Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2702441

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 25 kwietnia 2019 r.
II SA/Po 117/19
Brak zmiany przeznaczenia terenu w warunkach art. 37 ust. 1 ustawy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz.

Sędziowie WSA: Edyta Podrazik, Asesor Jan Szuma (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. C., P. K., B. G., M. M., B. K., D. K., S. S., W. M. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia (...) lipca 2018 r. Nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta (zwanej dalej "Radą") z dnia (...) 2018 r., (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. (...) (zwana dalej także "uchwałą (...) lub "planem").

Na podstawie akt planistycznych oraz dokumentów przedłożonych przez strony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego można ustalić następujące okoliczności związane z niniejszą sprawą, a później także towarzyszące podjęciu uchwały (...).

Działki (...), w obrębie (...) (...), arkusz mapy (...) w (...), z których prawa własności skarżący wywodzą legitymację do zaskarżenia planu przed sądem administracyjnym, znajdowały się we władaniu Polskiego Związku Działkowców, Okręgowego Zarządu w (...) i stanowiły Rodzinne Ogrody Działkowe (...). Jak wynika z dokumentów przedłożonych przez skarżących, ogrody te założono w 1931 r. i zarejestrowano w Krajowej Radzie Polskiego Związku Działkowców pod nr (...) jako ogród stały o powierzchni 1,92 ha. Ogród ten użytkowało 78 działkowców, przy czym na gruncie prywatnym znajdowało się 30 działek. Na skutek roszczeń właścicieli działek prywatnych, w tym także sądowych (wyrokiem Sądu Rejonowego (...) w (...) (...), utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w W. (...), zasądzono na rzecz właścicieli wynagrodzenie za bezumowne korzystanie), Polski Związek Działkowców wydał działki (...) właścicielom (zob. przedłożoną przez skarżących uchwałę Okręgowego Zarządu w (...) Polskiego Związku Działkowców z dnia (...) 2013 r., (...) - k. 125 akt sądowych). Również pełnomocnik skarżących w trakcie rozprawy przyznał, że na spornych działkach rodzinne ogrody działkowe były urządzone "przez 40 lat" (zob. protokół rozprawy - k. 133 akt sądowych).

Na podstawie publicznie dostępnych dokumentów studialnych Miasta (...) można ustalić, że w dacie przywrócenia posiadania właścicielom działek (...) znajdowały się one na obszarze oznaczonym w studium w kształcie zatwierdzonym uchwałą Rady z dnia (...) 2008 r., (...) jako (...) - tereny ogrodów działkowych ((...)).

Podobne przeznaczenie zostało utrzymane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta (...) zatwierdzonym uchwałą Rady z dnia (...) 2014 r., (...) (zob.k. 55-86 akt sądowych, a zwłaszcza k. 85).

Na podstawie materiałów zebranych w aktach nie budzi wątpliwości, że działki (...) faktycznie znajdowały się od lat i znajdują się w granicach niezabudowanego kompleksu (poza jedną działką) terenów zielonych w kwartale wyznaczonym ul. (...), (...), (...) i (...) w (...) (zob. np. zdjęcie lotnicze przedłożone do akt w cz. 3 akt administracyjnych). Jest wiedzą notoryjną, że znajdował się tam ROD (...) i znajdują się nadal ROD (...) oraz ROD (...).

Uchwałą z dnia (...) 2015 r., (...) Rada, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594, obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "w rejonie ulic (...), (...), (...) i (...)" w (...). Granice opracowania określone zostały w załączniku do uchwały (zob. cz. 1 akt administracyjnych). O przystąpieniu do opracowywania planu w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. obwieszczono w lokalnej prasie 27 kwietnia 2015 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta (od dnia 27 kwietnia do 25 maja 2015 r. (zob. cz. 2 akt administracyjnych).

W trybie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (cz. 3 akt administracyjnych).

