Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722699

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 19 sierpnia 2019 r.
II SA/Op 87/19
Prawidłowe uzasadnienie decyzji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik.

Sędziowie WSA: Daria Sachanbińska (spr.), Krzysztof Sobieralski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w (...) na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 stycznia 2019 r., nr (...) w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku

1) uchyla zaskarżoną decyzję,

2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w (...) kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Spółdzielnię Mieszkaniową w (...) (zwaną dalej również skarżącą lub Spółdzielnią) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 18 stycznia 2019 r., nr (...), którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: PINB) z dnia 20 sierpnia 2018 r., nr (...), i nakazano skarżącej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. (...) w (...) poprzez wykonanie prac szczegółowo opisanych w osnowie rozstrzygnięcia w 9 punktach.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W wyniku interwencji S. B., dotyczącej nieprawidłowo działającej instalacji wentylacyjnej w jego mieszkaniu, PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie utrzymania ww. budynku mieszkalnego, ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr (...). O powyższym organ zawiadomił strony postępowania, tj. S. B. oraz Spółdzielnię pismem z dnia 7 marca 2013 r.

W toku postępowania organ przeprowadził kontrolę dokumentów przedmiotowego budynku mieszkalnego, w tym protokołów z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 25 kwietnia 2012 r. i opinii kominiarskiej z dnia 3 lutego 2011 r., z których wynikały nieprawidłowości działania wentylacji w lokalach. Nadto, w dniu 4 kwietnia 2013 r. organ przeprowadził oględziny w mieszkaniu nr (...), w wyniku których stwierdzono istnienie odwrotnego ciągu w kratce wentylacji wywiewnej w kuchni tego lokalu. Oświadczenia do tego protokołu złożyli M. i S. B., podając, że ciąg wentylacji zakłócany jest przez wentylator mechaniczny, zainstalowany na sąsiadującym przewodzie wentylacyjnym, który obsługuje pomieszczenia łazienek i wc.

Decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r. organ umorzył postępowanie, uznając, że w mieszkaniu nr (...) nie występują nieprawidłowości, które miałyby wpływ na stan techniczny całego budynku, a budynek nie narusza wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm. (na dzień wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm. - dopisek Sądu]), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych.

Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez S. B., powyższa decyzja została uchylona przez OWINB decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy wskazał na brak przeprowadzenia dodatkowej kontroli, celem ustalenia istnienia zagrożeń wynikających ze stanu technicznego budynku, i przez to nierozważenie możliwości nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego stosownie do art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. (na dzień wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm. - dopisek Sądu]), dalej zwanej Prawem budowlanym.

W dalszym postępowaniu organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r. nałożył na Spółdzielnię obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej odnoszącej się do szczelności przewodów kominowych w budynku objętym postępowaniem i prawidłowego podłączenia do nich urządzeń wentylacyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu wentylacji mechanicznej na funkcjonowanie wentylacji grawitacyjnej w odniesieniu do mocy i czasu pracy zainstalowanych wentylatorów dachowych.

Po przedłożeniu w dniu 30 stycznia 2014 r. przez Spółdzielnię "Ekspertyzy technicznej instalacji wentylacji mechanicznej" opracowanej przez G. M., organ przeprowadził w dniu 28 lutego 2014 r. oględziny obiektu, w toku których dokonano pomiarów sprawdzających oraz sporządzono dokumentację fotograficzną.

Następnie, decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr (...), PINB, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał Spółdzielni usunięcie w terminie do 31 lipca 2014 r. nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. (...) w (...) poprzez:

1) montaż na dachu budynku regulatora obrotów lub przemiennika częstotliwości bądź wykonanie regulacji mechanicznej zmniejszającej ilość wywiewanego powietrza w podstawie wentylatora poprzez zastosowanie klapy regulacyjnej (kryzującej),

2) wyregulowanie strumienia powietrza wywiewnego w pionie lokali nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) do wartości 30 m3/h w oddzielnym wc, a w łazience do 50 m3/h.

