Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1765168

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 16 stycznia 2014 r.
II SA/Po 1175/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.).

Sędziowie WSA: Maria Kwiecińska, Wiesława Batorowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia (...) marca 2013 r. Nr (...) w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r., Nr (...) Starosta K., działając z urzędu na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), § 46 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), orzekł o wprowadzeniu zmiany w zakresie doprowadzenia do zgodności zapisów użytków w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym na działce nr (...) o powierzchni 4,3550 ha, położonej w obrębie N. gm. K., będącej własnością R. K.., w następujący sposób:

|stan przed zmianą |stan po zmianie |

|R III b o powierzchni 0,5029 ha |R III b o powierzchni 0,5029 ha |

|R IV b o powierzchni 1,7238 ha |R IV b o powierzchni 1,7238 ha |

|Ł III o powierzchni 0,6448 ha |Ł III o powierzchni 0,6448 ha |

|Ł IV o powierzchni 0,9452 ha |Ł IV o powierzchni 0,9452 ha |

|Ł V o powierzchni 0,3500 ha |Ł V o powierzchni 0,3590 ha |

|Ba o powierzchni 0,1793 ha |Ba o powierzchni 0,0420 ha |

|W o powierzchni 0,0090 ha |dr o powierzchni 0,1373 ha |

|Razem: 4,3550 ha |Razem: 4,3550 ha |

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze zgłaszanymi przez R. K. uwagami, odnośnie poprawności zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków odnoszących się do działki nr (...), położonej w obrębie N. gm. K., w dniu (...) października 2011 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne, mające na celu doprowadzenie do zgodności zapisów w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym. W ramach postępowania zgromadzona została dokumentacja geodezyjna dotycząca działki (...) w N. Ustalono, że R. K. nabył działkę w 1986 r., po wcześniejszym ustaleniu przebiegu granic działki i jej powierzchni przez geodetę B. B. Zmieniono przy tym dotychczasowy numer działki ewidencyjnej - (...), na nowy nr - (...). Dokumentacja z ustalenia przebiegu granic została zarejestrowana pod numerem: (...). Zgodnie z powyższą dokumentacją oraz wpisami w rejestrze gruntów i budynków, działka R. K. w chwili nabycia posiadała następujące użytki gruntowe: R IIIb o pow. 0,5280 ha; R IVb o pow. 1,7840 ha; Ł III o pow. 0,6680 ha; Ł IV o pow. 1,0160 ha; Ł IV o pow. 0,3590 ha - razem: 4,3550 ha.

W 1991 r. w ramach odnowy ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu N., sporządzonej przez geodetę W. K., dokonane zostały zmiany w użytkach na działce nr (...). Wprowadzenie zmian poprzedzone zostało wydaniem przez Urząd Rejonowy w K. decyzji z dnia (...) grudnia 1990 r., która została podana do publicznej wiadomości przez ogłoszenie. W wyniku zmian na działce wprowadzono następujące użytki: R IIIb o pow. 0,5280 ha; R IVb o pow. 1,7840 ha; Ł III o pow. 0,6680 ha; Ł IV o pow. 1,0160 ha; Ł V; o pow. 0,3500 ha; W o pow. 0,0090 ha - razem: 4,3550 ha.

Wskazano dalej, że w 1999 r. R. K. podpisał umowę z Polskim Górnictwem Naftowym i Gazownictwem S.A. w W. (PGNiG), na podstawie której oddał za odszkodowaniem w użytkowanie na cele górnicze część działki nr (...) położonej w N. gmina K. Po wybudowaniu urządzeń górniczych (odwiertu (...)) oraz utwardzonej drogi dojazdowej do odwiertu w 2006 r., w ramach prac związanych z opracowaniem mapy do celów projektowych przez firmę C.-P. Sp.c. w K., dokonano aktualizacji użytków gruntowych, w wyniku której na przedmiotowej działce wprowadzone zostały następujące użytki: R IIIb o pow. 0,5029 ha; RIV b o pow. 1,7238 ha; Ł III o pow. 0,6448 ha; Ł IV o pow. 0,9452 ha; Ł V o pow. 0,3500 ha; Ba o pow. 0,1793 ha; W o pow. 0,0090 ha - razem: 4,3550 ha.

