczystym nieruchomości będących przedmiotem rozgraniczenia, z pominięciem innych podmiotów mających z tymi nieruchomościami związki prawne lub faktyczne (tak wyrok WSA z 15 czerwca 2011 r. IV SA./Wa 280/11, CBOSA).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że S. D. nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym ani nawet dysponentem innych praw rzeczowych do nieruchomości, których granice były przedmiotem rozgraniczenia zatwierdzonego decyzją z (...).1995 r., a jest jedynie współwłaścicielem nieruchomości (działki nr (...)) przylegającej do jednej z działek rozgraniczanych (działki nr (...)). Nie był on stroną w postępowaniu rozgraniczeniowym w 1995 r. W ocenie Sądu taki "związek" z przedmiotem rozgraniczenia może budzić wątpliwości co do uznania, że ma on interes prawny w sprawie rozgraniczenia działek (...) z działkami nr (...) przy założeniu celu rozgraniczenia i bez wskazania dodatkowych elementów, które ten interes prawny mogłyby uzasadniać. Z uwagi jednak na dokumenty przedłożone w sprawie twierdzenia S. D. za całkowicie gołosłowne uznać nie można.

Należy to również odnieść do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej.

Stroną w postępowaniu nieważnościowym może być niekiedy także podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego, jednakże tylko pod warunkiem, że legitymuje się on interesem prawnym (ewentualnie wskazuje na swój obowiązek) w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 28 sierpnia 2015 r., II OSK 10/14, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 535/14, z 7 lutego 2014 r., II OSK 2165/12, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że w każdej sytuacji to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym (w tym nieważnościowym) spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2014 r. II OSK 1228/13, z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 86/13, z 11 czerwca 2013 r., II OSK 324/12, z 3.02.2012, II OSK 2208/10, z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2146/10, z 3 lutego 2011 r., II OSK 206/10, z 3 grudnia 2008 r., II OSK 1505/07, z 29 stycznia 2008 r., II OSK 1959/06, z 28 września 2006 r., II OSK 726/06 - CBOSA).

W niniejszej sprawie SKO w zaskarżonej decyzji uznało, że S. D. wykazał w sposób przekonujący swój interes prawny.

W ocenie Kolegium argumenty podnoszone przez S. D., w tym analiza mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 pozwala stwierdzić, iż odległość między punktem położonym na styku granic działek nr (...) (po podziale (...)), (...) i (...), a punktem położonym na styku granic działek nr (...) (po podziale (...)), (...) i (...) wynosi około 330m. Jak podał organ również z załączonego protokołu wznowienia granic z dnia 15 listopada 2013 r. sporządzonego przez uprawnionego geodetę wynika, iż doszło do przeniesienia własności części nieruchomości oznaczonych jako działki o numerze ewidencyjnym (...) i (...), co spowodowało bezprawne uszczuplenie nieruchomości sąsiednich, w tym działki nr (...), której właścicielem jest wnioskodawca, tym samym geodeta popełnił błąd w ustaleniu granic. Nie oceniając informacji zawartych w protokole wznowienia granic z 2013 r., na jego podstawie przyjąć można, że S. D. wykazał, iż w przedmiotowej sprawie rozgraniczenie, które zostało dokonane wraz z podziałem działki (...) na działki nr (...) i (...), mogło doprowadzić do nieuzasadnionego przesunięcia granic, naruszając tym prawo własności właścicieli również działek sąsiadujących z działkami rozgraniczanymi. Protokół z 2013 r. nie mógł być uwzględniony przy ocenie przesłanek nieważności ale przy ocenie interesu prawnego już tak.

