Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3025440

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 25 maja 2020 r.
II SA/Op 92/20
Nałożenie opłaty za czynności wykonane w ramach urzędowej kontroli żywności

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński.

Sędziowie WSA: Krzysztof Bogusz (spr.), Daria Sachanbińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2020 r. sprawy ze skargi A S.A. w (...) na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 30 grudnia 2019 r., nr (...) w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności wykonane w ramach urzędowej kontroli żywności oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. w (...) (dalej też zwana: skarżącą lub Spółką) jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej też w skrócie: OPWIS) z dnia 30 grudnia 2019 r., nr (...), którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu (dalej też w skrócie: PPIS) z dnia 6 listopada 2019 r., nr (...), o nałożeniu na Spółkę opłaty za czynności kontrolne wykonane w ramach urzędowej kontroli żywności.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach 21-24 stycznia 2019 r. PPIS przeprowadził kontrolę sanitarną w (...), ul. (...), (...)- (...) (...), prowadzonym przez skarżącą.

Następnie decyzją z dnia 14 maja 2019 r., nr (...), PPIS nakazał skarżącej wstrzymanie wprowadzania do obrotu oraz wycofanie z obrotu suplementu diety pn.: "(...)" produkcji (...) do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2018 r. poz. 1541 (na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2019 r. poz. 1252]), zwanej dalej ustawą. Organ stwierdził, że skład powyższego produktu podaje w wątpliwość jego kwalifikację do grupy suplementów diety, które mają na celu uzupełnienie diet, dzięki zawartości substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, z wyłączeniem właściwości charakterystycznych dla produktów leczniczych.

W dniu 11 października 2019 r., w celu sprawdzenia wykonania zaleceń zawartych w ww. decyzji przeprowadzono kontrolę sprawdzającą, z której sporządzono protokół nr (...). Dokument ten został podpisany - bez uwag - przez przedstawiciela Spółki. W protokole odnotowano, że " w wyniku kontroli stwierdzono: a) wykonanie pkt 1" oraz "obowiązków z decyzji z dnia 14 maja 2019 r".

W dniu 15 października 2019 r. PPIS zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obciążenia opłatą za przeprowadzone ponownie czynności kontrolne przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej i pouczył o uprawnieniach, wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia 6 listopada 2019 r., nr (...), PPIS nałożył na skarżącą opłatę za czynności wykonane w ramach urzędowej kontroli żywności w kwocie 69 zł i zobowiązał do jej uregulowania Prezesa Zarządu Spółki, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 36 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59), art. 75 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. z 2017 r. poz. 2012), zwanego dalej rozporządzeniem.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił opisany wyżej przebieg postępowania i przytoczył przepisy stanowiące podstawę wydanej decyzji. Organ wyjaśnił też, że opłatę za kontrolę w wysokości 69 zł wyliczył jako sumę następujących kosztów: stawki ryczałtowej z tytułu przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu 11 października 2019 r. w kwocie 52 zł i stawki ryczałtowej za każdą rozpoczętą godzinę przeprowadzenia czynności kontrolnych w tym dniu, a mianowicie 1 godzinę, w kwocie 17 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i § 3 rozporządzenia poprzez nałożenie na skarżącą opłaty, pomimo że w dniu 17 maja 2016 r. nie były podejmowane żadne czynności kontrolne, za które w świetle ww. przepisów dopuszczalne byłoby obciążenie strony opłatami, a sam zakres przedmiotowy kontroli urzędowej nie obejmował czynności kontrolnych w zakresie spełniania obowiązujących wymagań higienicznych.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że w świetle art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane do pokrywania opłat za czynności kontrolne, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przypadku skarżącej, ponieważ przeprowadzona kontrola nie wykazała niezgodności produktu z przepisami prawa żywnościowego, nie pobrano jakichkolwiek próbek, ani nie zlecono badań. Ponadto, podczas kontroli nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, które określone zostały w § 2 ust. 1 rozporządzenia i mogły stanowić podstawę do obciążenia skarżącej opłatą. Końcowo Spółka, odwołując się do zasady legalizmu, podkreśliła, że stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, OPWIS decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a naruszenie przepisów prawa żywnościowego w zakresie określonym w zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości. Organ stwierdził, że wobec wydania decyzji z dnia 14 maja 2019 r., nakazującej wykonanie skarżącej określonych obowiązków, koniecznym stało się przeprowadzenie czynności kontrolnych w celu sprawdzenia, czy niezgodności z przepisami prawa żywnościowego zostały usunięte. Kontrola taka została przeprowadzona w dniu 11 października 2019 r. i na tej podstawie została wydana kwestionowana decyzja. Organ odnotował, że prowadzone postępowanie nie miało żadnego związku ze wskazaną przez Spółkę w odwołaniu datą 17 maja 2016 r. Dalej przytoczył treść art. 75 ust. 1 ustawy i podkreślił, że pkt 2 tego przepisu w sposób jednoznaczny nakazuje obciążenie podmiotów podlegających urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, kosztami przeprowadzenia ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia, czy niezgodności zostały usunięte. W tym przypadku obowiązek uiszczenia opłaty nie zależy od wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych. Celem kontroli sprawdzającej jest ustalenie, czy nastąpiło usunięcie stwierdzonych w toku poprzedniej kontroli niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Wobec tego organ I instancji w sposób prawidłowy wydał decyzję obciążającą skarżącą kosztami ponownej kontroli. Działania organu powiatowego nie budzą wątpliwości, ponieważ konieczne było zweryfikowanie rzeczywistego wykonania decyzji. Organ uznał też za prawidłową, ustaloną przez organ I instancji opłatę za przeprowadzone czynności kontrolne i stwierdził, że podstawę do jej wyliczenia stanowiły przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 i § 3 rozporządzenia.

