Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2642500

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 14 marca 2019 r.
II SA/Po 1073/18
Ustalenie miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.).

Sędziowie WSA: Izabela Paluszyńska, Asesor Jan Szuma.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) 2018 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy

I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia (...) 2018 r. nr (...),

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Burmistrz Gminy R. decyzją z dnia 30 lipca 2018 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."), po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. M. z dnia 21 kwietnia 2017 r. (zmienionego pismem z dnia 2 czerwca 2017 r.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji - budowa budynku handlowego na działkach o nr ewid. (...), (...), (...), (...) i (...) obręb R. w R.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowy teren nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stąd warunki zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustala się w drodze decyzji. Sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalono, że szerokość frontu działki wynosi 90 m i na tej podstawie określono minimalną odległość obszaru analizowanego - 270m. Analizę wykonano na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości 270m. Burmistrz wyjaśnił również, że decyzją z (...) 2015 r. po raz pierwszy ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) 2018 r. (nr (...)), a rozpatrując ponownie sprawę uwzględniono wszystkie wskazania organu II instancji.

Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że:

- spełniony został warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

- spełnione zostały warunki art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. - teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W zakresie miejsc parkingowych wnioskowano o minimalnie 30 miejsc parkingowych. Największy wnioskowany budynek będzie miał powierzchnię 1788 m2, przy powierzchni działki 3972 m2 i wskaźniku zabudowy do 45%. W efekcie daje to ok. 1 miejsce parkingowe na 60 m2 powierzchni całości obiektu. Zważywszy, że budynek wymaga również powierzchni komunikacyjnych zajmujących standardowo ok. 15 do 20% powierzchni i powierzchni magazynowych, wnioskowana liczba miejsc parkingowych jest racjonalna i zapewnia zaspokojenie potrzeb w tym zakresie.

Wskazano, że projekt decyzji został sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 - przez osobę spełniającą warunki wynikające z art. 5 ustawy. Dokonano uzgodnienia projektu decyzji z odpowiednimi jednostkami.

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyła K. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą we W., repr. przez pełnomocnika radcę prawnego M. W. Decyzji zarzucono naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania w zakresie analizy urbanistycznej oraz brak przedstawienia parametrów dotyczących obiektów z obszaru analizowanego, a jedynie prezentacja finalnych danych. Nadto zarzucono zbyt szerokie ujęcie parametru szerokości elewacji frontowej. Wskazano, iż ilość miejsc parkingowych nie ustalono jako kontynuację tego parametru na działkach sąsiednich. Dalej sformułowano zarzuty względem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zarzucono wydanie decyzji bez wymaganego uzgodnienia z zarządcą drogi, zaniechanie ustalenia parametru wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz nieprawidłowe uzasadnienie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako "Kolegium" decyzją z dnia (...) 2018, nr (...), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy R.

Kolegium wyjaśniło, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji wyznaczył w sposób zgodny z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia obszar analizowany i przeprowadził na nim prawidłowo analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Informacje zawarte w przeprowadzonej analizie, a także dane wynikające z załączników opisowych i graficznych, pozwalają na ocenę warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się obiekty pozwalające na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Zakreślony obszar pozwala również na przeprowadzenie oceny pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 wskazanej ustawy. Zdaniem Kolegium w przeprowadzonej analizie urbanistycznej organ pierwszej instancji odniósł się do wszystkich parametrów planowanej zabudowy przewidzianych w przepisach rozporządzenia. Kolegium wskazało, że na wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna, a także zabudowa usługowa, obiekty produkcyjne oraz tereny zieleni oraz grunty pod garażami i grunty zagospodarowane jako parkingi. Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym.

