Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720744

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 4 września 2019 r.
II SA/Po 280/19
Przesłanki wyrażenia zgody na założenie cmentarza.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elwira Brychcy.

Sędziowie WSA: Barbara Drzazga, Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia (...) 2019 r. nr (...) w przedmiocie zgody na założenie cmentarza;

I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia (...) 2018 r. nr (...),

II. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz strony skarżącej kwotę (...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) 2018 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 z późn. zm.), art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912 z późn. zm.), § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) w związku z art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej k.p.a.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. R. (dalej PPIS w R.) nie wyraził zgody na założenie cmentarza w D. na działkach o nr ew. (...) na obszarze określonym na planie sytuacyjnym w skali 1: 500.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza G. R. z dnia 5 października 2018 r. o wyrażenie zgody na założenie cmentarza komunalnego lokalizowanego w D. na działkach nr ewid.(...) i 70. Do wniosku załączono uchwałę nr (...) Rady Miejskiej G. R. z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego cmentarza w D. wraz z planem sytuacyjnym, prognozę oddziaływania na środowisko do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego cmentarza w D. wraz z planem sytuacyjnym, w skali 1:1000, plan sytuacyjny z kierunkiem spływu wód powierzchniowych oraz podziemnych, wyniki badań gruntów na obszarze przeznaczonym na cmentarz. Przedmiotowy wniosek został za żądanie organu przez wnioskodawcę uzupełniony pismem z dnia 24 października 2018 r. Burmistrz przedłożył plan sytuacyjny w skali 1:500, na którym naniesiono następujące zagadnienia charakteryzujące środowisko przyrodnicze:

- grunty do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej - lecz nie płyciej niż do 2,5 m od powierzchni terenu, określając ich rodzaj, strukturę, zawilgocenie, zawartość węglanu wapnia oraz stopień kwasowości; wyniki badań powinny być omówione w opisie technicznym;

- stosunki wodne obejmujące rozeznanie kierunku spływu wód powierzchniowych oraz głębokości i zmienność poziomu wód gruntowych wraz z kierunkiem ich spadu,

- istniejące zespoły roślinne,

- rzędne terenu,

- wszelkie zabudowania znajdujące się na terenie przewidzianym pod cmentarz i w odległości 150 m od tego terenu,

- kierunek lokalizacji najbliższego ujęcia wody od granicy cmentarza,

- kierunki nachylenia zwierciadła wód gruntowych,

- kierunek wiatrów dla obszaru planowanego cmentarza.

Po przeanalizowaniu złożonej dokumentacji PPIS w R. stwierdził, iż:

1) lokalizacja cmentarza została przewidziana na obszarze leśnym na krańcu miejscowości D., w pobliżu drogi powiatowej oraz dróg gminnych i wewnętrznych,

2) badanie gruntów pod kątem wody gruntowej wykazało, iż zaprojektowano powierzchnie grzebalne jako pola dla grzebania dorosłych gdzie woda gruntowa jest nie wyżej niż 2,5 m, oraz pola dla grzebania urn i dzieci do lat 6 gdzie woda gruntowa jest wyżej niż 2,5 m od powierzchni terenu.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i zmarłych, cmentarz powinien być zakładany na terenie odpowiednim pod względem sanitarnym. Szczegółowe warunki jakim powinny odpowiadać tereny przeznaczone pod lokalizację cmentarza zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). W § 2 rozporządzenia określono, że na gruntach przeznaczonych pod założenie cmentarza poziom wód gruntowych - tzw. pierwszy poziomu wody gruntowej, nie może występować płyciej niż do 2,5 m od powierzchni terenu. Z załączonej do wniosku opinii geotechnicznej - wyniki badań geologicznych terenu przeznaczonego pod lokalizację cmentarza sporządzone przez "M. " usługi geologiczne i geotechniczne M. M. wynika, że poziom zwierciadła wody ustabilizowanej waha się od 1,30 m w otworze nr 1 do 3,50 m w otworze nr 18. Poziom zwierciadła wody ustabilizowanej powyżej głębokości 2,5 m stwierdzono w otworach nr 1 - 1,30 m; nr 2 - 1,20 m; nr 3 - 1,20 m; nr 4 - 2,10 m; nr 6 - 1,60 m; nr 14 - 2,00 m, nr 15 - 1,80 m; nr 16 - 2,00 m, nr 19 - 2,30 m, nr 20 - 1,70 m. w otworach nr 8, 9, 10, 11 nie określono poziomu zwierciadła wody ustabilizowanej.

Organ stwierdził na tej podstawie, że teren planowany na założenie cmentarza nie odpowiada warunkom określonym w ww. rozporządzeniu z 25 sierpnia 1959 r. Pierwszy poziom wody gruntowej występuje, na terenie planowanego cmentarza w otworach wymienionych powyżej, płycej niż 2,5 m od powierzchni terenu.