W wyniku rozpatrzenia odwołań S. B. i M. B., OWINB decyzją z dnia 26 sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odnotował m.in., że pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. PINB przekazał informację o wykonaniu obowiązków nałożonych kwestionowaną decyzją przez Spółdzielnię, która przedłożyła opinię kominiarską z dnia 22 maja 2014 r., wskazującą, iż przepływy powietrza w przedmiotowym budynku są zgodne z wymaganiami wynikającymi z Polskiej Normy PN-83/B-03430. Dalej organ wyjaśnił, że obowiązki wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obciążają podmioty wskazane w art. 61 tej ustawy, a decyzje mają charakter związany. Zdaniem organu, dokonane w sprawie ustalenia, potwierdzone ekspertyzą techniczną G. M., wykazały, że problemy z wentylacją lokali mieszkalnych w obiekcie są następstwem zmiany przepisów, norm oraz dążenia do zmniejszenia kosztów utrzymania obiektu, np. kosztów ciepła oraz wymiany stolarki okiennej w mieszkaniach na nową, szczelną, a w większości bez nawiewników. Powtarzając treść wniosków z "Ekspertyzy technicznej" odnośnie do trzykrotnego przekroczenia normatywnego wydatku powietrza wywiewanego z pomieszczeń wc i łazienki oraz przyczyn występowania ciągu wstecznego w kominie wentylacji grawitacyjnej w postaci braku powietrza nawiewanego, nadmiernej wielkości strumienia powietrza wywiewanego oraz rozregulowania przepływów na kratkach wywiewnych, organ odwoławczy uznał, że ustalenia stanu faktycznego uprawniały organ pierwszej instancji do stwierdzenia, iż budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a w konsekwencji - do wydania decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego i określenia w niej zakresu stwierdzonych nieprawidłowości oraz terminu ich likwidacji. Według OWINB, oznaczało to, że wydanie decyzji zostało poprzedzone dokonanymi czynnościami i wyjaśnieniami stanu faktycznego, tym bardziej, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w (...) zgłosiła usunięcie nieprawidłowości i przedłożyła opinię kominiarską wskazującą, iż przepływy powietrza są zgodne z wymogami.

