Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2060563

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 12 lutego 2016 r.
II SA/Po 1115/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elwira Brychcy.

Sędziowie WSA: Jakub Zieliński, Izabela Paluszyńska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Ł. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lipca 2015 r. Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) kwietnia 2014 r. do Urzędu Miejskiego w (...) wpłynął wniosek J. P. i S. P. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o balkon, na piętrze, o wymiarach 3x1,5 m, na działce (...).

Decyzją nr (...) (znak (...)) z dnia (...) kwietnia 2015 r. Burmistrz (...), wskazując na art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) ustalił następujące warunki zabudowy: budowa balkonu o wymiarach do 3.0 m (na szerokości istniejącej lukarny) x 1.5 m; dopuszcza się przebudowę otworów w ścianie lukarny, nachylenie głównych połaci dachu pozostaje bez zmian. Odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do miejskiej kanalizacji deszczowej. Przedmiotowy obszar nie leży na terenach chronionych krajobrazowo oraz archeologiczno-konserwatorskich; budynek jest objęty ochroną konserwatorską i obowiązuje uzgodnienie dokumentacji projektowej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Poznaniu, Delegatura w (...). Dojazd istniejący, zaopatrzenie w media i odprowadzenie ścieków przez istniejące przyłącza. Inwestycja nie może naruszać interesu prawnego osób trzecich ani pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, w szczególności przez: pozbawienie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwości powodowane przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.

Burmistrz opisał przebieg postępowania, zaznaczając, że decyzja z dnia (...) czerwca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania A. M. i Ł. M. została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) października 2014 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO oceniło wówczas, że decyzja nie jest kompletna a nadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby analiza funkcji i cech zabudowy została poddana krytycznej ocenie.

Uzasadniając decyzję z dnia (...) kwietnia 2015 r. Burmistrz napisał, że przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji. Projekt decyzji uzgodniono z Kierownikiem Delegatury w (...) Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Poznaniu, w trybie art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono obszar analizowany, wokół terenu działki objętej wnioskiem. Granice obszaru wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, tj. nie mniejszej niż 57 m. W ww. obszarze dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza wykazała, że na działkach sąsiednich istnieje zabudowa mieszkalna, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren ma dostęp do drogi publicznej. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Burmistrz ocenił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W odwołaniu od opisanej decyzji A. M. i Ł. M. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w całości, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy lub uchylenie w całości decyzji Burmistrza i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili:

1.

naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; uzasadnieniu prawnemu zarzucił niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa,

2.

naruszenie art. 7 art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) przejawiające się w tym, że organ I Instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy taki obowiązek ciąży na Organie z mocy prawa;

3.

naruszenie art. 9 w zw. z art. 25 k.p.a. przejawiające się w tym, że organ I Instancji nie zawiadomił Odwołujących o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie akt przed wydaniem decyzji, ponadto w dniu 1 kwietnia 2015 r. Odwołujący nie otrzymali wglądu do całości akt sprawy,

4.

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie dokonanej przez organ I instancji stwierdzającej, że spełniono wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Uzasadniając zarzucili, że organ I instancji nie odniósł się w sposób kompleksowy do zarzutów podnoszonych przez Odwołujących się w toku postępowania. Ponadto w treści decyzji nie zawarto podstawy prawnej. W uchylonej przez SKO decyzji wskazano wymiary balkonu: 3,5 m x 1,5 m, tymczasem zaskarżona decyzja określa wymiary: 3,0 m x 1,5 m. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia zmiany wymiarów wobec pierwszej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu (...) kwietnia 2015 r. Odwołujący się, mimo swojej prośby, nie otrzymali do wglądu całości akt. Odwołujący się poprosił o wykonanie kserokopii wszystkich dokumentów znajdujących się aktach niniejszej sprawy, ale odmówiono wydania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Odwołujący się ocenił, że nie mógł uzyskać koniecznych informacji co do powierzchni balkonu i innych danych charakterystycznych dla tego rodzaju części budynku. Organ rozstrzygający sprawę o ustalenie warunków zabudowy zobowiązany jest określać "wystarczające" uzbrojenie terenu. dla każdego zamierzenia inwestycyjnego, z osobna. Nie może tego jednak robić w oderwaniu od danych zawartych we wniosku, który powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. W przedmiotowej decyzji nie przedstawiono takiej analizy. Organ administracji publicznej ma obowiązek badać kwestię dostatecznego uzbrojenia terenu. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Organ I Instancji pominął fakt, że większość budynków będących przedmiotem analizy została zaprojektowana już z tarasami lub balkonami, tymczasem przedmiotowa sprawa dotyczy dobudowania balkonu do wcześniej już istniejącego budynku, który nie zawierał w projekcie balkonu czy tarasu. Analiza przepisu art. 61 ust. i u.p.z.p. wskazuje, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzależniona nie tylko od stwierdzenia, czy inwestycja spełnia ustawowy wymóg "dobrego sąsiedztwa", ale również od spełnienia warunków związanych z obsługą planowanej inwestycji. Jest to istotne z punktu widzenia przyszłego korzystania z nieruchomości co wskazali już odwołujący w toku postępowania.