3) Z załączonego do wniosku planu sytuacyjnego w skali 1:500 wynika, że odległość od zabudowy mieszkaniowej oznaczonej na mapie jako MN na działkach nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), została określona od strefy zieleni znajdującej się w granicach cmentarza, a nie od granicy cmentarza. W związku z powyższym wyznaczenie odległości od cmentarza do zabudowań wskazanych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia zdaniem PPIS jest niezgodne z tą regulacją.

Mając to na uwadze PPIS w R. uznał, iż nie zostały spełnione warunki sanitarne, mające na celu ochronę zdrowia ludzkiego, co przesądza o braku wyrażenia zgody na założenie cmentarza.

Gmina R. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia i wyrażenia zgody na założenie cmentarza we wnioskowanej lokalizacji.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że G. R. posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego cmentarza w D., który został opracowany w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym również rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok szczątków. W odniesieniu do niewystarczającej głębokości wód podziemnych wskazano, że doprecyzowanie tej głębokości znajduje się w § 11 pkt 6 rozporządzenia z dnia 7 marca 2008 r., w którym wpisano wprost, że odległość między najwyższym poziomem wody gruntowej a dnem grobu nie może być mniejsza niż 0,5 m. Warunek ten jest w każdym obszarze planowanego cmentarza spełniony. Zdaniem strony organ analizujący wniosek o założenie cmentarza powinien brać pod uwagę wszystkie posiadane dokumenty i akty prawne, w tym również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w sposób dokładny wskazuje docelowe zagospodarowanie obszaru cmentarnego, w tym tereny parkingowe, kaplicę cmentarną, aleje spacerowe, tereny zielone oraz kwatery pod urny i groby dla dzieci, gdzie nie ma wymogu, aby poziom wody gruntowej znajdował się głębiej niż 2,5 m od powierzchni terenu. Odnoszenie się do ogólnych zapisów rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r., dotyczących głębokości wód gruntowych w kontekście całego obszaru cmentarza, w oparciu o ww. doprecyzowania prawne jest bezzasadne.

W odniesieniu do wymaganej odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych posiadających sieć wodociągową, która wynosić powinna min. 50 m, podniesiono, że odległość ta została uwzględniona w Prognozie oddziaływania na środowisko, stanowiącej integralną część Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego cmentarza w D. (Uchwała nr (...) dnia (...) 2013 r.), dalej "MPZP". W punkcie 4.3 ww. prognozy, dotyczącym oddziaływania cmentarza na ludzi, opisana została szczegółowa analiza stref ochronnych, z której wprost wynika, że wprowadzona została strefa ochronna o szerokości 50 m od cmentarza (pól grzebalnych). Uwagi te zostały również naniesione na załącznik graficzny planu miejscowego. Podczas procedury dotyczącej uchwalenia MPZP przedmiotowego cmentarza PPIS w R. był jednostką opiniującą, której Burmistrz przesłał celem zaopiniowania projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Organ nie zgłosił jednak żadnych uwag i zastrzeżeń do projektu planu, co zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uważa się za równoznaczne z pozytywnym zaopiniowaniem projektu planu.

Ponadto o zaopiniowanie planu miejscowego zwrócono się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., który to organ w odpowiedzi z 9 września 2011 r. stwierdził, że na terenie objętym zmianą planu nie występują strefy ochronne ujęć wody, obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych, a także obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi. Podniesiono również, że z aktualnego pisma ZWiK Sp. z o.o. w R. (pismo z 18 grudnia 2018 r) wynika wprost, że wszystkie posesje zlokalizowane przy ul. (...), znajdujące się w obszarze oddziaływania cmentarza, są podłączone do sieci wodociągowej.

Ostatecznie MPZP cmentarza w D. został uchwalony i stał się obowiązującym aktem prawa miejscowego, który zdaniem skarżącej Gminy należy brać pod uwagę podczas wydawania decyzji i opinii.

Decyzją z dnia (...) 2019 r., nr (...), Inspektor Sanitarny (dalej: WPWIS) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji W uzasadnieniu decyzji WPWIS odnosząc się kolejno do zarzutów odwołania podniósł, iż skarżący błędnie zinterpretował § 11 rozporządzenia z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, który określa odległość pomiędzy dnem grobu a poziomem wody gruntowej, nie zmienia natomiast w żaden sposób wymogu dotyczącego poziomu zwierciadła wody gruntowej na terenie cmentarza, które nie może znajdować się na głębokości wyższej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu, co wynika z § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zgodnie z tym przepisem na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie wyższej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu, bowiem jak stanowi § 4 rozporządzenia z dnia 7 marca 2008 r., usytuowanie terenu cmentarza powinno wykluczać możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie.

Obowiązek przeprowadzenia odpowiednich badań w celu określenia warunków wodno-gruntowych został określony w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, miejscami poziom wód gruntowych jest wyższy, aniżeli wynika z przepisów rozporządzenia.

W ocenie WPWIS skarżący nie dopełnił wymagania, które zostało określone w § 17 ust. 5 pkt 3 MPZP, który stanowi, że dopuszcza się podwyższenie placu cmentarnego poprzez nasypy ziemne do rzędnej 98,5m. Ponadto wyznaczono obszary z polami grzebalnymi dla dorosłych, rodzinne rzędy grobów, pola i aleje dla zasłużonych, pola urnowe oraz pola grzebalne dla dzieci do lat 6. Wskazano również, że nasypów można nie wykonywać, jeżeli spełnione będą wymagania dotyczące warunków gruntowo - wodnych.

