Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145853

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 7 marca 2012 r.
II SA/Po 1184/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz.

Sędziowie WSA: Barbara Drzazga (spr.), Aleksandra Łaskarzewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o., Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) 2011 r. nr (...) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych; oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) 2011 r., nr (...), Prezydent Miasta P., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.), zgłosił sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie elewacji budynku położonego przy ul. P. w P., otrzymanego w dniu 7 lipca 2011 r., złożonego przez A. Sp. z o.o. Sp. k., reprezentowanej przez S.P.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż postanowieniem z dnia 15 lipca 2011 r. zgłaszająca spółka została zobowiązana do uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Jednakże inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia o żądane dokumenty. Dlatego w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zgłoszenie sprzeciwu było konieczne.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor - A. Sp. z.o.o. Sp. k., reprezentowana przez radcę prawnego K. K., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia, a następnie decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, pomimo upływu 30-dniowego terminu do jego wniesienia, z upływem którego inwestor uzyskał milczącą zgodę na wykonanie robót oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz nienależyte uzasadnienie decyzji.

Jak wyjaśniono, w przedmiotowej sprawie inwestor dokonał w dniu 29 czerwca 2011 r. zgłoszenia wykonania robót budowlanych, składając je na adres Wojewody Wielkopolskiego. Wojewoda w dniu 7 lipca 2011 r. przekazał zgłoszenie Prezydentowi Miasta P. Pismem z dnia 15 lipca 2011 r., które zostało doręczone zgłaszającemu w dniu 9 sierpnia 2011 r., a więc już po upływie 30 dni od dnia złożenia zgłoszenia, organ wezwał inwestora do uzupełnienia jego braków, a następnie decyzją z dnia 12 sierpnia 2011 r. wniósł sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi inwestora w dniu 8 września 2011 r. W opinii, inwestora skuteczne wniesienie sprzeciwu miałoby miejsce, gdyby organ architektoniczno - budowlany w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia doręczył odwołującemu postanowienie o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia lub też sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Dopiero z dniem doręczenia jednego z powyższych rozstrzygnięć zachowany zostałby warunek skuteczności sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Skutku powyższego nie wywołuje natomiast nadanie w tym terminie sprzeciwu w placówce pocztowej. Na potwierdzenie powyższego stanowiska skarżący przytoczył treść orzeczeń sądów administracyjnych konkludując, iż brak doręczenie stronie sprzeciwu najpóźniej ostatniego dnia 30 dniowego terminu powoduje, że decyzja została jedynie sporządzona, a nie doręczona. W świetle art. 110 k.p.a. dopiero z momentem doręczenie decyzji wiąże ona adresata. Wyjaśniono również, że termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem materialnym, do którego nie stosuje się przepisu art. 57 § 5 k.p.a. Tym samym brak doręczenia sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia powoduje, iż mamy do czynienia z "milczącą zgodą" organu na prowadzenie robót budowlanych.

