Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1807326

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 29 lipca 2015 r.
II SA/Po 237/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elwira Brychcy.

Sędziowie WSA: Wiesława Batorowicz (spr.), Edyta Podrazik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi H. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PPHU H. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia (...) stycznia 2015 r. Nr (...) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie warunkowego zatwierdzenia zakładu produkcyjnego

I.

stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia (...) września 2014 r. nr (...),

II.

zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,

III.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) września 2014 r. Znak (...) dot. sprawy Nr (...) Powiatowy Lekarz Weterynarii w (...) (dalej: "PLW" lub "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 104 § 1, 107 § 1 oraz 162 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a."), po przeprowadzeniu kontroli w dniu (...) września 2014 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...), w której to warunkowo zatwierdzono Zakład H. M. Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowe w M. (dalej: "Zakład").

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. PLW warunkowo zatwierdził Zakład oraz nadał weterynaryjny numer identyfikacyjny (...). Warunkowe zatwierdzenie udzielone zostało do dnia (...) września 2014 r. Przeprowadzona kontrola z dnia (...) września 2014 r. nie wykazała wyraźnego postępu dostosowania zakładu do wymagań prawa żywnościowego. Zakład bowiem nadal nie spełniał szczegółowo opisanych w decyzji wymagań w zakresie struktury zakładu, sprzętu, urządzeń, ciągów technologicznych oraz procedur zakładowych.

Organ pierwszej instancji wskazał następnie, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Jako że decyzja z dnia (...) czerwca 2014 r. była jedynie warunkową, PLW był zobowiązany po terminie 3 miesięcy poddać weryfikacji stan technologiczny i higieniczny zakładu. W związku z nadal istniejącymi ww. nieprawidłowościami brak było jednak podstaw do bezwarunkowego zatwierdzenia zakładu lub chociażby przedłużenia warunkowego.

H. M. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł odwołanie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (dalej: "WWLW" lub "organ odwoławczy").

Odwołujący zarzucił, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, albowiem Zakład został zatwierdzony bez żadnych uchybień. Bezustanne powracanie do faktów przyjętych jest bezprawne. W polskim prawodawstwie obowiązuje zasada "sprawa raz osądzona zakończona prawomocnym orzeczeniem nie podlega ponownemu osądzeniu". Zatem decyzja zatwierdzająca Zakład została wydana i po upływie 14 dni uprawomocniła się. Powracanie do niej i żądanie czegokolwiek jest w tej sytuacji bezprawne.

Mając na uwadze powyższe, odwołujący wniósł o usunięcie z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r. Nr (...) Wielkopolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w dniu (...) lipca 2014 r. w Zakładzie miała miejsce kontrola przeprowadzona przez organ, na podstawie, której stwierdzono, że zakład nie rozpoczął produkcji oraz nie opracował i nie przedstawił dokumentacji z zakresu GMP, GHP i HACCP do nadzoru PLW. W dniu (...) września 2014 r. miała miejsce kolejna kontrola, wskutek której stwierdzono dalszy brak produkcji (zakład nie rozpoczął działalności w zakresie objętym warunkowym zatwierdzeniem), brak GMP, GHP i HACCP. Nadto w protokole wskazano (...) nieprawidłowości dotyczących zakładu. W związku z tym dnia (...) września 2014 r. PLW stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia (...) czerwca 2014 r., w której to warunkowo zatwierdzono Zakład.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt d rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt właściwy organ może udzielić warunkowego zatwierdzenia jeżeli stwierdzi, że zakład spełnia wszystkie wymagania w zakresie infrastruktury i wyposażenia. Właściwy organ udziela bezwarunkowego zatwierdzenia jedynie wtedy gdy z nowej kontroli urzędowej zakładu, przeprowadzonej w ciągu trzech miesięcy od chwili udzielenia zatwierdzenia warunkowego wynika, że zakład spełnia inne odpowiednie wymagania prawa paszowego lub żywnościowego. Natomiast według art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Na wstępie organ odwoławczy podkreślił, że wszelkie regulacje dotyczące żywności nałożone na producentów środków spożywczych mają na celu ogólnie rozumiane dobro potencjalnego konsumenta. Niewątpliwie każdy konsument pragnie, aby produkt, który kupi, sprostał jego wymaganiom a co ważniejsze był zdrowy.

Odnosząc się do zarzutów strony, WWLW wskazał, iż powoływanie się na zasadę "res iudicata" należy uznać za chybione, jako że zatwierdzenie zakładu, w szczególności warunkowe z zasady nie stanowi uprawienia, które nie podlegałoby weryfikacji i ewentualnemu cofnięciu lub jak w tym przypadku wygaśnięciu. Nadto stan faktyczny wszelkich zakładów podlega ciągłej i nieprzerwanej kontroli Inspekcji Weterynaryjnej. Założenie, zatem, że raz dokonana kontrola wykluczy kolejne w przyszłości jest oderwane od realiów ustawowych.