WPWIS wyjaśnił, że aktem nadrzędnym do aktu prawa miejscowego, jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarny są odpowiednie na cmentarze, które normalizuje i określa głębokość pierwszego poziomu wody gruntowej - nie płycej niż 2,5m. Warunek ten nie został spełniony, woda gruntowa na terenie cmentarza występuje płycej niż 2,50 m, co wynika z przedstawionej opinii geotechnicznej określającej warunki gruntowo - wodne dla projektowanego cmentarza. Zatem PPIS w R. właściwie ocenił wniosek w zakresie spełnienia wymagań, wynikających z wyżej wymienionych przepisów, dotyczących głębokości wód podziemnych dla terenu cmentarza.

WPWIS podzielił również stanowisko organu I instancji, iż odległość od terenu cmentarza do zabudowań powinna być określana od granicy cmentarza, a nie od strefy zieleni znajdującej się na terenie cmentarza. Tymczasem teren na którym posadowiony jest budynek na działce nr (...) i budynek na działce nr (...) znajduje się w strefie ochronnej 50 m od granicy cmentarza.

Reasumując WPWIS podniósł, iż z uwagi na to, że w postępowaniu o wydanie zgody na założenie cmentarza obowiązkiem państwowego inspektora sanitarnego jest zbadanie, czy spełnione są warunki sanitarne, w tym określone w rozporządzeniu z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, zaskarżoną decyzję PPIS w R. utrzymano w mocy.

Gmina R. - działający w jej imieniu Burmistrz Gminy R. (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika), wniósł skargę na wyżej opisaną decyzję WPWIS, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Zdaniem skarżącego organ przyjął błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisów:

- art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, polegające na przyjęciu, że w uchwale nr (...) Rady Miejskiej Gminy R. dnia (...) 2013 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego cmentarza w D. nie została ustanowiona przewidziana przepisami strefa ochronna cmentarza.

- § 11 pkt 6 rozporządzenia z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków w zw. z przepisem § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, polegające na przyjęciu, że teren planowanego cmentarza nie spełnia wymagania dotyczącego głębokości wód podziemnych,

- rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej k.p.a.), w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnego przeanalizowania dowodu z treści uchwalonego i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego cmentarza w D. wraz z rysunkiem planu i przyjęcie, że w przypadku planowanego cmentarza nie została ustanowiona strefa sanitarna zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi ponownie podniesiono, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obejmującym teren planowanego cmentarza, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) w związku z art. 3 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2017 r.,poz. 912 z późn. zm.) obowiązkowo wyznacza się strefę sanitarną cmentarza, o jakiej mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego konieczne jest zatem wprowadzenie strefy sanitarnej cmentarza, która wiąże się z wprowadzaniem zakazu realizacji obiektów budowlanych (zakaz zabudowy) i ograniczeniami w zabudowie z uwagi na projektowany cmentarz. Lokalizacja cmentarza bowiem nie ogranicza się do terenu, na którym znajdować się będzie strefa grzebalna, ale obejmuje również obszar stref ochrony sanitarnej, o których mowa w rozporządzeniu.

Strefa taka została przewidziana w uchwale nr (...) w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego cmentarza w D. (Dz. U. Województwa (...)), dalej: "MPZP". Zapis § 18 uchwały stanowi, że tereny oznaczone na Rysunku planu (...) ZL, (...) ZL (...) ZL (...) stanowią pas izolujący cmentarz leśny od terenów niecmentarnych. Na tych terenach obowiązuje zakaz zabudowy oraz zakaz pochówków. Szerokość tej strefy spełnia wymagania rozporządzenia i wynosi 50 m. Odległość ta została również uwzględniona w prognozie oddziaływania na środowisko, stanowiącej integralną część MPZP cmentarza w D. W punkcie 4.3 Prognozy, dotyczącym oddziaływania cmentarza na ludzi, opisana została szczegółowa analiza stref ochronnych, z której wprost wynika, że wprowadzona została strefa ochronna o szerokości 50 m od cmentarza (pól grzebalnych). Uwagi te zostały również naniesione na załącznik graficzny planu miejscowego.

Podczas procedury dotyczącej uchwalenia planu jednostką opiniującą był PPIS w R., który nie zgłosił żadnych uwag i zastrzeżeń do projektu planu. Jako, że kwestie związane z badaniem terenu przyszłej lokalizacji cmentarza pod kątem spełnienia przez ten teren wymogów określonych rozporządzeniem, dotyczy okresu projektowania, lokalizacji cmentarza w sensie czasu uchwalania planu miejscowego, to pozytywna opinia sanepidu jest równoznaczna ze stwierdzeniem, że warunki są spełnione i że - zdaniem inspektora sanitarnego - przeznaczenie terenu na cmentarz nie będzie ujemnie wpływać na środowisko danego terenu, a w niniejszym przypadku terenu sąsiadującego z planowanym cmentarzem w D.