Następnie rozpatrywano wnioski do planu (cz. 4 akt administracyjnych). Warto zwrócić uwagę, że spośród wniosków zainteresowanych (okolicznych mieszkańców, Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców, Rady Osiedla (...), Stowarzyszenia (...)) dominującym postulatem było przeznaczenie terenów objętych projektem planu pod tereny zielone, choć złożono także wnioski o przeznaczenie działki (...) pod zabudowę mieszkaniową z usługami (zob. uwagę K. B., lp. 12 w tabeli w cz. 4 akt administracyjnych, najpewniej związanej z właścicielami noszącymi to samo nazwisko - por.k. 39 akt sądowych).

Pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r., (...) (...) (w cz. 5 akt administracyjnych) Prezydent Miasta (...) ((...)) skierował projekt planu do uzgodnienia w zakresie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (na podstawie art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wówczas tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, obecnie Dz. U. z 2018 r.,. poz. 2081 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś.").

W kwietniu 2018 r. sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia projektowanego planu (cz. 8 akt administracyjnych).

Zebrano także opinie i uzgodnienia w trybie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. (zob. wystąpienie z dnia 12 stycznia 2018 r., (...) (...) w cz. 9 akt administracyjnych). Z powyższego sporządzono wykaz uzgodnień (cz. 10 akt administracyjnych).

Równolegle, na przełomie 2017 r. i 2018 r. opracowywano prognozę oddziaływania na środowisko projektowanego planu (cz. 11 akt administracyjnych). Projekt planu wraz z prognozą został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) w piśmie dnia (...) lutego 2018 r., (...), a przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) w opinii sanitarnej z dnia (...) lutego 2018 r., (...) (zob. cz. 9 akt administracyjnych).

Dnia 28 marca 2018 r. obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (cz. 12 akt administracyjnych, zob. pismo z dnia 26 marca 2018 r., (...), (...)). Obwieszczenia ukazały się w lokalnej prasie, natomiast na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta (...) wywieszono je w dniach od 28 marca 2018 r. do 18 maja 2018 r. (zob. adnotację na piśmie (...) (...)).

W dniu 18 kwietnia 2018 r. odbyła się publiczna dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu (cz. 13 akt administracyjnych). W dyskusji nie brali udziału właściciele prywatnych działek ani ich przedstawiciele.

Do projektu planu złożono uwagi. Wśród nich zdecydowanie dominują te, które obejmują postulat przeznaczenia, przynajmniej w części, terenów planu na zieleń ogólnodostępną (tereny parkowe) (cz. 14 akt administracyjnych).

Dnia 4 czerwca 2018 r. Prezydent wydał rozstrzygnięcie w sprawie uwag wniesionych do projektu planu ((...), (...), cz. 15 akt administracyjnych).

Organ sporządził także informację o: wykorzystaniu ustaleń prognozy oddziaływania na środowisko dotyczącej projektu planu, opiniach i uzgodnieniach właściwych organów, wynikach udziału społeczeństwa, transgranicznym oddziaływaniu planu, monitoringu skutków realizacji postanowień planu oraz uzasadnieniu wyboru wariantów (na podstawie art. 42 pkt 2 i art. 55 ust. 3 u.u.i.ś.) (cz. 16 akt administracyjnych).

We wskazanej na wstępie uchwale Rady z dnia (...) 2018 r., (...) działki (...), z których własności skarżący wywodzą swoją legitymację skargową, przeznaczono w większości na cele określone symbolem 1ZD ZP1 - terenów ogrodów działkowych, względnie ogólnodostępnego terenu zieleni (zob. § 3 pkt 1 i § 11 pkt 8 planu, cz. 17 akt administracyjnych).