Dalej organ wyjaśnił, iż analiza zebranych materiałów wykazała rozbieżności w opisie użytków gruntowych na działce nr: (...). Ustalono, że w wyniku odnowy ewidencji gruntów błędnie dopisano rów, którego nie było na działce w chwili nabycia, ani też w stanie obecnym. Stwierdzono, że odnowa ewidencji nie uwzględniła stanu użytków i granic wynikającego z ustalenia przebiegu granic wykonanego przez B. B. Z tej przyczyny użytek o symbolu "W" - rów został usunięty z działki (...). Ponadto uwzględniając częściowo wniosek właściciela w sprawie konturu "Ba" oraz w oparciu o zgromadzoną dokumentację - m.in. protokół z kontroli klasyfikacji gruntów sporządzony w dniu (...) maja 2011 r. przez inspektora ds. klasyfikacji gruntów M. P., który potwierdza, że część konturu "Ba" stanowi drogę dojazdową utwardzoną płytami betonowymi do odwiertu "(...)", postanowiono zmienić część dotychczasowego konturu "Ba" na kontur "dr" (droga), w zakresie określonym jak w sentencji decyzji.

R. K., pismem z dnia (...) lutego 2012 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, wnosząc jednocześnie o przywrócenie użytków na działce nr (...) do stanu i powierzchni wynikających z operatu B. B. zarejestrowanego pod nr (...) - ustalenia granic działki nr (...) oraz zmiany użytków zielonych zgodnie z pismem Wielkopolskiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w P. z dnia (...) sierpnia 2008 r., znak (...).

W uzasadnieniu odwołania skarżący zakwestionował zmianę zapisów użytków w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o przedłożoną przez C.-P. Sp.c. w K. mapę do celów projektowych. Ponadto niezrozumiała jest kwestia dotycząca użytku "W" ujętego w decyzji Starosty K. z dnia (...) lutego 2010 r. W konsekwencji tych wadliwych działań zawyżona została kwota podatku od nieruchomości, który musi opłacać. Ponadto zakwestionowano obciążenie strony kosztami kontroli klasyfikacji gruntów.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r., znak (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. (WINGiK), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia (...) grudnia 2011 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił kolejne zmiany w ewidencji dokonane od 1986 r. podnosząc dodatkowo, iż w 2006 r., w ramach prac związanych z opracowaniem mapy do celów projektowych, dokonano aktualizacji użytków gruntowych na działce (...), w wyniku której na przedmiotowej nieruchomości został wprowadzony użytek (Ba) tereny przemysłowe o powierzchni 0,1793 ha. Podkreślono, że mapa opracowywana do celów projektowych powinna zawierać aktualne informacje o wszystkich danych ewidencyjnych odnoszących się zarówno do obszaru projektowanego, jak i do obszaru otaczającego ten teren w pasie co najmniej 30 metrów. W dniu (...) maja 2011 r. inspektor do spraw klasyfikacji gruntów dokonał sprawdzenia w terenie użytków i klas ustalonych przez gleboznawcę Wielkopolskiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych na działce nr (...). Sporządzony wówczas protokół wskazuje, że część konturu (Ba) na powyższej działce stanowi fragment powierzchni, na której znajdują się urządzenia i instalacje gazowe wraz z drogą utwardzoną płytami betonowymi. Mając powyższe na względzie, organ odwoławczy wskazał na konieczność wprowadzenia w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego zmiany w zakresie użytków gruntowych odnośnie działki nr (...) położonej w N., w szczególności poprzez zmianę części dotychczasowego kontury (Ba) na kontur (dr) droga.

R. K., działając przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (WSA) skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi, że ten nie podjął działań zmierzających do zadośćuczynienia żądaniu podniesionemu w odwołaniu, którym było przywrócenie użytków na działce nr (...) do stanu i powierzchni wynikającego z operatu geodety B. B. zarejestrowanego pod nr (...) - ustalenia granic działki nr (...) oraz zmiany użytków zielonych zgodnie z pismem Wielkopolskiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w P. z dnia (...) sierpnia 2008 r. Podniesiono, że ustalenia dokonane przez Starostę K. oraz WINGIK nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy, gdyż skarżący nigdy nie występował o zmianę klasyfikacji gruntu na "Ba".