Na skutek rozpoznania skargi M. i S. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 529/14, uchylił decyzję OWINB z dnia 26 sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 17 kwietnia 2014 r. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd stwierdził, że skontrolowane akty wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, postępowanie przed organem pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy pozwalających na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w obu instancjach z naruszeniem art. 66 Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że nałożone obowiązki mogą obejmować usunięcie nieprawidłowości dotyczących samego obiektu, gdyż przepis art. 66 Prawa budowlanego odnosi się do obiektów, a nie do lokali znajdujących się w obiektach. Nie wyklucza to jednak nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach. Zakresem tego przepisu objęta jest zatem również sytuacja, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której stwierdzone nieprawidłowości dotyczące obiektu, związane z wadliwym działaniem wentylacji i istnieniem tzw. ciągu zwrotnego, znajdują przejaw w obrębie poszczególnych lokali. Zdaniem Sądu, w toku rozpoznawania sprawy nastąpiło zawężenie zakresu prowadzonego postępowania, które zostało przecież wszczęte "w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego". Sąd uznał, że ustalenia organu skoncentrowane zostały w istocie na przewodach wentylacyjnych obsługujących pion łazienek, wc oraz kuchni, ale nie doszło do oceny całości problemu, tj. wadliwej wentylacji na terenie całego budynku, w tym również na klatce schodowej i w piwnicy. Ponadto Sąd stwierdził, że organy nie odniosły się do zastrzeżeń i dowodów zgłoszonych przez strony postępowania oraz wybiórczo oceniły wnioski z ekspertyzy z grudnia 2013 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, dnia 15 czerwca 2015 r. organ powiatowy dokonał oględzin w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Przeprowadzono pomiary wymiany powietrza (ciągu zwrotnego) w pomieszczeniu kuchni, łazienki i ubikacji lokalu mieszkalnego nr (...), za pomocą anemometru skrzydełkowego udostępnionego przez mistrza kominiarskiego A. B. oraz przez S. B. W trakcie oględzin stwierdzono m.in., że do przedmiotowego budynku prowadzą dwa wejścia: jedno główne od strony frontowej budynku, drugie od strony tylnej. Oba wejścia posiadają ślusarkę aluminiową, a ślusarka okienna nie posiada możliwości otwierania. Ustalono też, że oba wejścia posiadają wewnątrz wygrodzenie z drugimi drzwiami. W wydzielonych pomieszczeniach ww. drzwiami nie ma natomiast urządzeń umożliwiających wentylację. Klatka schodowa od korytarza lokali w pionie mieszkań nr (...), (...) i (...) wydzielona jest przepierzeniem metalowo-szklanym i drzwiami metalowo-szklanymi. Klatka schodowa posiada stolarkę okienną drewnianą. Okna na klatce nie posiadają urządzeń typu "napowietrzniki", stolarka na klatce schodowej zaczyna się od półpiętra pomiędzy parterem a I piętrem. U dołu klatki schodowej jest zejście do piwnicy budynku zamykane drzwiami metalowymi, zaś na górze jest wejście na dach (właz). Na klatce schodowej nie stwierdzono istnienia innych urządzeń wentylacyjnych. Organ podał, opierając się na oświadczeniu M. B., że w latach 1995-2000 dokonano wymiany pionów przeszklonych klatki schodowej (które posiadały na każdym półpiętrze otwieralne okienka) na ścianę z obecną stolarką okienną. Organ powiatowy ustalił również, że pomieszczenia piwniczne nie posiadają otworów wentylacji wywiewnej, oprócz pomieszczenia rozdzielni. Kratki wywiewne są tam w ścianach zewnętrznych. Pomieszczenia piwniczne posiadają w ścianach zewnętrznych stolarkę okienną drewnianą otwieralną w miejscach wspólnych i w komórkach lokatorskich, do których dostęp mają poszczególni lokatorzy. Piony wentylacji mechanicznej schodzą do poziomu pomieszczeń piwnicznych, gdzie od dołu zabezpieczone są klapami. W pomieszczeniu wózkowni ww. klapa była uszkodzona i leżała na posadzce. Komin murowany wentylacji grawitacyjnej obsługującej pomieszczenia kuchni w pionie lokalu nr (...) ponad dachem posiada widoczne spękania tynków, komin z wentylacją mechaniczną obsługujący wentylację pomieszczenia łazienki i pomieszczenia ubikacji w pionie lokalu nr (...) posiada urządzenie mechaniczne umożliwiające regulację przepływu powietrza. W trakcie oględzin stwierdzono nadto, że na posadzkach w częściach wspólnych pomieszczeń piwnicznych znajdują się ślady wilgoci. Na dachu stwierdzono osiem kominów wentylacji mechanicznej i dziewięć kominów wentylacji grawitacyjnej (siedem niskich i dwa wysokie). Przed wejściem do pomieszczenia zsypu z zewnątrz wykonane zostało odwodnienie chodnika dochodzącego do wejścia zsypu.

S. B. wniósł do organu powiatowego o sprawdzenie wpływu tego odwodnienia na stan zawilgocenia budynku.

W dniu 8 lipca 2015 r. PINB przeprowadził oględziny w sprawie utrzymania przedmiotowego budynku mieszkalnego, podczas których sprawdzono za pomocą płomienia z zapalniczki ciąg powietrza w mieszkaniach o numerach: (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...). Ustalono, że we wskazanych mieszkaniach płomień nie odchylał się lub odchylał się minimalnie w kierunku kratki, gdy okna były zamknięte, natomiast przy otwartych oknach przedmiotowych lokali płomień z zapalniczki odchylał się w kierunku kratki.

Postanowieniem z dnia 15 lipca 2015 r., nr (...), PINB nałożył na Spółdzielnię obowiązek przedłożenia w terminie do 30 października 2015 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego przewodów kominowych i prawidłowości działania wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej w budynku (dotyczącej wszystkich wyodrębnionych lokali mieszkalnych oraz tzw. części wspólnych, tj. klatki schodowej i piwnic). Organ powiatowy wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przedmiotowa ekspertyza winna zawierać rozwiązania i zalecenia (ze wskazaniem norm i przepisów prawa będących podstawą ich formułowania), których zastosowanie doprowadzi do zgodnego z obowiązującymi przepisami użytkowania obiektu, w odniesieniu do wymogów, jakie muszą spełniać.