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że obszar objęty opracowaniem zajmuje powierzchnię około 6,3 ha i położony jest w południowej części miasta (...), na (...) i jest ograniczony ulicami: (...), (...), (...) i (...). Z wnioskiem o sporządzenie planu wystąpiła Rada Osiedla (...), motywując go potrzebą wyznaczenia jednorodnego kierunku rozwoju przestrzennego tego terenu, umożliwiającego jego uporządkowanie, funkcjonowanie i sformułowanie dla tego obszaru szczegółowych rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych. Intencją Rady Osiedla (...) było pogodzenie na tym terenie funkcjonowania ogródków działkowych z przeznaczeniem części tego terenu na zieleń ogólnodostępną i tereny sportowo-rekreacyjne. Uchwalenie planu miało uniemożliwić zabudowę terenu, która mogłaby doprowadzić do degradacji części (...) i pozwolić na zachowanie jedynej w okolicy enklawy zieleni. Rada zaznaczyła, że obecnie na wnioskowanym terenie znajdują się ogródki działkowe.

Dalej Rada uwypukliła, że ustalenia planu wpisują się w "Strategię Rozwoju (...) (uchwała Rady Miasta z dnia (...) 2017 r., (...)), która formułuje cel główny i cele szczegółowe wynikające z priorytetów, m.in.: "Podniesienie jakości życia wszystkich mieszkańców i znaczenia (...) na arenie międzynarodowej", w tym cel "(...)", w ramach którego należy uczynić (...) "zielonym", ekomobilnym miastem, które posiada łatwo dostępne dla wszystkich tereny zieleni oraz przyjazny dla środowiska zrównoważony transport, poprzez zachowanie, poprawę jakości i rozwój terenów zielonych. Ponadto Strategia, w ramach celu "(...)", wskazuje jako działanie strategiczne prowadzenie zrównoważonej polityki zagospodarowania terenów zieleni w planowaniu przestrzennym i postępowaniach administracyjnych.

Rada podkreśliła też, że ustalenia planu miejscowego nie naruszają Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (...) przyjętego uchwałą (...) W studium obszar objęty planem znajduje się w granicach terenu o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania, w kategorii terenów zieleni, oznaczonego symbolem ZD - tereny ogrodów działkowych. Dla tego terenu studium ustala jako kierunek przeznaczenia uzupełniający - tereny komunikacji i infrastruktury technicznej oraz dopuszcza przekształcenie ogrodów działkowych na zieleń ogólnodostępną (np.: parki, skwery) i tereny sportowo-rekreacyjne. Ponadto teren planu zlokalizowany jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków i pomników historii (chronionym na podstawie przepisów odrębnych) oraz w granicach obszaru funkcjonalnego (...).

Rada zaznaczyła też, że sporządzenie planu jest zgodne z wynikami "Analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta (...)", przyjętej uchwałą z dnia (...) 2014 r., (...) Analiza ta wskazuje, że dla zabezpieczenia priorytetów Miasta w dziedzinie planowania przestrzennego istotne jest m.in. sporządzanie tzw. planów ochronnych dla obszarów cennych kulturowo.

Organ wyjaśnił, że jednym z głównych założeń uchwalonego planu jest utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia i sposobu użytkowania terenu oraz umożliwienie wykorzystania części terenu na zieleń ogólnodostępną i tereny sportowo-rekreacyjne. Odnotowano, że sytuacja własnościowa na tym terenie jest zróżnicowana. Kilka działek stanowi własność prywatną, przy czym dwie działki prywatne są niezagospodarowane. W związku z powyższym oraz z uwagi na występującą w sąsiedztwie terenu intensywną zabudowę mieszkaniową, istnieje możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Teren (...) jest obecnie intensywnie zabudowany, a teren ogrodów działkowych jest jedyną w okolicy enklawą zieleni. Zdaniem Rady wskazane jest w związku z tym zabezpieczenie obecnego sposobu zagospodarowania i niedopuszczenie do jego zabudowy.