Wyrokiem z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 523/12 WSA w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że sądowej kontroli podlegała wyłącznie prawidłowość zmian dokonanych decyzją organu I instancji z dnia (...) grudnia 2011 r., a poza tą kontrolą pozostają wcześniej dokonane zmiany w ewidencji gruntów i budynków. W szczególności Sąd uznał, że nie może dokonać oceny prawidłowości zmian w ewidencji dokonanej w 2006 r., które miały miejsce w innym postępowaniu, nie będącym przedmiotem rozpatrywanej skargi. Konsekwentnie przedmiotem oceny Sądu, nie może być również żądanie skarżącego, dotyczące przywrócenia użytków na działce do stanu i powierzchni wynikającego z operatu geodety B. B. - ustalenia granic działki oraz zmiany użytków zielonych zgodnie z pismem Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia (...) sierpnia 2008 r.

Dalej Sąd wskazał, że obowiązkiem organów jest utrzymywanie ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności, a wszelkie zmiany w ewidencji muszą być dokonywane w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powołując przepis § 46 ust. 1 oraz § 45 ust. 1 tego aktu Sąd wskazał, że zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegające na ich aktualizacji, mogą być dokonane wyłącznie w przypadku przedłożenia jednego z dokumentów określonych w § 35 rozporządzenia. W ocenie Sądu protokół kontroli klasyfikacji gruntów sporządzony w dniu (...) maja 2011 r. przez inspektora ds. klasyfikacji gruntów, stanowił dokument, który jest gromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, zatem mógł stanowić podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany wpisu w ewidencji gruntów. Stąd też organy prowadzące postępowanie prawidłowo wszczęły postępowanie w przedmiocie dokonania zmiany wpisu w ewidencji gruntów, które to postępowanie winno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Sąd uznał, iż z analizy akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie dokonano zmiany w zakresie wielkości powierzchni działki, która z dotychczasowego konturu "Ba" została zamieniona na kontur "dr" (droga). Z analizy zaskarżonej decyzji wynika, że kontur Ba został zmniejszony do 0,0420 ha, natomiast kontur dr został oznaczony w wielkości 0,1373 ha. W uzasadnieniu decyzji nie podano, na jakiej podstawie dokonano pomiaru powyższego użytku. Również analiza akt sprawy nie pozwala wskazać, w jaki sposób został on wyliczony. Z zawartej przez skarżącego umowy z PGNiG z dnia (...) grudnia 2007 r. wynika, że skarżący przekazał do używania na cele górnicze 3222 m2 nieruchomości, z czego na odwiert i plac manewrowy przeznaczono powierzchnię 38x19 oraz 25x20, natomiast na drogę dojazdową 400x5, bez równoczesnego sprecyzowania jednostek, w jakich obliczano powyższą powierzchnię. Zdaniem Sądu wartości podane w powyższej umowie nie zgadzają się z wartościami wpisów do ewidencji gruntów. Następnie Sąd wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na dokonanie przez organ pomiarów geodezyjnych, które w sposób bezsporny wskazałyby, jaka część nieruchomości jest użytkowana jako droga, a jaka jest wykorzystywana pod działalność gospodarczą. Zwrócono bowiem uwagę, że w protokole kontroli klasyfikacji gruntów z dnia (...) maja 2011 r. brak jest informacji o powierzchni działki zajętej pod użytek Ba oraz dr. Sąd wskazał, iż prowadząc ponownie postępowanie organ obowiązany jest wskazać materiały źródłowe, będące podstawą obliczenia powierzchni nieruchomości zajętej pod drogę oraz powierzchni nieruchomości, na jakiej prowadzona jest działalność gospodarcza.

Rozpoznając ponownie sprawę WINGiK decyzją z dnia (...) marca 2013 r., znak (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia (...) grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, iż z akt sprawy znajdujących się w posiadaniu organu odwoławczego wynika, że w 1999 r. R. K. zawarł umowę z PGNiG z siedzibą w W. Odział w Z. G., na mocy której oddał w użytkowanie PGNiG część nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) na cele związane z zagospodarowaniem i eksploatacją odwiertu górniczego "(...)". Ponadto z umowy wynika, że PGNiG zobowiązało się wypłacać właścicielowi działki nr (...) corocznie przez okres czasowego zajęcia nieruchomości, odszkodowanie za pozbawienie możliwości korzystania z gruntu w wysokości ustalonego dochodu uzyskiwanego w gospodarstwie rolnym z zajętej nieruchomości. Kolejne umowy związane z zagospodarowaniem i eksploatacją odwiertu górniczego "(...)" R. K. zawarł z PGNiG (...) maja 2003 r. i (...) grudnia 2007 r. Z umowy zawartej (...) maja 2003 r. i (...) grudnia 2007 r. wynika, że R. K. przekazał do używania na cele górnicze 3222 m2 nieruchomości, z czego na odwiert i plac manewrowy przeznaczono powierzchnię 38x19 oraz 25x20, na drogę dojazdową 400x5.