Wymagana przez organ kolejna ekspertyza, sporządzona przez W. P. oraz przez G. M. - posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych, wpłynęła do siedziby organu powiatowego 30 października 2015 r., a następnie została uzupełniona "Erratą" przedłożoną 22 grudnia 2015 r. Z opracowań tych wynika, że od roku 1983 budynek sukcesywnie przechodził szereg modernizacji, które mogły mieć wpływ na funkcjonowanie wentylacji. Wskazano na takie działania jak: wymiana stolarki okiennej i drzwi wejściowych, ograniczenie czasu pracy wentylacji mechanicznej wywiewnej, wymiana stolarki okiennej i drzwi wejściowych w poszczególnych mieszkaniach, wymiana kratek wentylacyjnych i wywiewników w lokalach, docieplenie budynku. Zdaniem autorów ekspertyzy, zgłaszane problemy z wentylacją lokali mogą być następstwem zmian przepisów, norm oraz dążenia do zmniejszenia kosztów utrzymania obiektu (np. kosztów ogrzewania), jak i wymiany przez użytkowników mieszkań stolarki okiennej na nową szczelną, w większości przypadków bez nawiewników.

Decyzją PINB z dnia 15 stycznia 2016 r., nr (...), ponownie nakazano Spółdzielni usunąć - w terminie do 30 kwietnia 2016 r. - nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. (...) w (...), poprzez wykonanie prac szczegółowo opisanych w 6 punktach sentencji decyzji.

Na skutek rozpoznania odwołania S. B. oraz Spółdzielni, OWINB decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r., nr (...), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nie doszło do oceny całości problemu, tj. wadliwej wentylacji na terenie całego budynku, w tym również na klatce schodowej i w piwnicy, ograniczając się wyłącznie do poszczególnych lokali mieszkalnych. Podniósł również wątpliwości co do rzetelności ekspertyzy, na której organ powiatowy oparł zaskarżoną decyzję.

W dalszym postępowaniu PINB pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. wezwał Spółdzielnię o uzupełnienie ekspertyzy z października 2015 r. o ocenę funkcjonowania wentylacji w poszczególnych lokalach mieszkalnych i częściach wspólnych budynku, tj. klatki schodowej i piwnic - najpóźniej do 8 lipca 2016 r.