Właściwie w ocenie Kolegium określono w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie od 28 do 45%, zgodnie z § 5 pkt 2 ww. rozporządzenia. Z mapy jak i z analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o gabarytach porównywalnych lub nawet przekraczających gabaryty obiektu wnioskowanego oraz o powierzchni zabudowy przekraczającej powierzchnię wnioskowaną, np. działka o nr ewid. (...) -38%, działka o nr ewid. (...) - 44%, dz. o nr ewid. (...) - 49% czy dz. o nr ewid. (...) - 48%. Wskazano, że w całym obszarze analizowanym omawiany wskaźnik występuje w szerokim zakresie, tj. od 5 do 55%.

Nie budzi zastrzeżeń Kolegium także ustalenie parametru w postaci szerokości elewacji frontowej. W przedmiotowej sprawie, szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie 3 m - 129,3 m, średnia szerokość elewacji frontowej budynku w obszarze analizowanym wynosi 18,83 m, z kolei inwestor wnioskował o ustalenie tego parametru na poziomie do 76 m. W ocenie Kolegium ustalenie przez organ I instancji tegoż parametru na poziomie od 15,06 m do 76 m jako odstępstwo z § 6 ust. 2 rozporządzenia, przy uwzględnieniu, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki o bardzo różnorodnych szerokościach elewacji frontowej.

Za prawidłowe Kolegium uznało również wyznaczenie wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokości zabudowy) od 5 do 7 m. Stosownie do § 7 powołanego wyżej rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (pkt 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (pkt 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (pkt 3). W niniejszej sprawie wartość omawianego parametru na działkach sąsiednich wynosi 7 i 5m, co oznacza iż wnioskowany parametr mieści się i stanowić będzie kontynuację zabudowy na działkach sąsiednich. Nadto zaznaczono, że wysokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od 3 m - do 18m.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) wyznaczono również w sposób prawidłowy, zgodnie z treścią § 8 ww. rozporządzenia, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Ustalenie w zaskarżonej decyzji rodzaju dachu jako dachu płaskiego odpowiada geometrii dachów budynków występujących na obszarze analizowanym.

Linię zabudowy z kolei ustalono jako przedłużenie linii zabudowy budynków na działkach sąsiednich, tj. w odległości 17 m od drogi publicznej przy granicy z działkami nr ewid. (...), (...) oraz w odległości 15 m przy granicy z działką nr ewid. (...), (...) od drogi publicznej, tj. dz. o nr ewid.(...), a zatem zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia jako kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich.

Zdaniem Kolegium inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Działka, na której ma być zrealizowane ww. zamierzenie, ma dostęp do drogi publicznej nr ewid.(...), która stanowi drogę gminną, zatem zarówno do wydania decyzji głównej jak i uzgodnienia właściwy był ten sam organ, stąd nie powstał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji w formie postanowienia. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedsięwzięcia, Teren działki jest uzbrojony w sieć elektronergetyczną, wodociągową, kanalizację sanitarną i deszczową. Teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nieruchomość będąca przedmiotem sprawy oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków symbolem Ti - inne tereny komunikacyjne. Inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący ustalił istniejącą na działkach sąsiednich zabudowę i występujący w wyznaczonym obszarze analizowanym stan zagospodarowania terenu. Wyprowadził również prawidłowy wniosek, iż planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację istniejącej na omawianym terenie funkcji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera niezbędne elementy wymienione w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ, zgodnie z treścią art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uwzględnił wszystkie wymagane elementy. Decyzja zawiera niezbędne załączniki, o których mowa w treści § 9 w w. rozporządzenia, tj. wyniki analizy (część tekstowa i część graficzna) oraz część graficzną do decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadnienie decyzji odpowiada również wymogom art. 107 § 1-3 k.p.a.

Jako niezasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie sporządzenia analizy urbanistycznej. W aktach sprawy znajduje się tabela, w której przedstawiono zestawienie danych dotyczących sposobu zagospodarowania terenu działek w obszarze analizowanym oraz zestawienie danych dotyczących funkcji oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Do zaskarżonej decyzji dołączono jedynie wyniki analizy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

W kwestii ustalenia szerokości elewacji frontowej, Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego sprawy wynika wartość wnioskowanych parametrów zabudowy. Parametry te wynikają również z analizy urbanistycznej. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych dopuszczalne jest ustalenie parametrów zabudowy jako zakres wartości "od-do".

Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut dotyczący braku określenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Stanowisko odnośnie braku obowiązku określenia tegoż parametru potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W tym zakresie Kolegium przywołało wyroki WSA w Poznaniu z 18 września 2015 r., sygn. akt II SA/Po 602/15 (Lex nr 1932851) oraz z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 87/17 (Lex nr 2291379). Dalej Kolegium wskazało, że w piśmie z dnia 12 maja 2017 r. inwestor wskazał powierzchnię sprzedaży w 3 lokalach handlowych.

Kolegium nie podzieliło zarzutu braku uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi wskazując, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. Z akt sprawy wynika, iż projekt decyzji został przekazany do odpowiedniego wydziału Inwestycji i Rozwoju UG R., gdzie wniesiono uwagi do projektu decyzji, które zostały uwzględnione przez urbanistę, co oznacza, iż organ przeanalizował projekt decyzji pod kątem kwestii bezpieczeństwa i komunikacji. Biorąc pod uwagę powyższe oraz okoliczność, iż przepisy prawa tj. art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. dopuszczają nawet milczący sposób uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, w razie nie zajęcia stanowiska we właściwym terminie, Kolegium uznało, iż zarzut spółki nie zasługiwał na uwzględnienie. W procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest jedynie dostęp do drogi publicznej, nie jest elementem postępowania w tym zakresie lokalizacja poszczególnych zjazdów.

Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia ilości miejsc parkingowych Kolegium wskazało, że Organ I instancji ponownie orzekając w sprawie uzasadnił sposób ustalenia liczby miejsc parkingowych, przyjmując 1 miejsce parkingowe na 60 m2 powierzchni obiektu. W ocenie Kolegium brak przepisów prawa czy jakichkolwiek wytycznych regulujących kwestię wyznaczania ilości miejsc parkingowych. W kwestii ustalania miejsc parkingowych wypowiadały się już niejednokrotnie sądy administracyjne, uznając, iż skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tej ilości rozstrzygać. Niemniej jednak, zadaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy nie jest szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich rozmieszczenia, lecz określenie zasad (warunków), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Wymagana ilość miejsc postojowych zależy m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług. Te wielkości ustalane są natomiast szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (tak NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16, Lex nr 2464428).

Brak natomiast podstaw do ustalania ilości miejsc parkingowych jako kontynuacji parametrów istniejących na działkach sąsiednich, jak wskazała strona odwołująca. Hipotetyczne obawy strony odwołującej, iż na potrzeby planowanej inwestycji wykorzystane zostaną miejsca parkingowe sklepu Kaufland, są przedwczesne i nie mogą mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła pełnomocnik K. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą we W., zarzucając naruszenie:

- § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) polegające na nieprawidłowym zapisaniu w decyzji parametru powierzchni zabudowy poprzez pominięcie w zapisie kwestii wielkości powierzchni biologicznie czynnej i wadliwym uznaniu, że wystarczające jest określenie samej powierzchni zabudowy, podczas, gdy powierzchnia nie zabudowana nie musi zostać zagospodarowana jako powierzchnia biologicznie czynna;

- § 18 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na zaniechaniu określenia ilości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych i na pominięciu tej kwestii w ustalaniu parametru ilości miejsc parkingowych dla inwestycji;

- art. 52 ust. 2 pkt 2b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegające na wydaniu decyzji w oparciu o nieprawidłowy wniosek zawierający niepełne przedstawienie sposobu zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie wskazania sposobu rozmieszczenia miejsc postojowych;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.p w związku z § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na ustaleniu w decyzji wz wymaganej ilości miejsc parkingowych nie na zasadzie "dobrego sąsiedztwa", braku uzasadnienia, na jakiej podstawie ustalono ten parametr na danym poziomie oraz dlaczego uznano za prawidłowe skalkulowanie ilości miejsc parkingowych tylko dla klientów, z pominięciem miejsc parkingowych dla pracowników;