Organ II instancji wskazał następnie, że w dniu (...) maja 2011 r. inspektor do spraw klasyfikacji gruntów dokonał sprawdzenia w terenie użytków i klas ustalonych przez gleboznawcę Wielkopolskiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych na działce (...). Sporządzony wówczas protokół wskazuje, że część konturu "Ba" stanowi fragment powierzchni, na której znajdują się urządzenia i instalacje gazowe wraz z drogą utwardzoną płytami betonowymi. Mając to na uwadze organy I i II instancji uznały za zasadne wprowadzenie w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego zmiany w zakresie użytków gruntowych odnośnie działki nr (...) położonej w N., w szczególności poprzez zmianę części dotychczasowego konturu "Ba" na kontur "dr". WINGiK wskazał, że zgodnie z § 35 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: (1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; (2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; (3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; (4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; (5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; (6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; (7) wyniki oględzin. Tym samym zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegające na ich aktualizacji, mogą być dokonane wyłącznie w przypadku przedłożenia jednego z dokumentów określonych w § 35 rozporządzenia.

Organ II instancji wskazał, że protokół z kontrolnej klasyfikacji przeprowadzonej (...) maja 2011 r. oraz wyniki oględzin miejsca wykazały, że na części działki nr (...), położonej w N. znajdują się urządzenia i instalacje gazowe (odwiert (...)). Cała strefa przyodwiertowa ma kształt w przybliżeniu kwadratu, ogrodzona jest płotem i zlokalizowana jest w południowej części działki, do której prowadzi droga utwardzona płytami betonowymi. Mając na względzie powyższe, dotychczas wykazany w ewidencji gruntów i budynków użytek "Ba" o powierzchni 0,1793 ha został podzielony na dwa użytki: "dr" i "Ba". W 2004 r. został wykonany pomiar geodezyjny całego użytku "Ba" ((...)) metodą biegunową, polegającą na pomiarze odległości od stanowiska instrumentu do punktu celowania oraz pomiarze kierunku na punkt. Z pomiaru geometrii konturu użytku został sporządzony szkic polowy (szkic obrazuje przebieg konturu całego użytku "Ba" oraz zawiera oznaczenie punków załamania).

Na podstawie danych z pomiaru zostały obliczone współrzędne punktów załamania konturu użytku "Ba", które zostały następnie wprowadzone do bazy ewidencji gruntów i budynków ewidencyjnej mapy numerycznej. W 2011 r. w ramach prowadzonego postępowania, na szkicu nr 1 z pomiaru użytków na działce (...) i na mapie numerycznej zidentyfikowano punkty załamania konturów użytków "Ba" i "dr". Wizja w terenie wykazała, że punkty o numerach (...), (...), (...), (...), (...), wykazane na mapie numerycznej, wyznaczają użytek "Ba".

Na podstawie współrzędnych tych punktów wygenerowanych z bazy danych obliczono powierzchnię użytku "Ba", która wyniosła 0,0420 ha.

WINGiK podniósł również, że do identyfikacji użytków posłużyła dodatkowo ortofotomapa. Jest to mapa, której treść przedstawiona jest obrazem fotograficznym w nawiązaniu do układu współrzędnych i przyjętego odwzorowania kartograficznego, dopasowana do jednolitej skali i wpasowana na punkty osnowy geodezyjnej. W trakcie prowadzonego postępowania obowiązywała Instrukcja techniczna G-4 Pomiary sytuacyjne i wysokościowe wprowadzona do stosowania rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Przez standardy techniczne, zgodnie z § 1 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia, rozumie się przepisy lub normy techniczne ustanowione w formie instrukcji technicznych. Zgodnie z § 14 Instrukcji technicznej G-4 punkty załamań konturów użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych należą do III grupy dokładnościowej pomiaru. W świetle § 15 ust. 1 Instrukcji określenie położenia szczegółów terenowych względem najbliższych elementów poziomej osnowy geodezyjnej powinno być wykazane przy pomiarze bezpośrednim z dokładnością 0,50 m dla III grupy szczegółów terenowych. Szczegóły terenowe III grupy zgodnie z § 29 ust. 3 Instrukcji można mierzyć na zastabilizowanych lub zamarkowanych punktach załamania granic, które zostały uprzednio pomierzone wraz z elementami kontrolnymi. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że Instrukcja techniczna G-4 Pomiary sytuacyjne i wysokościowe dopuszcza pomiar szczegółów terenowych III grupy metodą biegunową. Powierzchnia nieruchomości zajętej pod drogę dojazdową do odwiertu (...) została obliczona przez odjęcie od dotychczasowej powierzchni użytku "Ba" - 0,1793 ha powierzchni użytku, na której prowadzona jest działalność gospodarcza - 0,0420 ha. Obliczona w ten sposób powierzchnia użytku "dr" wyniosła - 0,1373 ha. Zatem w ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości konieczność wprowadzenia w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego zmiany w zakresie użytków gruntowych odnośnie działki nr (...) położonej w N., gmina K.