W dalszej części odwołania wskazano, że stwierdzenie, iż istotnie sprzeciw został wniesiony z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane powoduje, że organ odwoławczy zobowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Podniesiono również, iż organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, którymi są zasada pogłębiania zaufania do państwa oraz zasada praworządności. Zdaniem skarżącej Prezydent, wbrew dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., zaniechał również uzasadnienia swojej decyzji, co uniemożliwia ustalenie, na jakich przesłankach oparto się wydając zaskarżoną decyzję.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia (...) 2011 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 2011 r. W motywach rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, iż z analizy akt administracyjnych wynika, iż zgłoszenie prowadzenia robót budowlanych wpłynęło 29 czerwca 2011 r. do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu. Wobec czego, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., zostało niezwłocznie przekazane do właściwego organu. W zgłoszeniu podano adres wnioskodawcy i pełnomocnika - ul. K., W. Zdaniem Wojewody organ I instancji słusznie uznając, że zgłoszenie wymaga uzupełnienia w dniu 15 lipca 2011 r. wydał w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie, którym nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o wskazane w nim braki, w terminie 7 dni od daty jego odbioru, informując, że w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie, zostanie wydana decyzja sprzeciwu. Postanowienie to zostało nadane w urzędzie pocztowym 19 lipca 2011 r. Z potwierdzenia zwrotnego odbioru wynika, że inwestor odebrał przedmiotowe postanowienie w dniu 9 sierpnia 2011 r. W ocenie organu II instancji mając na uwadze datę wpływu zgłoszenia (29 czerwca 2011 r.) oraz nadania postanowienia w urzędzie pocztowym (19 lipca 2011 r.), trudno byłoby zarzucić organowi I instancji przewlekłość w postępowaniu. Organ wydał bowiem postanowienie w terminie 20 dni od daty zgłoszenia. Wojewoda przyjął, że Prezydent Miasta P. wydając postanowienie z dnia 15 lipca 2011 r., które skutecznie zostało doręczone inwestorowi 9 sierpnia 2011 r., przerwał bieg terminu na wniesienie sprzeciwu, który biegnie od dnia upływu terminu na uzupełnienie braków. W niniejszej sprawie termin na uzupełnienie braków upływał z dniem 16 sierpnia 2011 r., stąd - w ocenie organu odwoławczego - decyzja sprzeciwu z dnia 19 sierpnia 2011 r., która nadano w urzędzie pocztowym w dniu 22 sierpnia 2011 r. została wydana z zachowaniem terminu wynikającego z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła A. Sp. z o.o. Sp. k., reprezentowana przez radcę prawnego K. K., wnosząc o jej uchylenie, jak i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 30 ust. 2 i 5 Prawa budowlanego poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia, a następnie decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 29 czerwca 2011 r., pomimo upływu 30-dniowego terminu do jego wniesienia, z upływem którego inwestor uzyskał milczącą zgodę na wykonanie robót oraz naruszenie zasad przepisów postępowania administracyjnego, określonych w art. 6, 7, 8 57 § 5, 105 oraz 107 k.p.a.

W treści skargi przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz powtórzono argumenty zaprezentowane w treści odwołania od decyzji organu I instancji. Zaznaczono, że organ II instancji w tożsamych sprawach orzekał odmiennie niż w przedmiotowej sprawie przyjmując, że termin na wniesienie sprzeciwu, czy też wydanie postanowienia w przedmiocie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia zachowany jest tylko wówczas, gdy ww. orzeczenia zostaną doręczone stronie w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Dlatego błędne jest przyjęcie w niniejszej sprawie stanowiska, jakoby termin nadania w placówce pocztowej postanowienia w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, czy też nadania decyzji wnoszącej sprzeciw był terminem wywołującym skutki prawne w postaci wprowadzenia ww. orzeczeń do obrotu prawnego. Dodatkowo wskazano, że do powołanego 30-dniowego terminu ustanowionego dla organu nie stosuje się przepisu art. 57 § 5 k.p.a., ani też przepisów o przywróceniu uchybionego terminu, ponieważ są to przepisy dotyczące terminów obowiązujących strony i innych uczestników postępowania. Termin 30-dniowy zakreślony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego. Jest to zatem termin przewidziany do załatwienia sprawy, a nie tylko do wydania decyzji. Wymagane jest zatem, aby obejmował on także doręczenie stronie postępowania administracyjnego wydanego postanowienia oraz decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie utrzymania w mocy sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenie wykonania budowli lub robót budowlanych, o jakich mowa w ust. 1 powyższego artykułu należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Niewątpliwie dla prawidłowego ustalenia, czy organ wnosząc sprzeciw dochował 30-dniowego terminu konieczne jest w pierwszej kolejności określenie daty jego początkowego biegu, jak również daty, z jaką bieg tego terminu się kończy.

W ocenie Sądu początkowym dniem biegu trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest dzień następny po dniu, w którym dokonano skutecznego zgłoszenia, bądź - w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 321/11, LEX 897737; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08, LEX 555017).