- § 6 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej poprzez przyjęcie szerokości elewacji bocznych z obszaru analizowanego jako uzasadnienie odstępstwa od wyznaczenia parametru na podstawie średniej arytmetycznej, podczas gdy podstawą do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej mogą być tylko szerokości elewacji frontowych na obszarze analizowanym oraz na ustaleniu zbyt szeroko wielkości minimalnej i maksymalnej szerokości elewacji frontowej, co oznacza niemal zupełną dowolność i w praktyce nie stanowi ustalenia w ogóle;

- art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Uzasadniając skargę w pierwszej kolejności podniesiono, że podstawą do wydania prawidłowej decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zastosowanie przepisów u.p.z.p. oraz dwóch rozporządzeń wykonawczych wydanych na jej podstawie tj.: Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Oba Rozporządzenia mają charakter komplementarny i tylko ich łączne zastosowanie owocuje wydaniem prawidłowej decyzji. W przedmiotowej sprawie organ nie zastosował drugiego z rozporządzeń - w zakresie określenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz określenia ilości miejsc postojowych. Podniesiono, że nie wystarczy wpisanie do decyzji samego parametru w postaci wielkości powierzchni zabudowy i pominięcie w zapisie wskazania wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Określenie poza powierzchnią zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej jest niezbędne nie tylko w świetle przepisów, ale również racjonalnej wykładni systemowej i analizy ratio legis przepisów. W systemie prawa decyzja wz stanowi swoisty ekwiwalent planu miejscowego i stanowi wiążącą podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli w decyzji wz nie zostanie ustalona wielkość powierzchni biologicznie czynnej, nie będzie już innej podstawy do ustalenia tego parametru w toku procesu inwestycyjnego. W konsekwencji tego braku w niniejszej sprawie może dojść do wybudowania obiektu handlowo-usługowego znacznych rozmiarów bez ani jednego procentu powierzchni biologicznie czynnej. Wskazano, że w praktyce zastosowanie przepisów Rozporządzenia Nr 2 nastręcza problemy, czego wyrazem jest m.in. wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 3031/15, zawierający stwierdzenia nie całkiem spójne.

To samo Rozporządzenie Nr 2 nakazuje zapisać kwestię dostępu do drogi publicznej w sposób obejmujący ustalenie wymaganej ilości miejsc parkingowych. W ustawie oraz w Rozporządzeniu Nr 1 nie pojawia się w ogóle kwestia miejsc parkingowych w odniesieniu do decyzji wz. Dopiero w Rozporządzeniu Nr 2, które określa "techniczną stronę zapisu parametrów" zagospodarowania terenu, znajduje się doprecyzowanie, że kwestie dotyczące dostępu do drogi publicznej zapisuje się wskazując wymaganą ilość miejsc parkingowych. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że brak wskazówek, w jaki sposób ustalać parametr wielkości biologicznie czynnej (to samo dotyczy ilości miejsc parkingowych). Skarżąca wskazała, że przy sąsiednim obiekcie Kaufland dla 1.955 m2 powierzchni sprzedaży wybudowano 163 miejsca postojowe. Ustalenie ilości miejsc postojowych powinno odbywać się w odniesieniu do istniejących parametrów na działkach sąsiednich, ze szczególnym uwzględnieniem obiektów o tej samej lub jak najbardziej zbliżonej funkcji, gabarytach i parametrach. Ponadto, w decyzji oraz we wniosku inwestora nie przewidziano, ile miejsc parkingowych zostanie zarezerwowanych dla osób niepełnosprawnych, co wymaga § 18 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Po odliczeniu od przewidzianej ilości 30 miejsc parkingowych dla inwestycji - miejsc dla pracowników oraz miejsc dla niepełnosprawnych - okaże się, że parametr ten został znacznie zaniżony w stosunku do funkcjonowania obiektu handlowo-usługowego sporych rozmiarów. Ponadto wnioskodawca nie wskazał sposobu zlokalizowania miejsc parkingowych na terenie inwestycji. Kolegium nie zbadało wskazanych okoliczności.