Skargę na uchwałę w części dotyczącej działek (...) wnieśli E. C., P. K., B. G., M. M., B. K., D. K., S. S. i W. M. Zarzucili przy tym naruszenie: art. 28 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu z naruszeniem zasad jego sporządzania; art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. 40 z późn. zm., obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2176 z późn. zm.; dalej "u.r.o.d.") poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego miasta i przeznaczenie prywatnych działek skarżących na ogrody działkowe, podczas gdy ogrody takie mogą być usytuowane jedynie na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego bądź stowarzyszeń ogrodowych; art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności oraz poprzez niezbadanie proporcji naruszonego interesu prywatnego do potencjalnego interesu publicznego; art. 21 ust, 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 112 oraz art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej "u.g.n.") i art. 36 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie wbrew przepisom konstytucyjnym i ustawowym faktycznego wywłaszczenia działek skarżących w drodze uchwalenia planu miejscowego, bez zapewnienia możliwości uzyskania jakiegokolwiek odszkodowania.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały (...) w części dotyczącej działek (...) oraz zasądzenie na ich rzecz na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi E. C., P. K., B. G., M. M., B. K., D. K., S. S. i W. M. uwypuklili, że rodzinne ogrody działkowe mogą być zgodnie z art. 7 u.r.o.d lokalizowane na terenach Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i stowarzyszeń ogrodowych. Tymczasem na takie cele przeznaczono w kwestionowanym planie działki prywatne. Doszło także do przeznaczenie gruntów prywatnych na cele publiczne, co jest nie do pogodzenia z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. W ocenie skarżących jest nie do zaakceptowania, aby organ decydował o przeznaczeniu gruntu prywatnego na funkcje ustawowo zarezerwowane wyłącznie dla gruntów publicznych. Narusza to także art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Skarżący podkreślili także, że na spornych działkach rodzinne ogrody działkowe już nie funkcjonują, stąd przypisanie im takiej funkcji nie zaspokoi nie tylko interesu publicznego, ale i zupełnie niczyjego interesu.

W odpowiedzi na skargę Miasto (...) reprezentowane przez Prezydenta wniosło o oddalenie skargi. Podkreśliło, ze u.p.z.p. nie nadaje planom miejscowym charakteru narzędzia utrwalającego stan faktyczny, gdyż to podważałoby w istocie sens planowania przestrzennego, a także nie czyni z planu narzędzia do bezwarunkowego legitymizowania zamierzeń inwestycyjnych właścicieli w formie aktu prawa miejscowego.

W ocenie Miasta nie można przyjmować, że przeznaczenie działek skarżących w sposób odmienny od zamierzonego przez nich nie przesądza o niezgodności planu z prawem.

Odnosząc się do kwestii wyważenia interesu publicznego i prywatnego organ zaznaczył, że zaprowadzenie na obszarze planu funkcji ogrodów działkowych odpowiada roli społecznej tychże terenów i jest spójne z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz postulatami wyznaczonymi przez społeczność lokalną.

W odpowiedzi na skargę wskazano także, że przeznaczenie określone w planie przewiduje pogodzenie nie tylko funkcji ogrodów działkowych, ale także zieleni ogólnodostępnej.

Co do funkcji zieleni miejskiej Miasto podkreśliło, że na rozważanym obszarze znajduje się intensywna zabudowa mieszkaniowa, obszary poindustrialne oraz tereny inwestycyjne po drugiej stronie ulicy (...). Występujące kompleksy zieleni to tylko znajdujące się w znacznym oddaleniu Park (...) oraz Park (...).

Końcowo organ nie zgodził się z zarzutami, że uchwała nie została uzasadniona oraz, że naruszono zasadę proporcjonalności. Zdaniem Miasta plan został szczegółowo umotywowany i wykazano potrzebę zapewnienia na rozważanym obszarze terenów ogrodów działkowych oraz zieleni.

Pismem z dnia 10 marca 2019 r. skarżący ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę. Nie zgodzili się, że zgodność planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oznacza, że plan ten jest zgodny z prawem. W ocenie skarżących zaprowadzenie celów określonych w studium jest li tylko powieleniem bezprawnych regulacji.