W skardze na powyższą decyzję Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, ponowiła zarzuty przedstawione w odwołaniu. Dodatkowo wskazała na naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy przez nieuchylenie decyzji nakładającej na stronę opłatę za czynności kontrolne, chociaż kontrola przeprowadzona w dniu 11 października 2019 r. nie dotyczyła żadnych z nieprawidłowości wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy, a wyłącznie potwierdzenia, że produkt nie jest już wprowadzany do obrotu, co nie wymagało nawet wizyty w magazynie skarżącej. Spółka sformułowała też zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, jakoby w dniu kontroli były podejmowane czynności, które uzasadniałyby obciążenie strony opłatami.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze Spółka zawarła też wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W motywach skargi Spółka powtórzyła argumentację podniesioną w odwołaniu i nie zgodziła się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, aby na jakimkolwiek etapie kontroli zostały stwierdzone nieprawidłowości. Zdaniem skarżącej, decyzja, której wykonania dotyczyła kontrola miała charakter konstytutywny, nie stwierdzała jednak jakichkolwiek uchybień, a jedynie nakazywała wstrzymać obrót produktem ze względu na wymagające wyjaśnienia wątpliwości dotyczące bezpieczeństwa. Skarżąca podniosła, że została na nią nałożona opłata za to, iż w pełni zastosowała się do decyzji i wycofała produkt z obrotu. Wywiodła również, że przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy obciążenia strony opłatami za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności, ponieważ nie przewidują one tego rodzaju opłat za czynności wskazane w treści zaskarżonej decyzji. Na poparcie swojego stanowiska Spółka odwołała się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze. zm), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te są prawidłowe i nie naruszają przepisów prawa w żadnym stopniu.

Ponadto w sytuacji, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy, stosownie do art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie, gdyż skrżąca zgłosiła taki wniosek w skardze a organ w terminie nie żądał rozprawy.

Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nadal zwanej ustawą. Jak wynika z art. 36 ust. 3a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ww. ustawa ma zastosowanie do ustalania opłat za badania laboratoryjne i inne czynności, związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności:

1) jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności;

2) związanych z przeprowadzeniem ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia, czy niezgodności, o których mowa w pkt 1, zostały usunięte;

3) związanych z przeprowadzaniem granicznych kontroli sanitarnych.

Opłatami, o których mowa w ust. 1 jest obciążany producent środka spożywczego lub inny podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za towar w obrocie (art. 75 ust. 2 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika bowiem, że na skutek przeprowadzonej przez PPIS w dniach 21-24 stycznia 2019 r. kontroli sanitarnej w (...), prowadzonym przez skarżącą, decyzją z dnia 14 maja 2019 r. organ nakazał Spółce wstrzymanie wprowadzania do obrotu oraz wycofanie z obrotu suplementu diety pn.: "(...)" produkcji (...) do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. W dniu 11 października 2019 r. organ przeprowadził kolejną kontrolę, która miała na celu sprawdzenie wykonania obowiązków nałożonych na skarżącą ww. decyzją. Odnotowania też wymaga, że skarżąca nie kwestionowała ani zakresu ani sposobu przeprowadzonej ponownej kontroli przez organ, o czym świadczy podpisanie protokołu przez przedstawiciela Spółki bez uwag. W tych okolicznościach organ zasadnie, wobec jednoznacznej treści art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, zobowiązał skarżącą do pokrycia kosztów przeprowadzenia ponownych czynności kontrolnych.