Zdaniem organu odwoławczego, twierdzenia strony jakoby doręczyła organowi wymagane procedury zakładowe przed dniem wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji jest gołosłowne, jako że z prezentaty wynika, iż doręczenie nastąpiło dopiero dnia (...) września 2014 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji ((...) września 2014 r.). W związku z powyższym, działanie PLW odbyło się na podstawie obowiązujących przepisów, przy czym nie została przekroczona granica prawa. Przytoczona podstawa prawna w decyzji organu pierwszej instancji zastosowana została w oparciu o ustalony stan faktyczny.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że organ pierwszej instancji zastosował podstawę prawną z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi, że wcześniejsza decyzja miała charakter warunkowy. Nadto zakładowi nadano numer weterynaryjny. Jako, że strona nie dopełniła warunku spełniania podstawowych wymogów weterynaryjnych, organ I instancji zasadnie stwierdził wygaśnięcie decyzji.

H. M., reprezentowany przez pełnomocnika, nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o (1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji WWLW; (2) uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji PLW; (3) dokonanie przez Sąd oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ; (4) rozpoznanie niniejszej sprawy również pod nieobecność skarżącego w przypadku orzekania w trybie zwykłym.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1)

naruszenie art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. prowadzące do bezpodstawnego zastosowania art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., w konsekwencji czego wydano decyzję godzącą w słuszny interes skarżącego;

2)

naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w decyzji PLW z dnia (...) września 2014 r., pod jakim warunkiem zatwierdzono zakład.

W uzasadnieniu powyższej skargi skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniach obu decyzji dokumentacja HACCP została przekazana organowi przed upływem terminu, na jaki wydano decyzję warunkową. Skarżący w toku ostatniej kontroli weterynaryjnej, mającej za cel weryfikację spełnienia przez zakład wszelkich norm, względnie stwierdzenie "wyraźnego postępu", próbował przekazać kontrolującemu lekarzowi weterynarii dokumentację HACCP, natomiast ten odmówił.

Biorąc pod uwagę fakt wykazanego zaniechania organów, w ocenie strony skarżącej organ odwoławczy winien uwzględnić skargę bez przesyłania jej sądowi administracyjnemu, celem weryfikacji materiału dowodowego i - po usunięciu zaistniałych wadliwości - wydania nowej decyzji w ramach nadzoru merytorycznego nad organem pierwszej instancji.

Strona skarżąca podniosła następnie, że termin określa zakres obowiązywania decyzji w czasie. W przedmiotowej sprawie termin ma charakter rozwiązujący, tj. upływ terminu powoduje wygaśnięcie uprawnień wynikających z decyzji. W okolicznościach sprawy nie sprawia kłopotu interpretacja terminu. Warunek jest natomiast zdarzeniem przyszłym i niepewnym, od którego nastąpienia jest uzależnione powstanie skutków prawnych (warunek zawieszający) albo którego nastąpienie powoduje ustanie lub ograniczenie skutków prawnych decyzji (warunek rozwiązujący). Niedopełnienie przez stronę nałożonego na nią warunku stanowi przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji nie określił w zasadzie warunku, a z pewnością naruszył art. 9 k.p.a. i to w takim stopniu, że interesy skarżącego zostały istotnie pogwałcone.

W odpowiedzi na powyższą skargę Wielkopolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 29 lipca 2015 r. stawili się pełnomocnik skarżącego i pełnomocnik organu odwoławczego. Obie strony podtrzymały dotychczasowe argumenty zawarte w pismach procesowych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji WWLW jak i poprzedzającej ją decyzji PLW Sąd nie podzielił argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą.

Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie właśnie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Wadliwość wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji wynika z faktu, iż dokonano błędnego rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwie przywołany przepis prawa, tj. z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) lub w innych przepisach. Tymczasem w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawodawca przewidział przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Kompetencja lekarzy weterynarii do zatwierdzania zakładów wynika z przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 z późn. zm.; aktualnie tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1577). Ustawa ta stanowi w art. 20 ust. 1 pkt 1, że powiatowy lekarz weterynarii, na obszarze swojej właściwości prowadzi rejestr zakładów, takich jak Zakład skarżącego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzje administracyjne w stosunku do zakładów, o których mowa w pkt 1, w sprawach:

a)

wpisu do rejestru,

b)

zatwierdzenia,

c)

warunkowego zatwierdzenia,

d)

przedłużenia warunkowego zatwierdzenia,

e)

zawieszenia zatwierdzenia,

f)

cofnięcia zatwierdzenia,

g)

wykreślenia z rejestru.

Z powyższego zestawienia wynika jednoznacznie, że w zakresie zatwierdzania zakładów powiatowy lekarz weterynarii posiada kompetencje do: (1) zatwierdzenia zakładu; (2) warunkowego zatwierdzenia zakładu; (3) przedłużenia warunkowego zatwierdzenia zakładu; (4) zawieszenia zatwierdzenia zakładu; oraz (5) cofnięcia zatwierdzenia zakładu.