Żądana ekspertyza wraz z pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. została przesłana do organu powiatowego jako "Ekspertyza techniczna z sierpnia 2016 r." Organ stwierdził, że w rzeczywistości była to poprzednio złożona ekspertyza z października 2015 r., uzupełniona o ocenę stanu technicznego pomieszczeń pomocniczych budynku. W ekspertyzie tej wskazano, że w pomieszczeniach piwnicznych istnieje jedna kratka wentylacji grawitacyjnej wywiewnej o wymiarach 140x210 mm, obsługująca pomieszczenie węzła cieplnego (inwestycja czerwiec-listopad 2015) oraz kanał wentylacji grawitacyjnej nawiewnej typu "Z" z zabudowaną kratką wentylacyjną. W dniu wykonywania ekspertyzy stwierdzono brak wentylacji pomieszczeń piwnicznych. Jest to wentylacja technologiczna pomieszczenia węzła cieplnego, która nie ma wpływu na pozostałą część budynku. Jedyne elementy instalacji wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej znajdujące się w pomieszczeniach piwnicznych to zaślepienia pionów wentylacji mechanicznej oraz czyszczaki przewodów kominowych wentylacji grawitacyjnej. Wszystkie zabudowane w piwnicy elementy wentylacji są w stanie technicznym dobrym. Autorzy ekspertyzy wyjaśnili również, że "w obrębie klatki schodowej oraz korytarzy stwierdzono brak wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej. Wentylacja tych pomieszczeń, zgodnie z dokumentacją projektową, odbywa się pośrednio poprzez pomieszczenia suszarni oraz przez infiltrację spowodowaną rozszczelnieniem stolarki okiennej oraz drzwiowej. Jednocześnie w budynku nie zauważono żadnych oznak nieprawidłowego funkcjonowania takiego systemu wentylacji (wilgoć, pleśń czy też nieprzyjemny zapach)". W ocenie zawarto również wskazanie, że w obrębie komory wsypowej znajdują się dwie kratki wentylacyjne o wymiarach 140x210 mm, zabudowane na przewodach kominowych wentylacji grawitacyjnej, jak i odrębna instalacja wentylacji grawitacyjnej rury zsypowej, zabudowana w pomieszczeniu szybu zsypowego na ostatniej kondygnacji budynku. Zaznaczono, że wszystkie opisane elementy wentylacji szybu zsypowego oraz pomieszczenia komory wsypowej są w stanie technicznym dobrym. Odnośnie do pomieszczenia maszynowni dźwigu autorzy ekspertyzy podali, że znajdują się tam "dwie kratki wentylacji grawitacyjnej o wymiarach 140x210 mm wykonane na przelot przez ścianę zewnętrzną. W żaden sposób nie są powiązane z systemem wentylacji budynku, a ich przeznaczeniem jest wentylacja technologiczna pomieszczenia". Na jednym z otworów wentylacyjnych stwierdzono brak kratki wywiewnej, dlatego autorzy ekspertyzy uznali, że kratkę taką należy uzupełnić, zaś pozostałe elementy instalacji wentylacji są w stanie dobrym. Wyjaśniono również, że na każdej kondygnacji, z wyjątkiem poziomu parteru oraz piwnic, znajduje się pomieszczenie suszarni. Każde z pomieszczeń wyposażone jest w instalację wentylacji grawitacyjnej, złożoną z przewodu kominowego oraz kratki o wymiarach 140x210 mm. Stan techniczny nie budzi zastrzeżeń. Poza instalacją wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń suszarni nie występuje w części wspólnej kondygnacji powtarzalnych żaden inny sposób wentylacji. Natomiast wszystkie elementy instalacji wentylacji pomieszczeń suszarni są w stanie dobrym. Z kolei w części "wnioski z inwentaryzacji" zawarto ocenę, że nie występują żadne nieprawidłowości w stanie technicznym przewodów wentylacyjnych magistralnych i wentylatorów w przedmiotowym budynku, a jednym, mało istotnym brakiem jest brak kratki wywiewnej w pomieszczeniu maszynowni dźwigu. W dalszej części ekspertyzy wyjaśniono, że nieprawidłowości w funkcjonowaniu instalacji wentylacji mechanicznej oraz grawitacyjnej występujące w lokalu mieszkalnym nr (...) wynikają z nieprawidłowej eksploatacji instalacji przez właściciela lokalu mieszkalnego (samowolna regulacja przepływu powietrza na kratkach wywiewnych instalacji wentylacji mechanicznej, szczelne zamykanie okien, niekorzystanie z systemu mikrowentylacji). Ponadto odnotowano, co wynika z protokołów przeglądów kominiarskich oraz regulacji instalacji, że właściciel lokalu mieszkalnego nr (...) nigdy nie zezwolił na prawidłowe przeprowadzenie pomiarów w obrębie jego lokalu mieszkalnego.

Wobec powyższych ustaleń, decyzją z dnia 28 października 2016 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie. Z treści uzasadnienia wynika, że powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i nie zagraża zdrowiu i życiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. Zdaniem organu, sporna wentylacja działa prawidłowo, a ciąg zwrotny w mieszkaniu nr (...) spowodowany jest brakiem dopływu powietrza do lokalu, ponieważ lokatorzy szczelnie zamykają okna, nie stosują funkcji mikrowentylacji i samodzielnie regulują kratki wentylacyjne. W ten sposób przewód wentylacji wywiewnej grawitacyjnej staje się kanałem czerpnym (nawiewnym) i kompensuje ilość powietrza usuwanego z budynku za pomocą wentylacji mechanicznej wywiewnej. Organ powiatowy dowodził, że założenia projektowe przedmiotowego budynku zakładały wentylację szczelinową (infiltracyjną) poprzez przenikanie powietrza do pomieszczeń przez nieszczelności okien, drzwi i łącza ścian. Na przestrzeni lat wykonano jednak liczne prace remontowe, takie jak wymiana stolarki okiennej w budynku na szczelną, wykonaną z PCV, wymiana stolarki drzwiowej w budynku, a także ocieplenie budynku. Prace te spowodowały doszczelnienie budynku, co nie zapewnia wystarczającej ilości powietrza w budynku dla prawidłowego funkcjonowania systemu wentylacji.