Natomiast w związku z zarzutami skargi wyjaśnienia wymaga, że z treści art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, iż konsekwencją każdej kontroli sprawdzającej przeprowadzonej przez organ inspekcji sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności jest obciążenie kontrolowanego podmiotu opłatą za czynności wykonywane, niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie kontrola ta wykazała niewykonanie obowiązków nałożonych na ten podmiot. Innymi słowy, ustawodawca w omawianym przepisie nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat za przeprowadzone ponownie czynności kontrolne, wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności, od stwierdzenia braku naruszenia przez kontrolowany podmiot określonych wymagań. Z punktu widzenia treści przepisu stanowiącego podstawę nałożenia opłaty, powinnością organu jest wykazanie jedynie faktu przeprowadzenia ponownych czynności kontrolnych i fakt uprzedniego - w stosunku do tych czynności - stwierdzenia niezgodności z wymogami prawa żywieniowego. Natomiast ocena zasadności wcześniejszego stwierdzenia przez organ niespełnienia określonych wymogów pozostaje poza przedmiotem ustaleń i oceny organu wydającego decyzję płatniczą, obciążającą kontrolowany podmiot opłatą za przeprowadzenie ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia czy wcześniej wskazane uchybienia (niezgodności) zostały usunięte (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 523/16, dostępny są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyżej powiedzianego za prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że za ponownie przeprowadzone czynności, podmiot kontrolowany ma obowiązek uiścić opłatę bez względu na wynik tej kontroli. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że obciążanie jej opłatą za przeprowadzenie kontroli sprawdzającej w dniu 11 października 2019 r. było uzależnione od stwierdzenia bądź niestwierdzenia nieprawidłowości.

Ponadto wskazać trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. który w sprawie nie miał zastosowania. Sąd nie był więc uprawniony do badania tych zarzutów skargi, które wychodziły poza granice sprawy dotyczącej kwestionowanej opłaty, a które dotyczyły prawidłowości wcześniejszej decyzji organu z dnia 14 maja 2019 r. Wobec niezaskarżenia tej decyzji przez Spółkę, przesądzona została kwestia niespełnienia przez skarżącą określonych wymogów prawa żywieniowego i w związku z tym nałożenia stosownych obowiązków. W rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu podlegała wyłącznie prawidłowość obciążenia skarżącej opłatą za przeprowadzenie ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia, czy wcześniej wskazane niezgodności zostały usunięte. W tym zakresie, jak wykazano wyżej, Sąd nie stwierdził żadnych uchybień w działaniach organów.

W ocenie Sądu, za prawidłowe należy również uznać wyliczenie wysokości spornej opłaty, które w sposób przejrzysty zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji I instancji. Podstawę do jej ustalenia stanowiły przepisy - wydanego w wykonaniu delegacji określonej w art. 75 ust. 4 ustawy - rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności. Przedmiotowy zakres stosowania rozporządzenia zawarto w § 1, zgodnie z którym rozporządzenie określa wysokość opłat mających na celu pokrycie kosztów ponoszonych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności, w tym metody obliczania niektórych opłat, stawki opłat oraz sposób wnoszenia opłat. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia opłaty za czynności wykonywane przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności obejmują koszty wykonania następujących czynności: czynności kontrolnych w zakresie spełniania przez podmiot działający na rynku spożywczym obowiązujących wymagań prawa żywnościowego. Wedle § 3 rozporządzenia stawka opłaty za wykonanie czynności, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1, obejmuje:

1) stawkę ryczałtową z tytułu przeprowadzenia czynności kontrolnych - 52 zł oraz

2) stawkę ryczałtową za każdą rozpoczętą godzinę przeprowadzenia czynności kontrolnych - 17 zł.

Z protokołu kontroli z dnia 11 października 2019 r. wynika czas jej przeprowadzenia: od godziny 10.00 do godziny 11.00. Organ prawidłowo ustalił wysokość opłaty na kwotę 69 zł.

Konstatując, uznać należy, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przedmiotowe postępowanie - wbrew zarzutom skargi - przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organy dokonały również prawidłowej subsumcji powołanych przepisów do poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co uprawniało je do nałożenia na skarżącą opłaty za czynności kontrolne wykonane w ramach urzędowej kontroli żywności. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia organów znalazły wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Z przedstawionych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy oraz przepisów rozporządzenia należało uznać za nieuzasadnione, a w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wyrażonej w nim zasady legalizmu. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.