Pozytywna opinia na etapie uchwalania miejscowego planu pozwala sądzić, że PPIS w R. przyjął, iż strefa sanitarna cmentarza może znajdować się wewnątrz jego granic, tak jak jest to przewidziane w planie cmentarza w D. Zmiana stanowiska PPIS na etapie postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na założenie cmentarza jest bezzasadna i sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie wymogów stawianych wobec lokalizacji cmentarzy.

Skarżąca podniosła, że w decyzji WPWIS nie odnosi się w żaden sposób do faktu, że strefa ochronna jest przewidziana w planie zagospodarowania, a wskazuje jedynie, że odległość cmentarza od zabudowy mieszkaniowej jest mniejsza, niż wymagana przepisami. W uzasadnieniu decyzji pominięto kluczową kwestię, iż plan przewiduje zakaz zarówno zabudowy, jak i pochówku na terenie pasa wskazanego jako strefa sanitarna, co de facto przesądza o tym, że odległości wynikające z przepisów zostały zachowane. Z treści uzasadnienia decyzji wyciągnąć można wniosek, jakoby zdaniem Inspektora strefa sanitarna nie była w ogóle przewidziana, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. W tym miejscu przywołano wyłącznie brzmienie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Dalsze przepisy precyzują, jakie wymagania muszą być spełnione, w tym związane z odległościami cmentarza od zabudowy, aby cmentarz faktycznie nie wywoływał szkodliwego wpływu na otoczenie. Przepisy nie zawierają natomiast żadnych uregulowań odnośnie odległości strefy grzebalnej od ogrodzenia terenu cmentarza. Planowana strefa grzebalna może zatem znajdować się zarówno bezpośrednio przy ogrodzeniu cmentarza, jak i w znacznej odległości od niego.

Podkreślono, że w § 3 ust. 1 rozporządzenia prawodawca posługuje się sformułowaniem "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych (...)", a nie tak jak w ust. 2 "odległość od granicy cmentarza". Zarówno zatem literalne brzmienie przepisu, jak i jego wykładnia celowościowa, czynią zasadną interpretację, zgodnie z którą pas strefy ochronnej cmentarza musi wynosić minimum 50 m licząc od strefy grzebalnej zlokalizowanej na cmentarzu, który to warunek został spełniony w przypadku cmentarza w D. Niezależnie bowiem, czy strefa ochronna przewidziana jest wewnątrz ogrodzenia cmentarza - 50 m od strefy grzebalnej, czy też poza jego ogrodzeniem, tak samo spełniona jest jej funkcja ochronna.

W odniesieniu do niewystarczającej głębokości wód podziemnych strona skarżąca podniosła, że doprecyzowanie tej głębokości, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, znajduje się w § 11 pkt 6 rozporządzenia z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków który stanowi, że odległość między najwyższym poziomem wody gruntowej a dnem grobu nie może być mniejsza niż 0,5 m. Warunek ten jest w każdym obszarze planowanego cmentarza spełniony. Zdaniem Gminy odnoszenie się do ogólnych zapisów rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r., dotyczących głębokości wód gruntowych w kontekście całego obszaru cmentarza, w oparciu o ww. doprecyzowania prawne jest bezzasadne. Tym bardziej, iż brak jakichkolwiek zastrzeżeń na etapie opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez PPIS w R. dotyczył również stosunków wodnych na tym terenie.

WPWIS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ wyjaśnił, że rozpatrując przedmiotową sprawę nie odnosił się do prawa miejscowego uchwalonego w złączonym planie, ale do ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i rozporządzeń wykonawczych wydanych do niej, z którymi przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, musi być zgodny, co w tym przypadku, dla I etapu zakładania cmentarza, nie zostało spełnione. Odległość projektowanego cmentarza od zabudowy mieszkaniowej jest mniejsza niż wymagana przepisami, co wynika z analizy załączonego do akt planu sytuacyjnego dla planowanego cmentarza - załącznik nr 2 akt sprawy - pkt 3, gdzie wyznaczono strefę sanitarną od zabudowy mieszkaniowej, częściowo w granicach cmentarza i częściowo poza nim. Mające zastosowanie w sprawie przepisy nie odnoszą się do odległości od pól grzebalnych, lecz do terenu przeznaczonego na cmentarz, podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r. (sygn. akt. II OSK 1625/11), w którym sąd uznał, iż "Cmentarz winien być zlokalizowany tak, aby w odległości co najmniej 50 m od jego granic nie było żadnych obiektów wskazanych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia". Z przedłożonego planu sytuacyjnego wynika, że odległości te nie spełniają kryterium wskazanego w rozporządzeniu.