Po rozpoznaniu odwołania S. B., OWINB decyzją z dnia 5 stycznia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że PINB nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Nie dało ono bowiem odpowiedzi na pytanie o ciąg powietrza we wszystkich poszczególnych lokalach przy szczelnie zamkniętych oknach. Argumentował organ, że wszystkie dowody wskazują na prawdopodobieństwo występowania ciągu wstecznego we wszystkich lokalach mieszkalnych przy szczelnie zamkniętych oknach, jednak nie można przyjąć tej tezy i opierać się wyłącznie na analogiach i domniemaniach. Teza ta powinna zostać potwierdzona lub obalona za pomocą rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego. Jest to tym istotniejsze, że w trakcie postępowania nie tylko odwołujący, ale również lokatorzy mieszkania nr (...) i (...) skarżyli się na występowanie ciągu wstecznego w ich lokalach. Pomimo tego organ pierwszej instancji nie przeprowadził pomiarów ciągu we wszystkich lokalach w obiekcie przy szczelnie zamkniętych oknach. Oznacza to, że PINB powinien zbadać działanie wentylacji grawitacyjnej w budynku nie tylko przy rozszczelnionej stolarce okiennej, ale również przy stolarce okiennej szczelnie zamkniętej. Stąd, w ocenie organu odwoławczego, niedopuszczalne było umarzanie postępowania w sytuacji stwierdzenia, że wentylacja w obiekcie wykazuje ciąg wsteczny.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 112/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Spółdzielni na powyższą decyzję. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że w dalszym ciągu nie zostało przeprowadzone kompletne postępowanie pozwalające na ocenę stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego w odniesieniu do stanu wentylacji grawitacyjnej we wszystkich pionach, a nie tylko zbadanie tej kwestii w lokalu nr (...). Sąd zaaprobował również stanowisko organu, że zebrane w sprawie dokumenty są wzajemnie sprzeczne, ponieważ w przeważającej części nie wykazują nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, ale z drugiej strony część z nich mówi o występowaniu ciągu wstecznego w przewodach wentylacji grawitacyjnej budynku. Z protokołu nr (...) z okresowej kontroli przewodów kominowych wynika, że przewody kominowe są drożne, posiadają prawidłowy ciąg, zaś z protokołu oględzin z dnia 4 kwietnia 2013 r. wynika, że prawidłowość ciągu w lokalu nr (...) budynku uzależniona była od tego, czy okno kuchenne było otwarte, czy też zamknięte. Po oględzinach dokonanych 28 lutego 2014 r. odnotowano, że w wentylacji kuchni mieszkania nr (...) występuje ciąg zwrotny. Ponadto PINB nie wyjaśnił ani kwestii występowania ciągu wstecznego we wszystkich lokalach, ani zagadnienia związanego z zawilgoceniem budynku. Sąd podkreślił również w ślad za poprzednim wyrokiem, że nakazy wydawane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mogą dotyczyć poszczególnych lokali budynku, jeżeli nieprawidłowości w nich stwierdzone mogą mieć wpływ na stan techniczny całego obiektu. Potwierdzenie, że przy szczelnie zamkniętych oknach w poszczególnych lokalach występuje ciąg wsteczny, oznacza, że nieprawidłowo działa wentylacja grawitacyjna, która stanowi część wspólną budynku i którą należy doprowadzić do odpowiedniego stanu technicznego. Jako całość instalacja wentylacyjna stanowi część nieruchomości wspólnej, co do której uprawnienia zarządcze przysługują Spółdzielni.