Jednocześnie dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym sprawę akceptuje bowiem argumentację zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazującą, iż konstytucyjna zasada równości wymaga, aby terminowi "wniesienie sprzeciwu", o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, LEX 319717, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10, LEX 952938, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1899/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby w istocie trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji. Z tego też względu skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądów zawartych w orzeczeniach wydanych na tle innych stanów faktycznych, które powołała skarżąca spółka, a w których to przyjęto, iż skutek prawny wywołuje dopiero doręczenie stronie pisma zawierającego oświadczenie organu. Skutek powyższy następuje już bowiem z momentem nadania sprzeciwu lub postanowienia o zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. Podobnie za nieskuteczne uznać należało przywołanie przez skarżącego uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009 Nr 1, poz. 1. W sentencji powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "termin 30 dni wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze jest terminem doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu". Trzeba zauważyć, że powołane w treści art. 269 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułowanie "stanowisko zajęte w uchwale" wskazuje, że wykładnia zawarta w sentencji uchwały wiąże inne sądy tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Wykładnia podana w sentencji uchwał, wykraczająca poza te granice, jak również te poglądy prawne, które zostały wyrażone w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem" są tym samym pozbawione mocy wiążącej.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych zostało wniesione do właściwego organu - Prezydenta Miasta P. w dniu 7 lipca 2011 r. (prezentata na zgłoszeniu - k. 2 akt adm. I instancji). Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej spółki, jakoby datą złożenia zgłoszenia był dzień 29 czerwca 2011 r. kiedy to zgłoszenie wpłynęło do organu niewłaściwego - Wojewody Wielkopolskiego. Zważyć należy, iż oczywiście obowiązkiem Wojewody było przekazanie zgłoszenia do organu właściwego w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a., jednakże nie można przyjąć, by przepis art. 65 § 2 k.p.a. miał do wniesionego zgłoszenia zastosowanie. Zważyć należy, iż przepis ten stanowi, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Przepisy Prawa budowlanego, w szczególności art. 30 tej ustawy, nie przewidują jednak terminu, w jakim inwestor byłby zobowiązany zgłosić zamiar wykonania robót budowlanych. Z tego względu należy uznać, że przepis art. 65 § 2 k.p.a. nie stosuje się do zgłoszenia. Uznać należało więc, że datą bieg terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane rozpoczął się więc z dniem 8 lipca 2011 r., a więc z dniem następnym od dnia wpływu zgłoszenia do organu właściwego. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 15 lipca 2011 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienie powyższe zostało nadane w dniu 19 lipca 2011 r. (k. 45 akt adm. I instancji). Tym samym organ spełnił warunek określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nadając przed upływem 30 dni od daty dokonania zgłoszenia postanowienia o zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. Za bezzasadne uznać należy tym samym twierdzenia skarżącej, jakoby doszło do "milczącej zgody" organu poprzez brak doręczenia jej, w terminie 30 dni sprzeciwu lub postanowienia. W konsekwencji uznać należało, iż postanowienie o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia zostało dokonane przed upływem 30 dni od daty wniesienia zgłoszenia.

W sytuacji, gdy - zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego - organ nałoży na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w przypadku ich niezłożenia od końcowego dnia terminu wyznaczonego w postanowieniu (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08, LEX nr 555017, glosa J. Borkowskiego do wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 października 200 r. r. sygn. akt II SA/Lu 161/04 publ. OSP z. 2 2006 s. 77, wyrok NSA z 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 747/97, Lex 472850, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 956/05, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 15 lipca 2011 r. wzywające do uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu 9 sierpnia 2011 r. (k. 45 akt adm. I instancji), to 30-dniowy termin do wniesienia zgłoszenia rozpoczął bieg na nowo od dnia 17 sierpnia 2011 r. i upływał w dniu 16 września 2011 r. Skoro zatem Prezydent Miasta P. wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw w dniu 19 sierpnia 2011 r. i nadał ją, celem doręczenia pełnomocnikowi inwestora, w dniu 22 sierpnia 2011 r. (k. 49-50 akt adm. I instancji), to zachował termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do zgłoszenia sprzeciwu. Przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego uprawniał zaś organ I instancji do wniesienia sprzeciwu z uwagi na nieuzupełnienie zgłoszenia w wyznaczonym terminie.

Za niezasadne uznać należy podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierała uzasadnienie wskazujące na podstawę zgłoszenia sprzeciwu, zaś skarżącej umożliwiono czynny udział w postępowaniu. Również okoliczność, jakoby w innych sprawach organy orzekały inaczej, niż w sprawie będącej przedmiotem skargi, nie może być rozpatrywana w kategoriach naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Przedmiotem kontroli sądowej jest wyłącznie sprawa będąca przedmiotem skargi i sąd administracyjny nie jest władny do dokonanie ocen działań organów podjętych w innych sprawach administracyjnych.

Podsumowując rozważania wskazać należy, że organy architektoniczno-budowlane prawidłowo zgłosiły sprzeciw od dokonanego zgłoszenia prowadzenia robót budowlanych z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestora zgłoszenia o żądane dokumenty.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.