R. K., działając przez pełnomocnika, wniósł w dniu (...) kwietnia 2013 r. skargę na powyższą decyzję WINGiK, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając naruszenie przepisów dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. Zaskarżonej decyzji WINGiK zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a więc naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji oraz niezgodnego z prawem utrzymania w mocy decyzji Starosty K. z dnia (...) grudnia 2011 r.; naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ II instancji do kontroli decyzji organu I instancji (i to jedynie w zakresie wskazanym w wyroku WSA w Poznaniu z 14 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 523/12), co doprowadziło w konsekwencji do pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a także do zaniechania przez organ II instancji całościowego rozpatrzenia sprawy; naruszenie zasady czynnego udział strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania z urzędu przez organ I instancji oraz o innych czynnościach postępowania (w szczególności czynności sprawdzenia w terenie użytków i klas z (...) maja 2011 r.; oględzin czynności pomiaru geodezyjnego z 2004 r.), przez co strona nie mogła w nich uczestniczyć i wypowiedzieć się co do sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co doprowadziło do niezgodnego z prawem utrzymania w mocy decyzji Starosty K. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, w niniejszej sprawie widoczne są zaniedbania i opieszałość organów administracji państwowej w dążeniu do wyjaśnienia rozbieżności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego. Uzasadnienie decyzji administracyjnej jest bowiem ogólnikowe i stanowi powtórzenie argumentów zawartych we wcześniej wydanych decyzjach. Skarżący nie otrzymał natomiast odpowiedzi na kluczowe dla sprawy kwestie. Przypomniano zatem, iż organ administracji państwowej rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć żadnego z dowodów. Zgodnie z art. 77 i 80 k.p.a. musi dokładnie przeanalizować przeprowadzony dowód, dokonać oceny i wskazać kryteria, jakimi się kierował uznając daną okoliczność za udowodnioną.

Skarżący podniósł następnie, iż błędne informacje dotyczące działki (...) skutkują nieprawidłowym określeniem przedmiotu opodatkowania. W toku postępowania administracyjnego R. K. wnosił o przywrócenie użytków na działce (...) do stanu i powierzchni, wynikających z operatu B. B. zarejestrowanego pod nr (...) oraz ustalenie granic działki (...), a także zmiany użytków zielonych na grunty rolne zgodnie z pismem Wielkopolskiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w P. z dnia (...) sierpnia 2008 r. znak (...). Stanowisko skarżącego nie zostało jednak uwzględnione przez organy administracji. Ustalenia dokonane przez Starostę K. oraz WINGiK nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Skarżący zwrócił się pismami z dnia (...) stycznia 2010 r. do Starostwa Powiatowego w K. z zapytaniem - na czyj wniosek zostały dokonane zmiany użytków na działce nr (...) położonej w N., polegające na zmianie części gruntu o powierzchni 0,1793 ha stanowiącego rolę i łąkę na tereny przemysłowe "Ba". W odpowiedzi (pismo z dnia (...) stycznia 2010 r. sygnatura akt (...)) uzyskał informację, iż zmiana nastąpiła w wyniku dokonania pomiarów geodezyjnych urządzeń i instalacji gazowych oraz przekazania dokumentacji do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w K. w postaci wykazu zmian danych ewidencyjnych i mapy uzupełniającej przez firmę "C.- P." Sp.c. w K. i zarejestrowanych pod numerem (...). Skarżący w wyniku prowadzonej ze Starostwem Powiatowym w K. korespondencji (pismo z dnia (...) lutego 2010 r. sygnatura akt (...) oraz pismo z dnia (...) marca 2010 r. sygnatura akt (...)), został powiadomiony o braku potwierdzenia odbioru zawiadomienia przez skarżącego o zmianie danych ewidencyjnych i o niemożliwości ustalenia przyczyn braku tego dokumentu w archiwalnej dokumentacji;

braku informacji o danych inwestora zlecającego ww. prace. Na pytanie skarżącego w powyższej sprawie, stanowisko zajęła również Spółka PGNiG wyjaśniając, iż nie zlecała firmie "C.-P." wykonania zmiany użytków rolnych na przemysłowe.