W ocenie organu Skarżąca nie dopełniła wymagania dotyczącego poziomu wody gruntowej, bowiem woda gruntowa na terenie cmentarza występuje także wyżej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu, co wynika z przedstawionej opinii geotechnicznej określającej jako niekorzystne warunki gruntowo - wodne dla projektowanego cmentarza Powoływana w skardze opina Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wskazuje jedynie, że na terenie objętym planem nie występują strefy ochronne ujęć wody oraz obszary chronione zbiorników wód śródlądowych i obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi, jednakże nie odnosi się do poziomu lustra wody gruntowej na terenie cmentarza.

Podczas rozprawy sądowoadministarcyjnej przeprowadzonej w dniu 4 września 2019 r. pełnomocnik skarżącej Gminy podtrzymała skargę i jej argumentację. Burmistrz Gminy R. G. K. przychylił się do argumentacji pełnomocnika i dodatkowo wyjaśnił, że zapisy planu miejscowego zobowiązują administratora cmentarza do bieżącego kontrolowania poziomu wód gruntowych. Na dzień dzisiejszy niecelowe byłoby wykonanie nasypów, bowiem pomijając kwestie kosztowe nie sposób obecnie określić, na jakich terenach przeznaczanych bieżąco na pochówek takie nasypy okazałaby się konieczne. Podaje, że ilość potrzebna do nawiezienia jednego metra ziemi na powierzchni 8 hektarów to ponad 3000 ciężarówek. Wyjaśnia, że utrzymanie decyzji nakazywałoby powtórzyć całą procedurę planistyczną począwszy od studium, a to wymaga czasu, którego gmina nie ma w sytuacji braku możliwości powiększenia istniejących na terenie R. dwóch cmentarzy wyznaniowych. Poza tym zrobienie nasypów przy braku pozytywnej decyzji sanitarnej i braku pewności, że taka zostanie wydana, nie byłoby racjonalne. To, czy nasypy będą konieczne, może być bieżąco kontrolowane, również na etapie oddania cmentarza do użytkowania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przeprowadzona w tak zakreślonych granicach kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z powołanego przepisu wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Ocena dowodów, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., powinna zostać oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie rozpoznały i nie rozstrzygnęły sprawy administracyjnej zgodnie z regułami wynikającymi z wymienionych przepisów, w szczególności nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, z uwzględnieniem słusznego interesu strony postępowania oraz interesu społecznego.

Przedmiotowa sprawa dotyczy zgody państwowego inspektora sanitarnego na założenie cmentarza komunalnego. Zakładanie cmentarzy uregulowane jest w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912 z późn., powoływanej dalej jako "ustawa"). W myśl przepisu art. 1 ust. 1 ustawy zakładanie i rozszerzenie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. O powyższym decyduje rada gminy, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 2). Założenie cmentarza może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (obecnie: państwowego inspektora sanitarnego, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 z późn. zm.).

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 ustawy, cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Ustawa nie określa, jaki tereny są odpowiednie pod względem sanitarnym. Stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy (w brzmieniu pierwotnym) do określenia tych terenów w drodze rozporządzenia upoważniony został Minister Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia oraz Prezesem Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury (aktualnie, po nowelizacji ustawy dokonanej w 2001 r.: minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska). Zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenie powinno określać w szczególności:

1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych;

2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody;

3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.

W wykonaniu delegacji ustawowej, zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy, wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), powoływane dalej jako "rozporządzenie".

Dodać także należy, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie powinny spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284), usytuowanie terenu cmentarza powinno wykluczać możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie, w szczególności powinno spełniać wymagania wskazane w przepisach określających, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy, uzależniającego założenie cmentarza komunalnego od uprzedniej zgody państwowego inspektora sanitarnego oraz z przepisu art. 5 ust. 1, dopuszczającego założenie cmentarza jedynie na terenie odpowiednim pod względem sanitarnym wynika, że w postępowaniu o wyrażenie zgody na założenie cmentarza obowiązkiem państwowego inspektora sanitarnego jest zbadanie, czy spełnione zostały wymogi wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zgoda na założenie cmentarza może być wyrażona tylko wówczas, gdy przeprowadzone przez inspektora sanitarnego postępowanie wykaże, że spełnione zostały warunki sanitarne, mające na celu ochronę zdrowia ludzkiego.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi akcentujących, iż brak zakwestionowania przez PPIS w R. przedłożonego temu organowi, w ramach prowadzonej procedury planistycznej, projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego cmentarza w D. wraz z planem sytuacyjnym oraz Prognozą oddziaływania na środowisko, uniemożliwia obecnie zmianę stanowiska w sprawie lokalizacji cmentarza oraz przyjętych wraz z planem koncepcji zagospodarowania terenu cmentarza. Stanowiska tego Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela. W tym zakresie należy wyjaśnić, że stanowisko organu Inspekcji Sanitarnej w toku procedury planistycznej jest podejmowane na podstawie odrębnych przepisów - art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 54 i 58 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081) i nie zastępuje zgody na założenie lub rozszerzenie cmentarza, wyrażanej na podstawie art. 1 ust. 2 i 3 powołanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Opinia sanitarna i uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach procedury planistycznej ma zupełnie odmienny charakter od wyrażenia zgody na realizację konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, w tym przypadku założenia lub rozszerzenia cmentarza komunalnego. W takiej sytuacji bez znaczenia jest, że projektowany cmentarz jest położony na terenie objętym uchwalonym planem, co do którego uprzednio organ Inspekcji Sanitarnej zajął określone stanowisko. Przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby zbędnym umieszczenie w art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych dodatkowego warunku uzyskania zgody inspektora sanitarnego, skoro wystarczające byłoby powołanie się na przeznaczenie terenu pod cmentarz w uchwalonym planie miejscowym. To w ramach odrębnego postępowania zmierzającego do udzielenia zgody, obowiązkiem właściwego inspektora sanitarnego jest zbadanie, czy zostały spełnione wszystkie wymagania określone w przepisach ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (w tym art. 5 ust. 1) i przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/GL 804/12, opubl. ONSAiWSA 2014/2/28).