W piśmie z dnia 10 marca 2019 r. zaznaczono także, że ogrody działkowe to przeznaczenie, które służy określonym tylko grupom i nie można utożsamiać ich utworzenia automatycznie z realizacją "interesu publicznego"

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że kontrolę legalności uchwały (...) rozpoczął od weryfikacji prawidłowości trybu procedury planistycznej. Zdaniem składu orzekającego procedura ta została przeprowadzona wzorowo. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p., a także odnośnych przepisach u.u.i.ś., udokumentowane.

Mając na uwadze, że w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczył własne ustalenia będące wynikiem badania dokumentacji planistycznej (z powołaniem na poszczególne dokumenty), jako zbędne jawi się ponowne wskazywanie w tym miejscu na podjęte przez organ planistyczny czynności. Podkreślić jedynie należy, że czynności procedury opisane w niniejszym wyroku zdaniem Sądu odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Prezydent (później Rada) w świetle art. 17 i nast.u.p.z.p. z uwzględnieniem dodatkowych obowiązków, które wynikają z u.u.i.ś. i dotyczą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i udziału w niej społeczeństwa.

Biorąc pod uwagę obszerne wywody skargi i przedstawione w niej argumenty stwierdzić należy, że istotą zarzutów E. C., P. K., B. G., M. M., B. K., D. K., S. S. i W. M. pod adresem Rady jest rodzaj nadużycia władztwa planistycznego przez gminę, które zdaniem skarżących wyraża się w nieusprawiedliwionym z punktu widzenia prawnego i faktycznego oraz nieproporcjonalnym ograniczeniu ich prawa własności do działek (...), w ten sposób, że działki te przeznaczono na ogrody działkowe. Skarżący kwestionują przede wszystkim przeznaczenie ich działek podkreślając, że funkcjonowanie ogrodów działkowych należy odnosić do u.r.o.d., a w art. 7 tej ustawy stanowi, iż zagospodarowanie następuje tylko na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych. Niezależnie E. C., P. K., B. G., M. M., B. K., D. K., S. S. i W. M. wywodzili też, że przyjęte przeznaczenie jest nieracjonalne, gdyż z jednej strony jest ono usprawiedliwiane interesem publicznym, a z drugiej zaś nie sposób sobie wyobrazić, aby ogrody działkowe powstały na prywatnych gruntach - jak oczekuje się w planie.

Odnosząc się do powyższego Sąd uznał za konieczne przedstawienie pewnych uwag wprowadzających.

Otóż zaznaczyć należy, że art. 4 ust. 1 u.p.z.p. umocowuje gminy do ustalania w planach miejscowych przeznaczenia i sposobów zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności, a z art. 3 ust. 1 wynika zasada władztwa planistycznego (samodzielności planistycznej) gminy. Prawo własności jest tylko jednym z wielu elementów, jakie należy brać pod uwagę w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego (M. Kotulski (w:) Z. Duniewska, M. Stahl (red.), Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Warszawa 2012, wyd. el., cz. III). Z kolei władztwo planistyczne, jako pojęcie doktrynalne, z reguły rozumiane jest jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu: w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. el., komentarz do art. 3, pkt 1.

Przyznać należy rację skarżącym, że władztwo planistyczne doznaje ograniczeń w świetle zasad konstytucyjnych. Prawo własności - które najczęściej stoi w kontrze do władztwa planistycznego - jest prawem chronionym samą ustawą zasadniczą (art. 21 ust. 1). O ile nie jest ono prawem bezwzględnym, to jednak jego ograniczenia mogą być wprowadzane tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności - zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi są z całą pewnością regulacje u.p.z.p. upoważniające do uchwalania planów miejscowych, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak - to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne.

Oceny wymaga natomiast to, czy opisane wyżej standardy konstytucyjne (proporcjonalność ograniczenia prawa własności w stosunku do założonych celów) zostały zachowane w płaszczyźnie materialnej.

Skarżący w skardze kreują określony obraz kwestionowanego planu, taki oto, że jest to akt, który przez wejście w życie nałożył w odniesieniu do ich nieruchomości daleko idące ograniczenia w zagospodarowaniu, a przy tym ograniczenia nieadekwatne, jako że przewidziano na prywatnych gruntach rodzinne ogrody działkowe, które z zasady na takich gruntach zaprowadzone być nie mogą.