Stawiając zarzut wadliwego określenia szerokości elewacji frontowej podniesiono, że określenie szerokości elewacji w formie tzw. widełek jest dopuszczalne, jednak w pewnych granicach. Ustalenie zawarte w skarżonej decyzji od 15,06 m do 70 m nie może być uznane za prawidłowe, tak ze względu na tak znaczną rozbieżność, a ponadto dopuszczalna tolerancja to 20%, a tu organ ustalił ponad 400%. Ponadto, uzasadnienie skarżonej decyzji jest wadliwe w zakresie dotyczącym uzasadnienia ustalenia szerokości elewacji frontowej. Organ wskazał, że szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi od 3 m do 129,3 m. Organ uzasadnił odstępstwo od wyznaczenia parametru na podstawie średniej arytmetycznej w głównej mierze tym, że średnia jest niemiarodajna i istnienie obiektu szerokości elewacji frontowej 129,3 m uzasadnia dokonanie odstępstwa. Obiekt skarżącego - market Kaufland - jest dominującym obiektem w okolicy i ma wymiary 85 m x 35 m. Główny wjazd do obiektu Kaufland odbywa się z ul. (...), a więc elewację frontową stanowi krótszy bok - 35 m. Podniesiono, że w decyzji nie wskazano, gdzie znajduje się obiekt o szerokości elewacji frontowej 129,3 m. Podkreślono, że pojęcie "szerokości elewacji frontowej" wiąże się z głównym wjazdem do obiektu. Organ nie może brać pod uwagę szerokości elewacji bocznej i używać jej do ustalenia szerokości elewacji frontowej. Wyliczona szerokość elewacji frontowej jest przy tym niemiarodajna w kontekście istniejącej zabudowy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 14 marca 2019 r. uczestniczący w niej pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę i jej zarzuty.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd podzielił.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2018, nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia (...) 2018 r., nr (...), wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - budowa budynku handlowego na działkach o nr ewid. (...), (...), (...), (...) i (...) obr. R. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy stan faktyczny został należycie ustalony, a następnie rozważony pod kątem spełnienia wymogów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 - dalej w skrócie: "u.p.z.p.").

W sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie ").

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Zatem dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie ma ocena zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) pod kątem tego, czy organ prawidłowo wykazał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w ww. przepisach rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1173/12 - powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13 dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zatem istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile zapewni - w sensie urbanistycznym - ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość z uporządkowanymi relacjami funkcjonalnymi, stosownie do narzuconych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów kształtowania ładu przestrzennego. Warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest jednym z podstawowych warunków kształtujących lokalizację nowej zabudowy, przez co zapewnia się ład przestrzenny na danym obszarze. Zarazem trzeba podkreślić, że kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko, jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, lub o parametrach i cechach, których w żaden sposób nie można pogodzić z aktualnym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r. o sygn. akt II OSK 1931/14 - dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Zaznaczyć także należy, iż wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej zawarta w art. 4 Prawa budowlanego), stanowią element prawa własności. Przepisy prawa administracyjnego materialnego, zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania, należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11 - dostępny jw.). Podsumowując ten fragment rozważań: celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Należy również podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Ocena, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, musi zostać poprzedzona sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego Rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami rozporządzenia wykonawczego, określił granice obszaru analizowanego. Następnie, w oparciu o przeprowadzoną na tak wyznaczonym obszarze analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ ten stwierdził, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i da się z nią w praktyce pogodzić. Na tej podstawie ustalono parametry dopuszczonej zabudowy.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż graficzne wyniki analizy zostały przestawione na kopii mapy, o której mowa w powołanym przepisie § 3 ust. 2 Rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z kopii mapy, poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika, iż została ona wykonana w skali 1:1000, spełnia zatem wymogi, o który mowa w ww. przepisie.