Tym samym na etapie rozpatrywania wniosku G. R. o wyrażenie zgody na założenie cmentarza komunalnego w D. PPIS w R. był zobowiązany ponownie zbadać, czy teren objęty wnioskiem spełnia wymogi sanitarne określone w powołanych wyżej przepisach, stanowiących o urządzaniu cmentarzy.

Wracając zatem do merytorycznej oceny przeprowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej postępowania należało stwierdzić, że odmowę wyrażenia zgody na założenie cmentarza uznać należy za wadliwą. W opinii Sądu postępowanie przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie nie wykazało w sposób niebudzący wątpliwości, że nie zostały spełnione warunki do założenia cmentarza w D. na działkach o nr ew. (...), na obszarze określonym na planie. Nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak również nie oceniono w sposób prawidłowy zgromadzonego materiału dowodowego. Powyższe powoduje, że wydane w sprawie decyzji nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Wątpliwości budzi przede wszystkim brak należytej oceny przez organy inspekcji sanitarnej przydatności terenu objętego MPZP cmentarza w D. na tak określony tym planem cel. Ocenę tę ograniczono do warunków hydrogeologicznych terenu planowanego cmentarza wynikających z przedłożonej do wniosku opinii hydrotechnicznej sporządzonej przez "M. " usługi geologiczne i geotechniczne M. M. Na podstawie opinii organy wskazały, że poziom zwierciadła wody ustabilizowanej waha się od 1,30 m w otworze nr 1 do 3,50 m w otworze nr 18. Poziom zwierciadła wody ustabilizowanej powyżej głębokości 2,5 m stwierdzono w otworach nr 1 - 1,30 m; nr 2 - 1,20 m; nr 3 - 1,20 m; nr 4 - 2,10 m; nr 6 - 1,60 m; nr 14 - 2,00 m, nr 15 - 1,80 m; nr 16 - 2,00 m, nr 19 - 2,30 m, nr 20 - 1,70m. w otworach nr 8, 9, 10, 11 nie określono poziomu zwierciadła wody ustabilizowanej. W tym miejscu wskazać zatem należy, że część otworów, w których dokonano wymienionych odczytów, wykonana została na terenie, na którym w ogóle nie przewiduje się miejsc grzebalnych. Uprawnione jest również stwierdzenie, że brak określenia poziomu zwierciadła wody ustabilizowanej w otworach nr 8, 9, 10, 11 świadczy, że na poziomie 4 m takiej wody nie było, z tym jednak zastrzeżeniem, że kwestii tej organy nie wyjaśniły i nie omówiły.