Sąd postrzega zaskarżony plan zgoła inaczej aniżeli skarżący. Przede wszystkim podkreślić należy, że działki (...) znajdują się w centralnej części zachowanego, dużego kompleksu terenów zielonych wyznaczonych ulicami (...), (...), (...) i (...). Teren ten, jak wynika z uchwały Okręgowego Zarządu w (...) Polskiego Zarządu Działkowców z dnia (...) 2013 r., (...) (przedłożonej przez pełnomocnika skarżących, k. 125 akt sądowych) został zagospodarowany jako ogrody już w 1931 r. W każdym razie pełnomocnik wnoszących skargę przyznał w trakcie rozprawy, że ogrody działkowe funkcjonowały w obrębie działek (...) "od 40 lat".

Powyższe nie jest bez znaczenia dla oceny uchwały (...). Należy bowiem uzmysłowić sobie, że plan nie niweczy dotychczasowego zagospodarowania działek (...), ani tym bardziej nie prowadzi do zablokowania interesów w toku (na przykład przez uniemożliwienie rozwoju legalnie zrealizowanych inwestycji). Kwestionowany plan nadaje spornym terenom przeznaczenie (o tym zob. niżej) odpowiadające zasadniczo przeznaczeniu, które te faktycznie miały od dziesiątek lat i miały nadal w dniu jego wejścia w życie.

W tym miejscu dodać należy, że zgodnie z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm.) treść prawa własności wyznaczają ustawy, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Według ustaw obecnie obowiązujących (u.p.z.p., Prawo budowlane), a także obowiązujących niegdyś, skorzystanie z prawa własności nieruchomości poprzez jej przeznaczenie pod zabudowę nie jest i nie było możliwe wyłącznie w oparciu o samo to prawo rzeczowe. Przeznaczenie nieruchomości na cele inwestycyjne zawsze wymagało spełnienia wymogów urbanistycznych, architektonicznych, które - zatwierdzone w stosownym trybie administracyjnym - pozwalają nadać jej także nowe społeczno-gospodarcze przeznaczenie.

Z akt planistycznych, ani żadnych innych dokumentów przedstawionych przez skarżących nie wynika, aby w stosunku do działek (...) dopuszczono kiedykolwiek inne przeznaczenie, aniżeli przeznaczenie pod tereny zielone, względnie rodzinne ogrody działkowe, czyli to, które wynika z ich faktycznego zagospodarowania zaprowadzonego od dziesiątek lat.

Podsumowując stwierdzić należy, że nie jest tak, jak zdają się sugerować w skardze skarżący, iż z prawnego punktu widzenia uchwała (...) w sposób daleko idący ograniczyła ich prawo własności do działek (...) Można się oczywiście zgodzić, że doszło do utrwalenia takiego ograniczenia, jednakże dotyczyło to tylko potencjalnych możliwości ich zabudowy i zagospodarowania, które ci mogli ewentualnie uzyskać na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (gdyby planu nie uchwalono). Ściśle analizując treść prawa własności działek (...) należy podkreślić, że na moment wejścia w życie kwestionowanego planu stanowiły one tereny po rodzinnych ogrodach działkowych, w żaden nowy sposób nie zagospodarowane i w stosunku do których nie wydano żadnej decyzji skutkującej nadaniem im nowego przeznaczenia. Bezpośrednio przed wejściem w życie planu zgodnie z ustawą spornych działek nie można było zagospodarować więc w inny sposób, aniżeli były one faktycznie zagospodarowane.

Sąd nie podziela intensywnie eksponowanej w skardze tezy, że prywatne działki skarżących zostać miały w planie przeznaczone pod ogrody działkowe (a nawet z sugestią, że pod rodzinne ogrody działkowe), co miałoby stać w kolizji z treścią art. 7 u.r.o.d.