Zasadniczo przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punktu osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego), nie ma natomiast mowy o uwzględnianiu danych dotyczących powierzchni nieruchomości. Jest to logiczne, gdyż powierzchnia nieruchomości jest wypadkową sposobu ustalenia jej poszczególnych granic, a nie determinantą ich przebiegu. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 lipca 2016, sygn. IV SA/Po 316/16, CBOSA). W przedmiotowej sprawie, jak wynika z protokołu granicznego z 6 listopada 1995 r. geodeta uwzględnił dane z operatu pomiarowego (...). Ze znajdującego się w aktach sprawozdania technicznego tego operatu z (...).2015 r., wynika, że dokonano również zmiany podziałowej działki nr (...) o powierzchni (...) ha, które wykreślono na mapie ewidencyjnej i wykonano w oparciu o szkic podstawowy z operatu pomiarowego (...), mapy ewidencyjnej a pomiarów dokonano w oparciu o metodę biegunową. Przy dokonywaniu rozgraniczenia uwzględniano więc obliczenia powierzchni nieruchomości metodą analityczną ze współrzędnych, wykonane w dniu 6 listopada 1995 r. przez uprawnionego geodetę M. C. (pojawiają się one w dokumencie nazwanym "obliczenie powierzchni graficznie lub z miar, gdzie obliczono powierzchnię działek wydzielonych (...) - 1 ha i (...) - 3 ha 30 a 50 m2, odpowiadające łącznie dzielonej działce (...) o pow. 4 ha 30 a i 50 m2). Z uwagi na fakt, że przy rozgraniczeniu uwzględniano również powierzchnię nieruchomości obliczona wg współrzędnych, co było wówczas dopuszczalne, argumenty podnoszone przez S. D. mogą być uzasadnione i tym samym powodować, że ma interes prawny w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu wymaga to jednak głębszego wyjaśnienia przez organ z uwagi na fakt, że kwestionuje on "przesunięcie" granicy ustalonej na podstawie odkrytych kamieni granicznych w 1995 r. a nie na podstawie oświadczeń stron, o czym niżej.

. Postępowanie, w którym zapadła kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jest to postępowanie odrębne od tego, w którym podjęto źródłową decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. Jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej takim rozstrzygnięciem, lecz ustalenie czy jest ono dotknięte jedną z wad enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wady musza być istotne i tkwić w samej decyzji. Wada ma wywołać skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zgodnie a art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1)

wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2)

wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3)

dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4)

została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5)

była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6)

w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7)

zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jak słusznie uznał organ, co nie zostało zakwestionowane przez żadną ze stron, do czego i Sąd podstaw nie znalazł przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 1, pkt 3-7 nie wystąpiły. Decyzja z (...).1995 r. została wydana przez właściwy organ, nie dotyczyła sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania nie wywoływała czynu zagrożonego karą, nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Wnioskodawca jak i organ uznali, że zaszła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

.

Samo pojęcie "rażącego naruszenia prawa" stało się przedmiotem licznych rozważań zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych. Mimo różnorodności, a nawet pojawiających się rozbieżności koncepcji w tym zakresie, przedstawiciele doktryny oraz orzecznictwa NSA w przeważającej mierze skłaniają się ku tzw. czystej kasacyjnej formule rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego z powodu istnienia w niej "wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treści załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". (M. Wierzbowsjki, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz online 2010, por. również wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., sygn. II SA 1726/00).

O tym, czy naruszenia prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno - gospodarczych, jakie naruszenie to za sobą pociąga. Rażącym będzie więc tylko takie naruszenie prawa, które rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Stosowanie zatem tego pojęcia do każdego naruszenia prawa, należy uznać za wadliwe. Nie każde zatem - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony" (wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2008 r., sygn. VII SA/Wa 497/08, lex nr 509195).

W trakcie nadzwyczajnego postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności.

W przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym organ oparł się, jak wskazał w uzasadnieniu na dokumencie sporządzonym prawie 18 lat później, tj. 15 listopada 2013 r. (protokół wznowienia granic) co było niedopuszczalne, jak wskazano wyżej. Nowe ustalenia faktyczne w oparciu o nowe dowody, nie mogą być podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto należy wskazać, że zgodnie z art. 39 prawa geodezyjnego i kartograficznego przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Przepis ten wskazuje sposób procedowania w przypadku zaistnienia sporu co do przebiegu granic, którym nie jest stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji rozgraniczeniowych. Nadto jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 6 kwietnia 2016 r. w sprawie I OSK 1937/14 (CBOSA) fakt istnienia sporu granicznego nie ma znaczenia dla postępowania nadzwyczajnego albowiem celem decyzji ustalającej przebieg granicy nie jest rozstrzygnięcie sporu granicznego, tylko wykazanie, jaki przebieg granicy nieruchomości wynika z ustaleń geodety, a nierozstrzygnięci kwestii spornych na etapie postępowania administracyjnego nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej na podstawie art. 33 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ powołał się w uzasadnieniu na mapę ewidencyjną w skali 1: 5000 pozwalającej stwierdzić iż odległość między punktem położonym na styku granic działek nr (...) (po podziale (...)), (...) i (...), a punktem położonym na styku granic działek nr (...) (po podziale (...)), (...) i (...) wynosi około 330m. Takiej mapy ewidencyjnej ze wskazaniem długości granicy w metrach w aktach administracyjnych nie ma, jest mapa, na której wskazano współrzędne do obliczenia metodą analityczną powierzchni działki (...) i działek powstałych po jej podziale. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie organ uznał, że zawiera ona dane w metrach. Nadto nie wyjaśnił jaka jest różnica w długości tej granicy po i przed rozgraniczeniem, to również nie wynika z akt administracyjnych, która mogłaby wpłynąć na przekonanie, że doszło do faktycznego uszczuplenia działek (...) i (...). Brakiem dokonania ustaleń w tym zakresie organ naruszył art. 7, 77 § 1 k.p.a., co również spowodowało wątpliwości, co do faktycznego istnienia interesu prawnego po stronie S. D. Wskazana granica, uznana wg organu za "przesuniętą", wykreślona między punktami (...) przy granicy z działką (...) a punktem przy granicy z działką nr (...) oznaczona jest w szkicu z ustalenia granic z (...).1995 r. punktami (...) i (...). Jak wynika z protokołu granicznego z 6 listopada 1995 r. punkty (...) zostały oznaczone na podstawie m.in. odszukanych kamieni granicznych. Na podstawie oświadczenia stron ustalono położenie punktów (...) i (...) (między działkami (...) i (...) jako granica działek (...) i (...)., których organ nie zakwestionował. I tylko w pkt (...) i (...) geodeta zastabilizował kamienie graniczne a pod nimi centrycznie wkopano rurki drenarskie. Na marginesie wskazać należy, że pkt graniczny nr (...) oznaczony w protokole z 1995 r. odpowiada pkt (...) w protokole z 2013 r. (odkopano rurkę drenarską), a pkt (...) w protokole z 1995 r. odpowiada pkt (...) w protokole z 2013 r. (odszukano kamień graniczny). W tym zakresie protokół wznowieniowy nie podważył ustaleń w protokole z 1995 r. Zarzut wyznaczenia kwestionowanej w zaskarżonej decyzji granicy jedynie na podstawie oświadczeń stron, jest więc w takim kontekście niezrozumiały. Z dokonanych ustaleń przez geodetę kamień graniczny w pkt (...) był odszukany. Ustalając przebieg granic w tym zakresie geodeta w 1995 r. brał pod uwagę znaki i ślady graniczne, zgodnie z art. 31 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego, a nie z jego naruszeniem. Organ winien wskazując na rażące naruszenie prawa w tym zakresie odnieść się do wskazanych wyżej ustaleń, wynikających wprost z akt administracyjnych.

Zarzucając decyzji z (...).1995 r. rażące naruszenie art. 33 ust. 2 prawo geodezyjne i kartograficzne polegające na braku zweryfikowania sporządzonej przez geodetę dokumentacji i braku zwrócenia materiałów do uzupełnienia w sytuacji, gdy z mapy ewidencyjnej wynika, że jedna z granic wynosi 330m, organ nie wykazał tej okoliczności. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy organ wydawał decyzje o rozgraniczeniu, gdy zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy wydanie decyzji poprzedza ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ, zwraca geodecie dokumenty do uzupełnienia Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 ustawy przy ustalaniu granic geodeta był obowiązany brać pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, a w przypadku ich braku lub uznania, że są niewystarczające winien ustalić przebieg granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron.

Jak wynika z protokołu granicznego z 6 listopada 1995 r. geodeta brał pod uwagę zgodność przebiegu granic z mapą ewidencyjną oraz szkicem podstawowym z operatu pomiarowego (...), odszukał kamienie graniczne w punktach (...) a jedynie punkty (...) ustalił na podstawie zgodnego oświadczenia stron. W dokumentacji znalazły się również mapa ewidencyjna, szkice pomiarowe i obliczenie powierzchni ze współrzędnych i dokumenty składające się na operat pomiarowy, w tym sprawozdanie techniczne, projekt podziału sporządzony na mapie ewidencyjnej 1:5000 z odnotowanymi w kolorze czerwonym współrzędnymi uwzględnionymi do obliczenia powierzchni nieruchomości. Organ w decyzji z dnia (...).1995 r. podał, że z czynności sporządzono protokół graniczny zawierający opis i szkic przebiegu granic, które zainteresowane strony uznały składając podpisy w protokole granicznym. Organ nie opisał w uzasadnieniu decyzji procesu badania dokumentów, co jednak nie potwierdza okoliczności, że ich nie badał i nie zauważył wadliwości dokonanych przez geodetę czynności. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi, w ocenie sądu do wniosku, że zebrane dowody dawały podstawę do ustalenia przebiegu granic, nie było w nich oczywistych nieprawidłowości wskazujących na podjęcie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Należy wskazać, że na datę wydania decyzji z (...).1995 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 10 listopada 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości o mocy dowodowej planów i dokumentów przy ustalaniu granic nieruchomości. Zgodnie z § 1 i 2 tego rozporządzenia 1. Moc dowodową przy ustalaniu granic nieruchomości mają:

a)

jako plany - mapy katastralne, plany oraz mapy pomiarowe,

b)

jako inne dokumenty - zarysy, szkice polowe, dzienniki i rejestry (wykazy) pomiarowe, wyciągi z operatów katastralnych, wykazy obliczeń współrzędnych, ponadto prawomocne orzeczenia administracyjne i sądowe oraz odpisy ksiąg wieczystych i akta notarialne, jeżeli zawierają dane niezbędne do ustalenia granic.