Decyzją z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając SKO napisało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia warunków:

1)

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

5)

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako Rozporządzenie) dla ustalenia, czy na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa pozwalająca ustalić warunki dla wnioskowanej inwestycji konieczne jest sporządzenie przez osobę uprawnioną pisemnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołany przepis rozporządzenia nakłada na organ obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej obszaru dla sporządzenia analizy. Granice obszaru wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy zgodnie z § 9 Rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji.

SKO stwierdziło, że analiza przewidziana powyższymi przepisami została sporządzona i Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości analizy. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, zawiera wymagane załączniki w postaci wyników analizy w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Z analizy wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a ponadto spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 tej ustawy. Teren na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne. Projekt decyzji został uzgodniony. Brak jest uzasadnionych podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, przy założeniu, że projekt będzie wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Kwestie podnoszone w toku postępowania, przez odwołujących się, dotyczące stanu technicznego budynku, własności, zacieniania czy zapewnienia dojazdów pożarowych, rozstrzygane będą w trakcie procedury dotyczącej uzyskania pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Ł. M. i A. M., zastępowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik zarzucił (1) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez brak umieszczenia w zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, (2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania i brak uzasadnienia dla oceny, że organ I instancji nie naruszył przepisów prawa procesowego wymienionych w odwołaniu, (3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności poprzez to, że organ II Instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy taki obowiązek ciąży na organie z mocy prawa, (4) art. 9 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności poprzez to, że skarżący w dniu 1 kwietnia 2015 r. w siedzibie organu I instancji pomimo prośby nie otrzymali wglądu do całości akt sprawy, (5) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności poprzez brak umożliwienia przez organ I instancji wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nadto pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe stwierdzenie, że Wnioskodawcy spełnili wszystkie przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Uzasadniając pełnomocnik powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto napisał, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego poprzestając tylko na stwierdzeniu w końcowej części uzasadnienia, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się uchybień proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak takie uzasadnienie nie spełnia wymogów przepisów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organ wyższego stopnia nie odniósł się także do zarzutu nieudostępnienia Odwołującym się, przez Burmistrza, całości akt postępowania oraz nie odniósł się do zarzutu niezapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Analiza przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzależniona nie tylko od stwierdzenia, czy inwestycja spełnia ustawowy wymóg "dobrego sąsiedztwa", ale również od spełnienia warunków związanych z obsługą planowanej inwestycji. Jest to istotne z punktu widzenia przyszłego korzystania z nieruchomości co wskazali już Odwołujący się w toku postępowania, a co zupełnie pominął organ drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium podtrzymało stanowisko, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą wydana została przedmiotowa decyzja. Kolegium nie podzieliło też stanowiska Odwołujących się, jakoby organ pierwszej instancji dopuścił się uchybień proceduralnych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawy przewidują inaczej. Zatem - co do zasady - jedynym kryterium stosowanym przez sąd jest kryterium legalności, a nie kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, odpowiednio mającego albo mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie skarga okazała się nieuzasadniona.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego, który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w całości w mocy decyzję Burmistrza (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym o balkon, przewidzianej do realizacji w (...).

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p, wymagane było w sprawie przedmiotowej rozbudowy poddasza o balkon wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Rozbudowa jest zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane budową. W sytuacji gdy zmienia, jak w niniejszej sprawie formę architektoniczną budynku, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie podlega bowiem wyłączeniom z art. 50 ust. 2 u.p.z.p w zw.z art. 59 ust. 1 u.p.z.zp.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zasadniczo brak spełnienia choćby jednego z ww. warunków uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie ma charakteru uznaniowego.

Wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określone są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003.164.1588, zwanego dalej rozporządzeniem).

Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej zabudowy już istniejącej. (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, str. 500).