Przede wszystkim podkreślić należy, że plan nie przeznacza żadnych działek pod rodzinne ogrody działkowe w rozumieniu u.r.o.d., ale pod ogrody działkowe jako takie. Formalnie plan nie jest więc niezgodny z art. 7 u.r.o.d.

Po drugie, nie ma także podstaw, aby przeciwko treści planu forsować tezę o bezzasadności przeznaczenia prywatnych terenów pod ogrody działkowe. Otóż należy uświadomić sobie, że symbolami 1ZD i 2ZD objęto generalnie niemalże cały obszar planu, czyli ca 6 hektarów powierzchni. Oznaczenia ZD - "tereny ogrodów działkowych" są oznaczeniami zbiorczymi, które nazwą odzwierciedlają dominujący charakter terenów zielonych wyznaczonych ulicami (...), (...), (...) i (...). Gdy dokładnie przeanalizować plan, można zauważyć, że w istocie w granicach symbolu ZD dopuszcza się dwa alternatywne przeznaczenia - zaprowadzenie ogrodów działkowych albo zieleni publicznej (zwanej w planie ogólnodostępną). To ostatnie dopuszczono, jak się wydaje, ze względu na zróżnicowaną sytuację własnościową terenu i po to, aby właśnie nie "zmuszać" prywatnych właścicieli do zaprowadzenia na ich nieruchomościach ogrodów działkowych (zob. cyt. z uzasadnienia uchwały (...): "Jednym z głównych założeń miejscowego planu (...) jest utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia i sposobu użytkowania terenu oraz umożliwienie wykorzystania części terenu na zieleń ogólnodostępną i tereny sportowo-rekreacyjne. Sytuacja własnościowa na tym terenie jest zróżnicowana. Kilka działek stanowi własność prywatną, przy czym dwie działki prywatne są niezagospodarowane").

Podsumowując, w ocenie Sądu pod adresem uchwały (...) skarżący mogą wywieść co najwyżej zarzut, że ich działki przeznaczono pod zieleń publiczną (zwaną "ogólnodostępną"). Z § 11 pkt 8 wyraźnie bowiem wynika, że plan nie zmusza ich do zaprowadzania ogrodów działkowych.

Mając na uwadze przedstawione uwagi rolą Sądu było rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy nadanie działkom (...) i (...) przeznaczenia określonego w planie (jak wyjaśniono - należy przyjąć założenie, że dotyczy to ogólnodostępnego terenu zieleni) stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego, a więc działanie organu w sposób nieproporcjonalny do przyjętych celów.

W ocenie Sądu - wbrew skarżącym - przeznaczenie terenu wyznaczonego ulicami (...), (...), (...) i (...) pod ogrody działkowe i alternatywnie zieleń ogólnodostępną jawi się jako ze wszech miar usprawiedliwione i konieczne. Jak już wskazano, jest to jeden z nielicznych w tej części (...) zachowanych i niezabudowanych kompleksów zieleni. Zdaniem Sądu dążenia Prezydenta i Rady, aby zabezpieczyć ten kompleks przed zabudową mają uzasadnione podstawy. Jest bowiem w dobrze rozumianym interesie publicznym, aby chronić nieliczne zwarte tereny niezabudowane w intensywnie rozwijającym się mieście.

Można w tym miejscu jeszcze raz przypomnieć, że działki (...) znajdą się w centralnej części obszaru planu, stąd otwarcie wobec nich możliwości inwestycyjnych, jeżeli właściciele skorzystaliby z nich, doprowadziłoby do ograniczenia walorów przyrodniczych całego terenu, który obecnie (poza jednym wyjątkiem) stanowi jednolitą zieleń w całym kwartale ulic.