2. Moc dowodową mają także należycie uwierzytelnione kopie dokumentów wymienionych w ustępie poprzedzającym.

§ 2.

1. Zarysy, szkice polowe, dzienniki i rejestry (wykazy) pomiarowe, wyciągi z operatów katastralnych, wykazy obliczeń współrzędnych mają moc dowodową, jeżeli:

a)

stanowią one całość lub jedną z części składowych zbroszurowanego (skompletowanego) operatu pomiarowego lub katastralnego bądź załącznik do takiego operatu,

b)

operat zbroszurowany lub jego część składowa niezbroszurowana bądź załącznik są podpisane przez wykonawcę albo sporządzającego operat i gdy można ustalić bezpośrednio datę jego sporządzenia,

c)

z treści dokumentu można stwierdzić lub domniemywać w sposób nie budzący wątpliwości, że został on sporządzony w wyniku dokonania pomiarów na gruncie i służył w celu sporządzenia planu nieruchomości, której granice są ustalane, lub nieruchomości z nią bezpośrednio sąsiadującej.

2. Kopie planów i dokumentów wymienionych w ustępie poprzedzającym powinny być należycie uwierzytelnione, a wyciągi i wyrysy powinny ponadto zawierać wzmiankę ze wskazaniem, kto i kiedy oryginał sporządził.

3. Kopie dokumentów wymienionych w ust. 1 powinny poza tym zawierać wyraźne stwierdzenie, że oryginały odpowiadają przepisom tegoż ustępu.

Geodeta dokumentami takimi dysponował. Dokumenty te były należycie uwierzytelnione. Wszystkie czynności wskazane w rozporządzeniu wykonał. Zarzut rażącego naruszenia prawa nie został więc przez SKO uzasadniony.

Mając na uwadze stwierdzone uchybienia proceduralne, w tym naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naruszenia te miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że wystarczające jest uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. Decyzje zaskarżona i ją poprzedzającą wydał ten sam organ, ponowne rozpoznanie sprawy nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego O kosztach w pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO uwzględni stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i wyjaśni wątpliwości co do posiadania przez S. D. interesu prawnego w sprawie, w tym wyjaśni dokładnie w jakim zakresie i na jakiej podstawie uznał, że doszło do zawłaszczenia części działki (...) i (...) na rzecz właściciela działki (...). Organ ustali również krąg uczestników postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji rozgraniczeniowej, wyjaśnione w uzasadnieniu, uwzględniając zmiany własnościowe nieruchomości. Następnie, w razie istnienia tego interesu u wnioskodawcy ustali czy istnieją jakiekolwiek podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji rozgraniczeniowej, z pominięciem nowych dowodów, które pojawiły się po wydaniu decyzji z 1995 r. W dalszej kolejności, w razie ustalenia przesłanki nieważności organ rozważy czy w sprawie może mieć zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a., tj. zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, przy uwzględnieniu zasady trwałości decyzji administracyjnej, stanu faktycznego sprawy, istoty wady decyzji.

Realizując wynikający z art. 6 p.p.s.a. obowiązek udzielania stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczania ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań Sąd pragnie w tym miejscu wskazać, iż w następstwie będącego naruszeniem przepisów prawa (art. 33, 34, art. 91 § 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a.), braku zawiadomienia uczestnika postępowania G. K. (właściciela działek nr (...)) o terminie rozprawy oraz niedoręczenia mu odpisu skargi i odpowiedzi skargę doszło do pozbawienia go możności działania w sprawie. Jednocześnie doręczenie temu uczestnikowi niniejszego wyroku z uzasadnieniem spowoduje ustanie niemożności działania przed uprawomocnieniem się orzeczenia. Powyższe oznacza, iż zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania i spowodowania w ten sposób niemożności działania w sprawie przez uczestnika nie będzie mógł w myśl art. 272 pkt 2 p.p.s.a. stanowić przesłanki wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego z powodu nieważności, lecz o ile strona zechce z niego skorzystać dla wzruszenia niniejszego wyroku winien zostać podniesiony w skardze kasacyjnej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.