Dodatkowo skarżący wskazał, iż w trakcie procedury mającej na celu wyjaśnienie niezgodności zapisów w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym, została pobrana od niego opłata na poczet prac związanych z klasyfikacją kontrolną w wysokości 506,30 zł. Organ wytłumaczył, iż jej zasadność wynika z treści art. 262 § 1 k.p.a. i odmówił zwrotu kosztów kontrolnej klasyfikacji gruntów. Niezrozumiałe jest dla skarżącego, dlaczego powyższa kwota została od niego ponownie pobrana na poczet postępowania wszczętego przez Starostę K. z urzędu. Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na pytanie, dlaczego ma ponosić koszty procedury mającej na celu wyjaśnienie zaniedbań urzędników. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie wyjaśniono kwestii dokonania zmian w ewidencji gruntów. Ponadto, że na etapie wprowadzania zmian do ewidencji gruntów doszło do zaniedbania obowiązku zawiadomienia strony (art. 10 k.p.a.). Poprzestano na informacjach ze Starostwa Powiatowego w K. świadczących o braku takiego zawiadomienia skarżącego oraz braku dowodów w dokumentacji archiwalnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości konieczność wprowadzenia w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego zmiany w zakresie użytków gruntowych odnośnie działki nr (...) położonej w N., gmina K. Rozpatrując skargę WINGiK nie znalazł zatem podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 604/13 WSA w Poznaniu odrzucił przedmiotową skargę z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2417/13 uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 4 lipca 2013 r.

Pełnomocnik skarżącego, pismem z dnia (...) października 2013 r. przedłożyła potwierdzenia uiszczenia wpisu sądowego od skargi oraz wniosła o nadanie sprawie dalszego biegu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej podjęcia. Jednocześnie, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powyższe oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez Sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", LexisNexis, Warszawa 2010. komentarz do art. 153).

Wyjaśnić należy, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Związanie oceną prawną powoduje, że ani organ administracji, ani Sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1296/10 i II FSK 1328/10, LEX nr 1107582 i 1104099).

Rozpoznając po raz pierwszy sprawę ze skargi R. K. na decyzje wydane w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr (...) obr. N. gm. K., Sąd w wyroku z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 523/12 przesądził, że sądowej kontroli podlegała wyłącznie prawidłowość zmian dokonanych decyzją organu I instancji z dnia (...) grudnia 2011 r. Kontroli tej nie podlegały natomiast wcześniej dokonane zmiany w ewidencji gruntów i budynków, w tym zmiany dokonane w 2006 r. Konsekwentnie, w ramach przedmiotowego postępowania nie może zostać uwzględnione żądanie skarżącego przywrócenia użytków na działce do stanu i powierzchni wynikającego z operatu geodety B. B. Sąd przesądził ponadto, że protokół kontroli klasyfikacji gruntów, sporządzony w dniu (...) maja 2011 r. przez inspektora ds. klasyfikacji gruntów, mógł stanowić podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany wpisu w ewidencji gruntów, wskazując zarazem, że prawidłowo wszczęte postępowanie w przedmiocie dokonania zmiany wpisu w ewidencji gruntów winno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wskazanym wyrokiem Sąd dokonał zatem wykładni prawa oraz oceny sprawy w odniesieniu do przepisów prawa mających zastosowanie w tym przypadku, wyznaczając zarazem jej granice. Sąd wywiódł, że wynikający z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązek utrzymywania ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności uprawnia organ odpowiedzialny za ten stan do podejmowania działań, które to gwarantują. Zarazem Sąd przesądził, że protokół kontroli klasyfikacji gruntów sporządzony w dniu (...) maja 2011 r. przez inspektora ds. klasyfikacji gruntów, stanowił dokument, który jest gromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, zatem mógł stanowić podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany wpisu w ewidencji gruntów (§ 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zatem w powyższym zakresie zbędnym jest obecnie szczegółowe odniesienie się do tych zarzutów skargi, które kwestionują możliwość podejmowania przez organy inspekcji geodezyjno-kartograficznej działań służących utrzymaniu ewidencji gruntów i budynków w aktualności i w konsekwencji tryb zmian przyjęty w odniesieniu do zapisów w ewidencji dotyczących nieruchomości skarżącego. Podkreślenia ponownie wymaga, że zgodnie z powołanym wyrokiem organ I instancji był uprawniony do dokonania zmiany w ewidencji w trybie, w jakim doszło do wydania decyzji z dnia (...) grudnia 2011 r., a tryb ten ma umocowanie w obowiązujących przepisach.