Zarówno analiza MPZP, jak i analiza wymienionej opinii, pozwalają ustalić, na jakim konkretnie terenie wody gruntowe zalegają powyżej dopuszczalnego poziomu 2,5 m i jakie przeznaczenie określono dla takich terenów. Treść opinii należało odnieść do zapisów części tekstowej i graficznej MPZP, bowiem akt ten wyznacza m.in. obszary oznaczone "o-I", "o-II" i ich przeznaczenie w związku z zróżnicowanymi warunkami hydrogeologicznymi w zakresie poziomu zalegania wód gruntowych (kwestia prawidłowej zasadowości wody nie budziła wątpliwości). I tak, dla obszaru cmentarza objętego wnioskiem Gminy, a stanowiącego I etap budowy cmentarza, MPZP teren oznaczony symbolem o-I (o zwierciadle wody gruntowej znajdującej się na wysokości nie wyższej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu) zgodnie z § 17 pkt 7 przeznaczono na miejsca grzebalne dla dorosłych, dopuszczono miejsca grzebalne dla dzieci, pola urnowe. Zgodnie z § 17 pkt 8 MPZP teren o powierzchni oznaczonej symbolem "o-II" przeznaczono na miejsca grzebalne dla dzieci do lat 6 oraz pola urnowe, dopuszczono pola grzebalne dla dorosłych pod warunkiem wykonania nasypów tam, gdzie poziom wód gruntowych zalega wyżej anieli 2,5 m od poziomu terenu (§ 17 pkt 10 MPZP). Z analizy mapy, którą na żądanie PPIS Gmina przedłożyła uzupełniając wniosek, a na której naniesiono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy informacje wynika, że w wykonanych na obszarze o-I odwiertach nie stwierdzono wystąpienia wód gruntowych wyżej, aniżeli 2,5 m od poziomu terenu. Zatem obszar o-I spełnia wymagania gruntowe jakie obowiązujące przepisy określają dla terenu cmentarza w zakresie poziomu wód gruntowych. Natomiast na terenie oznaczonym jako o-II wykonano cztery odwierty, z których jeden w miejscu planowanego domu przedpogrzebowego. W pozostałych 3 odnotowano zaleganie wód gruntowych na wysokości 1,5 m - 2,0 m - 2,3 m od poziomu terenu. Zatem wykazane zostało, że na przeważającej części możliwe będzie lokowanie miejsc grzebalnych dla dzieci do lat 6 (gdzie trumna może zostać złożona na głębokości 1,2 m), jak i urn (wymóg 0,7 głębokości). Sąd nie podziela stanowiska Inspektora wojewódzkiego, iż gmina powinna zrobić nasypy wymagane § 17 pkt 10 MPZP na etapie przed złożeniem wniosku o wyrażenie zgody na założenie cmentarza. Przy przyjętych w planie miejscowym rozwiązaniach oraz przy braku dokumentacji projektowej, która jest wymagana na etapie wystąpienia pozwolenie na budowę, w tym projektu technicznego zagospodarowania terenu, nie można wymagać, aby cały obszar objęty I etapem inwestycji spełniał wymogi umożliwiające wykonywanie pochówków, i to dla osób dorosłych, czyli zachowania 2,5 m od poziomu terenu. Na obecnym etapie, przy zapisach MPZP nie wiemy jeszcze, jak zostaną rozlokowane pola grzebalne, a końcowo może okazać się, że robienie nasypów nie będzie konieczne, jeżeli pola o najwyżej zalegającym lustrze wód gruntowych przeznaczone zostaną np. pod urny lub zostaną zagospodarowane zielenią. Nie bez znaczenia jest również aspekt finansowy, co podniósł na rozprawie Burmistrz R. i co już wyżej przytoczono. W opinii Sądu, przy przyjętych w MPZP rozwiązaniach i dokumentacji pozwalającej określić, gdzie konkretnie wymagania co do stanu wód gruntowych nie są spełnione, rzeczą PPIS w R. będzie sprawowanie bieżącego nadzoru nad już funkcjonującym cmentarzem, zgodnie z ciążącymi na tym organie obowiązkami, o ile taką potrzebę organ ten stwierdzi. Ponadto należy wskazać, że wykonanie uchwały w sprawie uchwalenia MPZP powierzone zostało Burmistrzowi, a za prawidłowe funkcjonowanie cmentarza będzie odpowiadał administrator cmentarza. Wykonując te obowiązki zarówno Burmistrz, jak i przyszły administrator cmentarza, obowiązani będą przestrzegać obowiązujące przepisy prawa, w tym określające wymogi, jakie muszą spełniać miejsca przeznaczone do pochówku.

W tym miejscu należy wskazać, że jak wynika z załączonej do akt dokumentacji planistycznej, teren przeznaczony na cmentarz komunalny w D. jest jedynym na terenie powiatu rawickiego, na którym taki cmentarz może powstać. Procedura planistyczna została zakończona uchwaleniem MPZP w 2013 r. Na przestrzeni od tej daty istniejące na terenie R. cmentarze wyznaniowe nie mają już miejsc do pochowków. Brak zgody PPIS w R. na założenie cmentarza z uwagi na uznanie, że teren działek nr ewid.(...) i (...) w D. nie kwalifikuje się na ten cel - w zakresie objętego planowanym I etapem jego budowy, przekreśla to, co dotąd zrobiono i spowoduje konieczność szukania innych lokalizacji cmentarza komunalnego, których Gmina nie posiada. Ponadto, z uwagi na wymóg ustalenia lokalizacji cmentarza w drodze uchwalenia planu miejscowego, konieczne będzie rozpoczęcie nowej procedury planistycznej, począwszy od zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. A to wymaga nie tylko czasu ale i znaczących nakładów finansowych. Wszystko to rozpatrujące sprawę organy inspekcji sanitarnej powinny rozważyć, mając na uwadze zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadę rozpoznania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz interesu publicznego (art. 7 k.p.a.).

W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia, teren cmentarza powinien znajdować się w miarę możności na wzniesieniu i nie podlegać zalewom oraz posiadać ukształtowanie umożliwiające łatwy spływ wód deszczowych. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie wyższej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu, przy czym nie może być ono nachylone ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych (sieć wodociągowa lub studnie). Stosownie natomiast do § 5 rozporządzenia, grunt cmentarza powinien być możliwie przepuszczalny i bez zawartości węglanu wapnia.

W tym zakresie poczynione ustalenia nie dyskwalifikują terenu przeznaczonego MPZP w D. na cmentarz komunalny.