Organ pierwszej instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości 270 m od granicy działek tworzących teren inwestycyjny. Co do zasady odległość ta powinna rozciągać się równomiernie i koncentrycznie wokół granicy działki lub granic działek tworzących teren inwestycyjny, a odstępstwa od powyższej zasady wymagają starannego i wnikliwego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r., II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692). W niniejszej sprawie z treści załączników graficznych do analizy oraz do decyzji organu I instancji wynika, że do analizy przyjęto działki zabudowane na tak wyznaczonym obszarze, przy czym uwzględniono również zabudowę na działkach, których chociażby część położona jest w wyznaczonym obszarze analizowanym. Potwierdza to również zestawienie tabularyczne, załączone do wyników analizy. Nie budzi wątpliwości, że podstawą stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane łącznie. Część graficzna powinna stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Aby zatem ocenić, czy organ przyjął prawidłowe wartości jako podstawę do ustalenia parametrów planowanej inwestycji, konieczne jest ich zweryfikowanie w oparciu o część tekstową i graficzną analizy. Tymczasem w realiach rozpatrywanej sprawy weryfikacja ta okazała się w części niemożliwa do przeprowadzenia, bowiem przyjęte na części graficznej analizy oznaczenie budynków nią objętych, poprzez ich zakreślenie, spowodowało nieczytelność mapy w zakresie oznaczenia numerów geodezyjnych części działek, na których widnieją takie zakreślone budynki. W konsekwencji nie ma pewności, czy działki takie zostały uwzględnione w zestawieniu tabelarycznym.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd zapoznał się z wszystkimi mapami, które zgromadzone zostały w aktach prowadzonego od 2010 r. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w tym również z mapami załączonymi do wniosku inwestora. Mapy te okazały się jednak równie nieczytelne, przez co nie pozwoliły na dokonanie na ich podstawie ustaleń pozwalających przeprowadzić pełną weryfikację zgodności części graficznej z częścią tekstową analizy, która stanowiła podstawę do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Natomiast mapy załączone do wniosku inwestora (w skali 1:500) nie odzwierciedlają aktualnego stanu zagospodarowania. W szczególności na podstawie map z wcześniejszego postępowania nie sposób również określić granic części działek geodezyjnych, co z kolei uniemożliwia ustalenie, czy w sposób prawidłowy zakwalifikowano poszczególne obszary do objęcia ich analizą. Nie sposób również w sposób pewny ustalić, gdzie położona jest działka nr (...), na co zasadnie wskazuje strona skarżąca, a działka ta stanowiła odniesienie do ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej - jako zabudowana budynkiem o najszerszej elewacji (129,3 m). Wskazane wadliwości i niejasności co najmniej potencjalnie podważają prawidłowość dalszych ustaleń oraz ocen organu orzekającego, co oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w tym być może analizy urbanistycznej co najmniej poprzez zrobienie czytelnej jej części graficznej) przez organ pierwszej instancji. Oznacza to również konieczność powtórzenia rozważań oraz ustaleń co do zasadniczych wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim takich wymagań, jak wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej.

Z przedstawionych powyższej powodów Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., które uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy nie budzi zastrzeżeń Sądu możliwość ustalenia tego parametru w dopuszczalnym przedziale "od - do" oraz na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, bowiem autor analizy, a za nim organ I instancji wykazały zasadność zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia i argumentacja ta ma oparcie w istniejących na obszarze analizowanym uwarunkowaniach.

W zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej przyjęto parametr od 15,06 m do 70 m i organ uzasadnił dopuszczenie tak dużego zakresu parametrami zabudowy w obszarze analizowanym, ustalając ta wielkość w oparciu o § 6 pkt 2 rozporządzenia. Rację ma strona skarżąca, że powołując się na zabudowę działki na której zlokalizowany jest Kaufland (nr (...)) wadliwie wskazano w uzasadnieniu decyzji na elewację boczną budynku, a nie frontową, która jest od strony ulicy (...), lecz w samej analizie przyjęto dla tego obiektu szerokość elewacji frontowej 36m, czyli prawidłowo od strony ulicy (...) (zał. nr (...) do decyzji organu I instancji - str. 16). Tym samym wykazywana wadliwość uzasadnienia decyzji w tym zakresie nie występuje.

Wątpliwości Sądu nie budzą również ustalenia organu odnośnie pozostałych parametrów zabudowy, takich jak geometria dachu, czy wysokość budynku. Parametry ustalone zostały zgodnie z rozporządzeniem i w sposób wyczerpujący wyjaśnione. Podkreślić należy, iż analiza urbanistyczna zawiera wyjaśnienia co do każdego z tych parametrów. Prawidłowo również organ uzasadnił wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia jako kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich. Nie ma wątpliwości, że teren przeznaczony pod inwestycje ma dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające. Prawidłowo odniesiono się również do kwestii uzgodnienia w zakresie przyjętych rozwiązań komunikacyjnych wskazując na brak takiego obowiązku w przypadku, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji.

W sposób wystarczający określono i uzasadniono przyjętą w decyzji ilość miejsc parkingowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, stanowiących podstawę ustalonych w kontrolowanej decyzji warunków obsługi planowanego obiektu w zakresie miejsc postojowych wskazać należy, że wymienione przepisy nie są jednolicie interpretowane w orzecznictwie sądowym. Zasadniczo ukształtowany został przez sądy administracyjne pogląd, że przepisy prawa stosowane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierają wymogu określenia w decyzji konkretnej liczby miejsc parkingowych i sposobu ich urządzenia, bowiem jest to dokonywane na etapie tworzenia projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 27 marca 2012 r. II OSK 2448/10, 19 grudnia 2012 r. II OSK 1543/11, 2 sierpnia 2016 r. II OSK 1871/15, 9 listopada 2017 r. II OSK 399/16). Jednocześnie należy dodać, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, to powinien określić precyzyjnie warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Takie rozwiązanie jest akceptowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym podkreśla się, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok z 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13, 8 października 2015 r. II OSK 346/14).

W realiach przedmiotowej sprawy organ uzasadnił sposób ustalenia liczby miejsc parkingowych, przyjmując 1 miejsce parkingowe na 60 m2 powierzchni obiektu, co dało podstawę do ustalenia min. 30 miejsc parkingowych. Ponieważ zadaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy nie jest szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich rozmieszczenia, lecz określenie zasad (warunków), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego, ustalenie to uznać należy za wystarczające. Konkretne wielkości ustalane będą szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (tak NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16, Lex nr 2464428). Brak natomiast podstaw do ustalania ilości miejsc parkingowych jako kontynuacji parametrów istniejących na działkach sąsiednich, jak wskazywała strona skarżąca na etapie odwołania. Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż hipotetyczne obawy, iż na potrzeby planowanej inwestycji wykorzystane zostaną miejsca parkingowe sklepu Kaufland, są przedwczesne i nie mogą mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Podnieść w tym miejscu należy, że rozwiązania przyjmowane w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogów dotyczących urządzenia parkingów lub miejsc postojowych powinny być dostosowane do istniejącego sposobu zagospodarowania danego terenu, z uwzględnieniem zarówno interesu inwestora, jak też chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Zasadniczo miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie, że istotą obowiązujących regulacji jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r. II OSK 1498/06, wyrok WSA z 7 listopada 2012 r. II SA/Ke 593/12)