W tych uwarunkowaniach zadaniem Sądu rozpatrującego obecnie sprawę jest przeprowadzenie oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie wypełnienia wskazań, jakie zostały zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 września 2012 r., a które ukierunkowane były na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o materiały źródłowe i wyjaśnienia, umożliwiające zweryfikowanie prawidłowości decyzji organu I instancji. Rzeczą Sądu jest ustalenie, czy rozpoznając ponownie sprawę w trybie odwoławczym pozyskano dokumentację, która pozwoli ocenić, czy decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r. organ I instancji w sposób prawidłowy wprowadził zmiany w ewidencji gruntów i budynków dla obszaru działki nr (...), w tym czy z dokumentacji tej wynika uzasadnienie dla zakresu tych zmian. Sąd uchylając wcześniejszą decyzję organu II instancji wskazał na konieczność wyjaśnienia na jakiej podstawie dokonano zmiany w zakresie wielkości powierzchni działki, która z dotychczasowego konturu "Ba" została zamieniona na kontur "dr" (droga), w tym na jakiej podstawie dokonano pomiaru powyższego użytku oraz w jaki sposób został on wyliczony. Sąd przyjął, że organ obowiązany jest wskazać materiały źródłowe, będące podstawą obliczenia powierzchni nieruchomości zajętej pod drogę oraz powierzchni nieruchomości, na jakiej prowadzona jest działalność gospodarcza.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy w pełni zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 523/12.

W ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w zgodzie z art. 136 k.p.a., pozyskano konieczne do rozpatrzenia sprawy materiały źródłowe oraz wyjaśnienia. W tym miejscu wskazać należy, iż przepis ten określa granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jedynie przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powoduje naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w rozpatrywanym przypadku nie jest zasadny, bowiem w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego pozyskano dokumentację źródłową, znajdującą się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, na podstawie której obliczona została powierzchnia nieruchomości zajęta pod drogę oraz powierzchnia nieruchomości na której prowadzona jest działalność gospodarcza wraz z dokumentacją przedstawiającą sposób obliczenia tej powierzchni (k. nr 61 - 51 akt administracyjnych organu II instancji).

Na podstawie tych materiałów WINGiK podjął rozstrzygnięcie, w którego uzasadnieniu w sposób wyczerpujący omówił, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody organ I instancji dokonał zmiany w ewidencji gruntów i budynków, oceniając zarazem prawidłowość tych zmian. Przeprowadzając tą ocenę uwzględniono zapisy umów zawartych przez skarżącego z PGNiG, na mocy których przekazał temu przedsiębiorstwu do używania na cele górnicze 3222 m2 nieruchomości i w których określono powierzchnię przeznaczona na odwiert i plac manewrowy (odpowiednio 38x19 oraz 25x20) oraz na drogę dojazdową (400x5). Uwzględniono wyniki oględzin i pomiarów przeprowadzonych przez uprawnione do tego podmioty (z dnia (...) maja 2011 r. przez inspektora do spraw klasyfikacji gruntów). Z materiałów tych wynika, że część konturu "Ba" stanowi fragment powierzchni, na której znajdują się urządzenia i instalacje gazowe wraz z droga utwardzoną płytami betonowymi. Zasadne okazało się zatem wprowadzenie zmiany w zakresie użytków gruntowych poprzez zmianę części dotychczasowego konturu "Ba" na kontur "dr". Protokół z kontrolnej klasyfikacji przeprowadzonej (...) maja 2011 r. oraz wyniki oględzin miejsca wykazały, że na części działki nr 137/1, położonej w N. znajdują się urządzenia i instalacje gazowe (odwiert (...)). Z materiałów tych wynika, że strefa przyodwiertowa ogrodzona jest płotem i zlokalizowana jest w południowej części działki, do której prowadzi droga utwardzona płytami betonowymi. Dotychczas wykazany w ewidencji gruntów i budynków użytek "Ba" o powierzchni 0,1793 ha został podzielony na dwa użytki: "dr" i "Ba". W 2004 r. został wykonany pomiar geodezyjny całego użytku "Ba" ((...)) metodą biegunową, polegającą na pomiarze odległości od stanowiska instrumentu do punktu celowania oraz pomiarze kierunku na punkt. Z pomiaru geometrii konturu użytku został sporządzony szkic polowy (szkic obrazuje przebieg konturu całego użytku "Ba" oraz zawiera oznaczenie punków załamania).