Końcowo Sąd zaznacza, że ze zrozumieniem przyjmuje argumentację i dążenia skarżących. Zdaje sobie bowiem sprawę, że skarżący zapewne mieli zamiar wykorzystać bądź zbyć swe nieruchomości na cele inwestycyjne (może o tym świadczyć wpis w księdze wieczystej roszczenia o przeniesienie własności działki (...) na rzecz (...) S.A. - popularnej w (...) spółki realizującej inwestycje mieszkaniowe - k. 37 akt sądowych). Utrwalenie w planie miejscowym przeznaczenia wykluczającego realizację planów inwestycyjnych może więc budzić zrozumiały sprzeciw. Sąd jednak z całą stanowczością podkreśla, że sytuacja, w której następuje zabezpieczenie określonych kompleksów terenów miast pod zieleń, parki czy ogrody, czyli na na cele stanowiące przeciwwagę dla obszarów inwestycyjnych, jest normalnym procesem, któremu racjonalnie prowadzone planowanie przestrzenne służy.

Zupełnie na marginesie sprawy i dla szerszego kontekstu Sąd wskazuje, że na podstawie danych udostępnianych publicznie przez Zarząd (...) w (...) (jednostka Urzędu (...)) można z łatwością ustalić, iż sytuacja, w jakiej znaleźli się skarżący, nie jest rzadkością. Prowadzona przez Miasto polityka przestrzenna w wielu przypadkach wymuszała przeznaczenie terenów prywatnych na cele różnego rodzaju terenów zielonych. Spośród szerzej dyskutowanych publicznie, a nawet omawianych w prasie przypadków tego rodzaju, wymienić można chociażby spory wokół przeznaczenia lub wykupu prywatnych terenów (...), Parku (...), czy Parku na (...).

Podsumowując, w ocenie Sądu Rada podejmując uchwałę (...) nie naruszyła zasad sporządzania planu (art. 28 u.p.z.p.), nie przekroczyła władztwa planistycznego przez przeznaczenie działek prywatnych na ogrody działkowe (naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 u.r.o.d.) i nie dopuściła się nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących w stosunku do potencjalnego interesu publicznego (naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu nie można także twierdzić, że naruszono art. 21 ust, 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 112 oraz art. 128 u.g.n. i art. 36 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie wbrew przepisom konstytucyjnym i ustawowym faktycznego zagospodarowania i wywłaszczenia działek skarżących w drodze uchwalenia planu miejscowego bez zapewnienia możliwości uzyskania jakiegokolwiek odszkodowania. Przede wszystkim zauważyć należy, że art. 36 ust. 1 u.p.z.p. ("Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części") potwierdza tylko, że plany miejscowe mogą powodować skutki niekorzystne dla właścicieli nieruchomości, włącznie z uniemożliwieniem korzystania z niej w sposób dotychczasowy.

U.p.z.p. przewiduje zarazem możliwość uzyskania odszkodowania, które jednak wynika z różnicy pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu a wartością przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Z przywołanych tu regulacji rzeczywiście wynika, że w sytuacji takiej, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, czyli przeznaczenia w planie terenów faktycznie zagospodarowanych od lat jako ogrody działkowe (ostatnio tereny zielone) na cele ogrodów działkowych/terenów zielonych, odszkodowanie może nie zostać ustalone, gdyż nie dojdzie do zmiany przeznaczenia terenu w warunkach art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Opisana tu problematyka odszkodowawcza dotyczy następstw uchwalenia planu i nie rzutuje na legalność samego planu. Ubocznie tylko i poza granicami sprawy Sąd sygnalizuje skarżącym, że konstytucyjność art. 37 ust. 1 u.p.z.p., gdy chodzi o przesłanki odszkodowawcze, jest podważana, a obecnie toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w tym przedmiocie (SK 22/16) i na 22 maja 2019 r. zaplanowano publiczne ogłoszenie orzeczenia (http://trybunal.gov.pl/postepowanie-i-orzeczenia/ wokanda/art/100-plan-zagospodarowania-przestrzennego-wartosc-nieruchomosci).

Końcowo Sąd nadmienia, że dokonując kontroli przebiegu procedury planistycznej, a także zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie dopatrzył się innych, nie wskazanych w skardze, naruszeń prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.