Wymagało zatem rozważenia, czy zasadne było w tym przypadku wydanie decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na założenie cmentarza, a co najmniej, czy taka decyzja powinna zostać wydana dla całego terenu planowanego cmentarza - etapu I budowy, czy może tylko co do tych terenów, które wymogów co do warunków poziomu wód gruntowych nie spełniają. Ponadto, organy inspekcji sanitarnej nie rozważyły możliwości wydania decyzji warunkowej, której wykonanie można kontrolować na etapie oddania cmentarza do użytkowania (lub jego kolejnych etapów inwestycyjnych).

Sąd podzielił również zarzuty skargi dotyczące spełnienia wymogu wynikającego z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zgodnie z tym przepisem, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Natomiast odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m (§ 3 ust. 2). W rozpatrywanym przypadku ocenie podlegało wyłącznie zachowanie odległości 50 m od zabudowań bowiem warunki dopuszczające lokalizacje cmentarza w takiej odległości są spełnione. Zachowanie tej odległości zostało przez organy zakwestionowane przy założeniu, że odległość powinna być mierzona od granicy cmentarza, a nie od cmentarza, rozumianego jako miejsca grzebalne. W tym zakresie organy odwołały się do literalnej wykładni § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Sąd podziela stanowisko Gminy, iż w realiach niniejszej sprawy należy przyjąć wykładnię celowościową omawianego przepisu, mając na uwadze odmienną redakcje treść § 3 ust. 2, który stanowi o odległości od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych (których w niniejszym przypadku w odległości 500 m brak). Skoro § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. stanowi o odległości cmentarza od zabudowań (m.in.), a § 3 ust. 2 stanowi o odległości od granicy cmentarza, to należy przyjąć, że prawodawca świadomie przyjął i rozróżnił te dwie sytuacje. Istotnym dla zapewnienia wymogów sanitarnych jest bowiem zapewnienie wymaganych prawem odległości od miejsc grzebalnych. Wobec ustanowienia w MPZP strefy ochronnej o szerokości 50 m od strony drogi publicznej i zabudowań oraz przyjęcia zapisów o braku możliwości wykorzystania tego terenu na pochówek, zbędnym byłoby obecnie przeprowadzanie zmiany granic cmentarza i wydzielanie działki ewidencyjnej obejmującej opisaną strefę ochronna (las), a tylko takie rozwiązanie nasuwa się na myśl w przypadku konieczności zmiany wniosku w tym zakresie.

W odniesieniu do tej kwestii Sad podzielił również stanowisko Gminy, iż wobec pozytywnej opinii na etapie uchwalania miejscowego planu, gdy PPIS w R. przyjął, iż strefa sanitarna cmentarza może znajdować się wewnątrz jego granic, zmiana stanowiska w tym zakresie na etapie postępowania - w przedmiocie wyrażenia zgody na założenie cmentarza - jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, przy czym wniosek taki należy w pierwszej kolejności wywieść z zasad ogólnych k.p.a. - zasady określonej w art. 8. Należy zatem wskazać, że w myśl art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast zgodnie z § 2 art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W opisanym stanie faktycznym działania Inspektora powiatowego przeczą tej zasadzie. W opinii Sądu w odniesieniu do przeprowadzonej obecnie przez PPIS w R. oceny dokumentacji planistycznej, która stanowi podstawę do zakreślenia terenu objętego wnioskiem Gminy o wyrażenie zgody na założenie cmentarza, nie można powołać się na argumentację, która legła u podstaw przyjęcia przez skład orzekający, iż organ ten był uprawniony do badania poziomu wód gruntowych, choć wcześniej zaopiniował pozytywnie MPZP. O ile w zakresie określenia w MPZP granic cmentarza oraz strefy ochronnej nic nie uległo zmianie i cmentarz ma być realizowany zgodnie z częścią graficzną MPZP, to w przypadku oceny, czy poziom wód gruntowych umożliwia spełnienie wymagań sanitarnych, organ musi opierać się na aktualnych badaniach, co uprawnia do przeprowadzenia postępowania dowodowego na tą okoliczność, a następnie odniesienia uzyskanych wyników badań do przyjętej koncepcji zagospodarowania terenu planowanego pod cmentarz.

Reasumując, w opinii Sądu stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do wydania decyzji mimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy zgodnie z rzeczywistym stanem.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy przyznać rację organowi II instancji, iż skarżąca Gmina błędnie interpretuje § 11 rozporządzenia z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, który określa odległość pomiędzy dnem grobu a poziomem wody gruntowej, nie zmienia natomiast w żaden sposób wymogu dotyczącego poziomu zwierciadła wody gruntowej na terenie cmentarza, które nie może znajdować się na głębokości wyższej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu, co wynika z § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zarazem w każdym przypadku odległość między najwyższym poziomem wody gruntowej a dnem grobu nie może być mniejsza niż 0,5 m (zgodnie z § 10 ust. 6 rozporządzenia z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku).

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS w R. z dnia 3 grudnia 2018 r., nr (...) (5)/18 (pkt 1 sentencji).

Uchylenie decyzji organów obu instancji rodzi obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji z uwzględnieniem wszystkich wskazanych wyżej uwag.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od WPWIS na rzecz skarżącej Gminy łączną kwotę (...) zł, w tym (...) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.