Podobnie zresztą kształtują się uprawnienia organów inspekcji sanitarnej wynikające z ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm.; aktualnie tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 594), która to ustawa w rozdziale II (art. 61-67) stanowi o rejestracji i zatwierdzaniu zakładów. Art. 61 o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowi bowiem, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest właściwy w sprawach rejestracji oraz zatwierdzania, warunkowego zatwierdzania, przedłużania warunkowego zatwierdzenia, zawieszania oraz cofania zatwierdzenia zakładów. Z kolei zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 państwowy powiatowy inspektor sanitarny wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia, warunkowego zatwierdzenia, przedłużenia warunkowego zatwierdzenia, zawieszenia lub cofania zatwierdzenia zakładów określonych w art. 61 oraz odmowy wpisu do rejestru zakładów, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że kompetencje państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w przedmiocie zatwierdzania zakładów - tak samo jak wyżej wskazane kompetencje lekarzy weterynarii - sprowadzają się do wydania decyzji w przedmiocie: (1) zatwierdzenia zakładu; (2) warunkowego zatwierdzenia zakładu; (3) przedłużenia warunkowego zatwierdzenia zakładu; (4) zawieszenia zatwierdzenia zakładu oraz (5) cofnięcia zatwierdzenia zakładu.

Mając na uwadze wyżej powołane przepisy należy zauważyć, że ustawa o produktach pochodzenia zwierzęcego nie przewiduje instytucji "stwierdzenia wygaśnięcia warunkowego zatwierdzenia zakładu". Podobnie, ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia także nie przewiduje takiej instytucji. Sąd zestawił powyżej ze sobą przepisy dwóch różnych ustaw (istotnie ze sobą powiązanych), aby obrazowo wykazać spójność systemu przepisów prawnych, który - w sprawie poddanej sądowej kontroli - nie przyznał organom orzekającym w sprawie możliwości stwierdzenia wygaśnięcia warunkowego zatwierdzenia zakładu.

Zdaniem Sądu, również przepisy postępowania administracyjnego nie przyznają organom orzekającym w sprawie kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia warunkowego zatwierdzenia zakładu na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Jednakże taki przypadek w niniejszej sprawie nie występuje. Należy bowiem przyjąć, że warunek, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., to warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jako zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2015, pkt 4. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że "nie należy więc nazwy tej używać ani na oznaczenie zdarzenia przyszłego i niepewnego, ani na oznaczenie innego rodzaju postanowień czynności prawnej, ani również na określenie ustawowych przesłanek (tzw. conditiones iuris), od których zależy ważność lub skuteczność czynności prawnej". Jeżeli strona dopełni warunku, wówczas decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne od daty ziszczenia się warunku, chyba że co innego postanowiono w decyzji. Podejmowanie przez organy administracji publicznej decyzji z zastrzeżeniem warunku przewidują przepisy szczególne. Na przykład zgodnie z przepisem art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1410), udzielenie patentu następuje pod warunkiem uiszczenia opłaty za pierwszy okres ochrony. W razie nieuiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie Urząd Patentowy stwierdza wygaśnięcie decyzji o udzieleniu patentu. Zatem zastrzeżenie, o którym mowa w art. 162 § 2 k.p.a., nie może dotyczyć czynności-obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów ustawy, jak trafnie przyjął NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., II GSK 688/08 (publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Reasumując, organy orzekające w niniejszej sprawie, działając na podstawie przepisów ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego władne były w pierwszej kolejności Zakład skarżącego zatwierdzić albo warunkowo zatwierdzić. W przedmiotowej sprawie nastąpiło, zgodnie z obowiązującymi przepisami, warunkowe zatwierdzenie Zakładu. Po przeprowadzeniu kontroli, która jest obowiązkowa, organy miały z kolei kompetencje do: przedłużenia warunkowego zatwierdzenia Zakładu albo cofnięcia zatwierdzenia Zakładu. Dopatrując się nieprawidłowości w działaniu Zakładu organy mogły zatem przedłużyć warunkowe zatwierdzenie Zakładu tak, aby dać skarżącemu więcej czasu na dostosowanie do obowiązujących standardów albo cofnąć zatwierdzenie Zakładu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że właściwy organ jest kompetentny do cofnięcia nawet warunkowego zatwierdzenia zakładu. Chociaż taka kompetencja organu nie wynika wprost z przepisów ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, to już w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia w art. 66 ust. 1 pkt 1 znajduje się przepis z którego wynika, że w przypadkach określonych w art. 31 ust. 2 lit. e rozporządzenia nr 882/2004 właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny wydaje decyzję w sprawie cofnięcia zatwierdzenia zakładu. Analogicznie, na podstawie rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L z dnia 30 kwietnia 2004 r.), a dokładniej na podstawie art. 31 ust. 2 lit. e) tegoż rozporządzenia - organom orzekającym w niniejszej sprawie przysługuje kompetencja do wszczęcia procedury mającej na celu wycofanie zatwierdzenia, jeżeli organy te odkryją poważne braki lub muszą wielokrotnie wstrzymywać produkcję w zakładzie a podmiot prowadzący przedsiębiorstwo żywnościowe nie jest w stanie przedstawić odpowiednich gwarancji dalszej produkcji.

Mając na uwadze powyższe, w związku z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji WWLW z dnia (...) stycznia 2015 r. Nr (...), a także nieważność poprzedzającej ją decyzji PLW z dnia (...) września 2014 r. Znak (...) dot. sprawy Nr (...).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.