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania uprawnień wynikających z własności, która to własność podlega ochronie na podstawie art. 21 i art. 64 Konstytucji. Wedle tych regulacji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też uznać należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dokonując oceny planowanej inwestycji nie można nie brać pod uwagi specyfiki planowanych robót budowlanych, polegających na budowie balkonu. Balkon nie jest "obiektem kubaturowym", a więc na etapie ustalania warunków zabudowy nie wymaga się ustalenia jego formy, cech i gabarytów. Balkon nie pełni funkcji autonomicznej a jego funkcjonowanie jest nierozerwalnie związane z innymi funkcjami zabudowy, w tym przypadku z funkcją mieszkalną. Dobudowanie balkonu nie jest nową zabudową. Analiza urbanistyczno - architektoniczna winna więc zmierzać do ustalenia, czy funkcja wnioskowana, tj. balkon jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej jest zgodna z dostępną z tej samej drogi publicznej.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Według § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności procesowych organu, tj. czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Analiza stanowi część materiału dowodowego sprawy i wymaga oceny właściwego organu, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a.

Opracowana w rozpoznawanej sprawie analiza została przez organy oceniona pozytywnie a ocenę tę Sąd podziela. Opisano w niej należycie stan istniejący, scharakteryzowano funkcje i rodzaje zabudowy w wyznaczonym obszarze i wyprowadzono logiczne wnioski zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i określenia konkretnych parametrów zamierzonej zabudowy. Uwzględniono przy tym, co trzeba podkreślić, specyfikę inwestycji niepolegającerj na lokowaniu nowego obiektu, lecz na rozbudowie o balkon obiektu już istniejącego. Zakres i charakter zamierzonej inwestycji w opisanej sytuacji przestrzennej stanowił podstawę do odstąpienia od większości reguł wyznaczania wskaźników i zastosowania przewidzianych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1588, zwanego dalej rozporządzeniem).

W przedmiotowej sprawie prawidłowo zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia i przez uprawnioną osobę została przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50m. na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500. Wyniki analizy zawierają część tekstową i graficzną (za zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na mapie w skali 1: 500) i są sporządzone zgodnie z wymogami § 9 rozporządzenia stanowiąc załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, tereny zabudowy usługowej, tereny zieleni publicznej - park miejski i tereny dróg publicznych - drogi gminne. Przedmiotowy balkon ma być wybudowany w budynku mieszkalnym, jako uzupełnienie funkcji mieszkalnej. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna oraz, że 9 z 14 budynków mieszkalnym posiada balkon, loggię, itp. Planowana inwestycja w zakresie kontynuacji funkcji może być realizowana. W analizie wskazano, że budowa balkonu w rozporządzeniu nie jest wymieniona jako element podlegający analizie i zasadzie "dobrego sąsiedztwa" a potrzeba wybudowania balkonu dla osób mieszkających na piętrze wiąże się z ich prawem do podniesienia komfortu życia, które nie jest normowane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stanowisko to, w ocenie Sądu było zasadne. Budowa balkonu nie stanowi bowiem nowej zabudowy do której odnoszą się przepisy rozporządzenia i nie jest w tym rozporządzeniu obwarowana żadnymi wymogami. Jak już bowiem wskazano wyżej balkon nie pełni funkcji autonomicznej a jego funkcjonowanie jest nierozerwalnie związane z innymi funkcjami zabudowy, w tym przypadku z funkcją mieszkalną. Analiza urbanistyczno - architektoniczna winna więc zmierzać do ustalenia, czy funkcja wnioskowana, tj. balkon jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej jest zgodna z dostępną z tej samej drogi publicznej. Z analizy w przedmiotowej sprawie wynika, że tak jest. Od tej samej drogi publicznej znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, w tym z balkonami. Niezasadny w aspekcie ładu architektonicznego był zarzut skargi, że budynki te były już wybudowane z balkonami, czy, że balkony znajdują się nad garażami. Zasada "dobrego sąsiedztwa" winna być ujmowana szeroko jako niezakłócająca zastanego ładu przestrzennego, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie może natomiast sprowadzać się do ustalenia czy zastana funkcja była wynikiem budowy czy rozbudowy. Tym bardziej, że wybudowanie balkonu w budynku mieszkalnym nie zmienia jego funkcji.

W analizie prawidłowo uznano, że z uwagi na specyfikę inwestycji nie ma podstaw do wyznaczenia nowej linii zabudowy, linia zabudowy pozostaje więc bez zmian. (§ 4 rozporządzenia). Budowa balkonu na poddaszu nie ma również wpływu na zmianę dotychczasowej powierzchni zabudowy budynku (§ 5 rozporządzenia), na wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia), geometrię dachu (8 § rozporządzenia), czy szerokość elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia).