Na podstawie danych z pomiaru zostały obliczone współrzędne punktów załamania konturu użytku "Ba", które zostały następnie wprowadzone do bazy ewidencji gruntów i budynków ewidencyjnej mapy numerycznej. W 2011 r. w ramach prowadzonego postępowania, na szkicu nr 1 z pomiaru użytków na działce (...) i na mapie numerycznej zidentyfikowano punkty załamania konturów użytków "Ba" i "dr". Wizja w terenie wykazała, że punkty o numerach (...), (...), (...), (...), (...) wykazane na mapie numerycznej wyznaczają użytek "Ba".

Na podstawie współrzędnych tych punktów wygenerowanych z bazy danych obliczono powierzchnię użytku "Ba", która wyniosła 0,0420 ha. Do identyfikacji użytków posłużyła dodatkowo ortofotomapa. W trakcie prowadzonego postępowania obowiązywała Instrukcja techniczna G-4 Pomiary sytuacyjne i wysokościowe, wprowadzona do stosowania rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Przez standardy techniczne zgodnie z § 1 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia rozumie się przepisy lub normy techniczne ustanowione w formie instrukcji technicznych. Zgodnie z § 14 Instrukcji technicznej G-4 punkty załamań konturów użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych należą do III grupy dokładnościowej pomiaru. W świetle § 15 ust. 1 Instrukcji określenie położenia szczegółów terenowych względem najbliższych elementów poziomej osnowy geodezyjnej powinno być wykazane przy pomiarze bezpośrednim z dokładnością 0,50 m dla III grupy szczegółów terenowych. Szczegóły terenowe III grupy zgodnie z § 29 ust. 3 Instrukcji można mierzyć na zastabilizowanych lub zamarkowanych punktach załamania granic, które zostały uprzednio pomierzone wraz z elementami kontrolnymi. Organ odwoławczy podkreślił, że Instrukcja techniczna G-4 Pomiary sytuacyjne i wysokościowe dopuszcza pomiar szczegółów terenowych III grupy metodą biegunową. Powierzchnia nieruchomości zajętej pod drogę dojazdową do odwiertu (...) została obliczona przez odjęcie od dotychczasowej powierzchni użytku "Ba" - 0,1793 ha powierzchni użytku, na której prowadzona jest działalność gospodarcza - 0,0420 ha. Obliczona w ten sposób powierzchnia użytku "dr" wyniosła - 0,1373 ha. W świetle powyższego, w opinii Sądu rozpatrującego obecnie sprawę, za prawidłowe uznać należy stanowisko organu odwoławczego co do konieczności wprowadzenia w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego zmiany w zakresie użytków gruntowych odnośnie działki nr (...) położonej w N., gmina K. Wcześniejsze niejasności i wątpliwości co do powierzchni przyjętych dla poszczególnych użytków zostały w sposób jednoznaczny wyjaśnione. Powyższe nakazuje uznać, iż zaskarżona decyzja WINGiK z dnia (...) marca 2013 r. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jest prawidłowa.

Sąd uznał, iż organ II instancji wypełnił zalecenia zawarte w wyroku z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 523/12. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził również, aby zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od oceny i wskazań co do dalszego postępowania, sformułowanych w przywołanym orzeczeniu sądowym. W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego, jak również nie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ przeprowadził postępowanie odwoławcze w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, nie uchybiając obowiązkom wynikającym miedzy innymi z art. 136 k.p.a oraz z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a wydaną decyzję uzasadnił w sposób wymagany art. 107 § 3 k.p.a.

Z analizy dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika ponadto, że strona została zawiadomiona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami, co czyni zadość wymogom określonym art. 10 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

O kosztach Sąd nie orzekł, mając na uwadze art. 200 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu wyłącznie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Wobec oddalenia skargi nie było również możliwe zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w związku z wcześniejszym odrzuceniem przez Sąd niniejszej skargi postanowieniem z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 604/13.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.