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej należy mieć na uwadze, że sposób wyliczania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie jest uregulowany w rozporządzeniu w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, regulującego sposób ustalania innych wskaźników. Obowiązek określenia tego wskaźnika wynika z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w decyzji. Zgodnie z tym przepisem, regulującym sposób zapisywania ustaleń decyzji, lecz nie sposób samego ustalania, ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W tym kontekście wskazać należy, że w sytuacji, gdy w zaskarżanych decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy przyjęty został przez organ wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, takie rozstrzygnięcia nie były kwestionowane przez sądy administracyjne. Co więcej, NSA w wyroku z 11 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 761/16 przyjął, że określenie parametru powierzchni biologicznie czynnej powinno następować w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy, a przy ustalaniu tego współczynnika zastosowanie znajdą zasady określone w § 5 rozporządzenia. W uzasadnieniu wyroku odwołano się do tożsamego Stanowska w wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 3031/15 (wyroki dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowane jest również stanowisko, iż zarówno w przepisach u.p.z.p., jak i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, brak jest jakichkolwiek regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji i modyfikowania w tym zakresie regulacji zawartych w przepisach techniczno-budowlanych. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego, jaka jego cześć ma pozostawać biologicznie czynna. Jednocześnie w rozporządzeniu brak jakichkolwiek regulacji dotyczących sposobu ustalania takiego parametru zagospodarowania działki, jakim jest procent powierzchni biologicznie czynnej. Stąd też uznać należy, iż choć zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to regulację tą odnosić należy jedynie do tych parametrów zagospodarowania działki lub terenu, które mogą być władczo rozstrzygane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a jednocześnie rozumieć ją należy wyłącznie jako zakaz modyfikowania, bądź zmieniania przez organ administracji architektoniczno - budowlanej zapisów zawartych w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy, co służyć ma zapewnieniu ładu przestrzennego, a nie jako nakaz dawania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę pierwszeństwa zapisom decyzji lokalizacyjnej przed przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi (tak w wyroku NSA z 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 1619/16,dostępnym jw.).

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela to ostatnie stanowisko uznając, że co do zasady brak określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie może stanowić o wadliwości decyzji ustalających warunki zabudowy. Tym niemniej, mając na uwadze wskazane rozbieżności w orzecznictwie oraz istotę postępowania w ramach którego określone zostają parametry przyszłej inwestycji - zachowanie ładu przestrzennego, można rozważyć, czy ustalając w niniejszej sprawie parametr wielkości powierzchni zabudowy w granicach od 28 do 45%, przy powierzchni działki 3972 m2 i powierzchni planowanej inwestycji - 1788 m2, nie byłoby celowym określenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej już na etapie ustalenia warunków zabudowy. Wybór takiego wariantu należy jednak do organu administracji, a w realiach przedmiotowej sprawy kwestii tej w ogóle nie rozważano. Odpowiadając na podniesiony w tym zakresie zarzut w odwołaniu od decyzji organu I instancji Kolegium stanęło bowiem na stanowisku, popartym wyrokami tut. Sądu, iż w tym zakresie z przepisów regulujących postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy taki obowiązek nie wynika. W świetle przyjętego wyżej stanowiska przez skład orzekający w niniejszej sprawie, argumentacja ta nie może zostać zakwestionowana, a brak ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie może zostać uznany za mający wpływ na ocenę wydanych w sprawie decyzji. Zatem w tym zakresie zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, co jednakże nie wyklucza możliwości rozważenia tej kwestii przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia 30 lipca 2018 r., nr (...)

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, winien ponownie rozpoznać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organ powinien określić obszar analizowany na czytelnej mapie (kopii mapy) zasadniczej i dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, następnie ocenić spełnienie warunków określonych w art. 61 u.p.z.p.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę (...)- złotych na którą składa się uiszczony wpis od skargi ((...),- zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ((...),- zł) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa ((...),- zł).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.