Nie ma wątpliwości, że teren przeznaczony pod inwestycje ma dostęp do drogi publicznej - ul. (...), spełniony jest więc warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Nie ma również wątpliwości, że działka posiada dostęp do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej i kanalizacji ściekowej. Istniejące uzbrojenie terenu jest więc wystarczające dla planowanej inwestycji - balkonu. Wskazać należy, że wymóg określony przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy ogranicza się do stwierdzenia, że odpowiednie uzbrojenie istnieje (lub też jest projektowane), co nie jest równoznaczne z koniecznością dostarczenia przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r. II OSK 1642/08 - LEX 573590), szczególnie w tak specyficznej inwestycji jak budowa balkonu. Nie maja racji Skarżący uznając, że konieczne w sprawie o wydanie warunków zabudowy dla balkonu było dokonywanie ekspertyzy uzbrojenia terenu, określania zapotrzebowania balkonu na wodę, energię oraz odprowadzanie, oczyszczanie ścieków czy unieszkodliwianie odpadów. Gdyby nawet zaistniała konieczność dostosowania wybudowanego balkonu do istniejącej sieci, to mogłoby to mieć znaczenie dopiero na etapie projektowania inwestycji. Tak samo jak ewentualne kwestie zacienienia, ochrony przeciwpożarowej, stanu technicznego budynku, podnoszone przez Skarżących nie są objęte ustalaniem na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co oznacza spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Budynek, który ma być rozbudowany o balkon objęty jest kontrolą konserwatorską. Projekt decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Urzędem Ochrony zabytków w Poznaniu Delegatura w (...) (pismo z dnia (...) kwietnia 2015 r.) zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane."

Zgłoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 107 § 1, 107 § 3, 7, 77, 80 a także art. 9 i 10 k.p.a. były w ocenie sądu nieuzasadnione. Wskazać należy, że Skarżący podnosząc te zarzuty w ogóle nie wykazali, że ewentualne naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie mogłoby skutkować w myśl art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji odpowiada również wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ odniósł się do stanowiącej dowód w sprawie analizy i dokonał jej oceny. Odniósł się również do zarzutów formułowanych przez Skarżących w toku postępowania. W decyzji wskazano na budowę balkonu o wymiarach do 3 m (na szerokości istniejącej lukarny) x 1,5 m., które zostały określone zgodnie z wnioskiem, Poprzednia uchylona przez SKO decyzja o warunkach zabudowy wskazywała na wymiary 3,5 x 1,5 m, wykraczając tym samym poza wniosek. Niezasadny był zarzut braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżący nie wskazali jakie dowody istotne dla wyniku postępowania nie zostały w sprawie przeprowadzone. W ocenie Sądu nie było podstaw do przeprowadzania innych dowodów niż te, które organ przeprowadził i rozważył. Fakt, że organ odniósł się do zarzutów skargi w sposób niezbyt rozbudowany nie przesądza o zaistnieniu naruszenia przepisów postępowania, które w jakikolwiek sposób miałyby wpływ na zaskarżoną decyzję. Zarzuty Skarżących dotyczących stanu technicznego budynku, zacieniania, zachowania drogi przeciwpożarowej stanowić mogą przedmiot rozważań na dalszym etapie realizacji inwestycji a nie na etapie ustalania warunków zabudowy. Okoliczność ta nie wymaga szerokiego uzasadnienia a wynika wprost z przepisów zakreślających ramy postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Również odnośnie braku zgody Skarżących na planowaną inwestycję organ prawidłowo odniósł się do tego poprzez wskazanie przepisu art. 63 ust. 2 u.p.z.p. zgodnie, z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. również był niezasadny. Skarżący byli uczestnikami postępowania i mieli wielokrotnie w trakcie toczącego się od 2014 r. postępowania możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Zarzut, że 1 kwietnia 2015 r., pomimo prośby nie otrzymali wglądu w całość akt sprawy, nie otrzymali wniosku inwestorów tylko decyzję nie stanowił o naruszeniu art. 9 k.p.a., tj. zasady informowania stron. Skarżący okoliczności tej nie wykazali, gdyby takowa miała miejsce to Skarżący nie wskazali w jaki istotny sposób wpłynęło to na wynik postępowania. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze Skarżący nie podnosili nowych, innych zarzutów, nie składali wniosków dowodowych. W decyzji, którą otrzymali określono zarówno zakres wniosku, jak i rozstrzygnięcie organu z uwzględnieniem przeprowadzonych dowodów, Skarżącym przekazano załączniki decyzji o warunkach zabudowy. Otrzymali zawiadomienie o wszczęciu postępowania i zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami, stanem sprawy i złożenia wniosków dowodowych. W takich okolicznościach zarzut o naruszeniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy nie był zasadny.

Ostatecznie stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie były trafne. Sprawa została należycie wyjaśniona, postępowanie przeprowadzono bez istotnych uchybień, a sama decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego.

Z tych względów Sąd skargę jako nieuzasadnioną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.