W ponownym postępowaniu PINB przeprowadził 17 lutego 2017 r. oględziny obiektu i stwierdził, że w 23 lokalach badano wentylację, stolarkę okienną i urządzenia w pomieszczeniach kuchni, wc, łazienki i pokoi. Jedynie w trzech lokalach wentylacja we wszystkich pomieszczeniach jest prawidłowa. W ośmiu lokalach wentylacja grawitacyjna przy szczelnie zamkniętych oknach w kuchni miała ciąg zwrotny, natomiast w sześciu lokalach kratki wentylacyjne były zamknięte/zatkane przez właścicieli, w dwóch lokalach z kolei zamontowane były wyciągi mechaniczne. W pięciu lokalach stwierdzono brak ruchu powietrza. W większości lokali nie stwierdzono nieprawidłowo działającej wentylacji w pozostałych pomieszczeniach. Przy wejściu z piwnicy na klatkę schodową wyczuwalny był przykry zapach aż do pierwszego piętra. Pomieszczenia zsypowe na kondygnacjach nie posiadają kratek wentylacyjnych, natomiast pomieszczenia komory zsypowej w przyziemiach wyposażone są w dwie kratki wentylacyjne. W zsypach nie stwierdzono drażniących zapachów. Przy wejściu do komory zsypowej wykonane jest odwodnienie liniowe ze spadkami chodnika w jego kierunku, prace naprawcze zostały wykonane we wrześniu 2016 r. Nie stwierdzono zawilgocenia muru budynku. W piwnicach, na klatce schodowej i korytarzach nie stwierdzono kratek wentylacyjnych. Kominy na dachu budynku mają delikatne rysy (najprawdopodobniej tynku), a zgodnie z oświadczeniem administracji budynku, są ocieplone.

Następnie, postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2017 r., nr (...), PINB nałożył na Spółdzielnię obowiązek przedłożenia - do dnia 31 października 2017 r. - ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego przewodów kominowych i prawidłowości działania wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej w budynku przy ul. (...) w (...) (wszystkie wyodrębnione lokale mieszkalne oraz tzw. części wspólne, tj. klatka schodowa, korytarze i piwnice). Sprecyzował, że ekspertyza powinna określać zakres i przyczyny występowania w lokalach mieszkalnych ciągu wstecznego w przewodach wentylacji grawitacyjnej, przy szczelnie zamkniętych oknach, oraz wskazał, że ekspertyza powinna odnosić się do skuteczności wentylacji piwnic, klatki schodowej i korytarzy po wykonaniu szeregu modernizacji (m.in. wymiana okien, drzwi, docieplenie budynku), które ograniczyły bądź wyeliminowały wentylację szczelinową (poprzez nieszczelności stolarki okiennej i drzwiowej oraz nieszczelności w miejscu łączenia płyt konstrukcyjnych).

Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem OWINB z dnia 28 września 2017 r., nr (...).

Na skutek rozpoznania skargi Spółdzielni, wyrokiem z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 557/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił oba ww. postanowienia.

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r., nr (...), PINB, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał Spółdzielni w terminie do 31 grudnia 2018 r. usunąć nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. (...) w (...) w następujący sposób:

1) wymienić istniejące kratki wywiewne zabudowane we wszystkich pomieszczeniach sanitarnych (wc, łazienka) na zawory wentylacyjne wywiewne o średnicy Ø100 mm (np.: KW-S-RM, KWI),

2) usunąć zaślepienia (przesłony) kratek wentylacyjnych w pomieszczeniach kuchni podłączonych do wentylacji grawitacyjnej,

3) doposażyć, zgodnie z § 155 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych lokale mieszkalne w urządzenia nawiewne umieszczone w przegrodach zewnętrznych, o sumarycznym wydatku powietrza nawiewanego w ilości VN=150 m3/h/lokal mieszkalny (dla kuchni wymagane V=70 m3/h). W celu wyeliminowania strat ciepła można zastosować urządzenia nawiewne z funkcją podgrzewania powietrza, np.: nawietrzak z grzałką NOG110A-CC),

4) wyregulować strumień powietrza usuwanego za pomocą wentylatora dachowego do wartości VW=560 m3/h,

5) wyregulować zamontowane, zgodnie z pkt 1, w pomieszczeniach sanitarnych zawory wywiewne na następujące wartości strumieni powietrza usuwanego: pomieszczenie wc VWWC=30 m3/h, pomieszczenie łazienki VWł=50 m3/h, a po wykonaniu regulacji zaplombować nawiewnik (np. lakierem) w celu uniknięcia rozregulowania instalacji przez lokatorów,

6) zapewnić pracę wentylacji mechanicznej w trybie ciągłym (przez całą dobę),

7) wykonać otwór nawiewny w dolnej części klatki schodowej oraz otwór wywiewny w jej górnej części o przekroju netto 200 cm2,

8) zamontować klapę zabezpieczającą pion wentylacji mechanicznej w pomieszczeniu piwnicznym wózkarni w sposób uniemożliwiający jej demontaż przez osoby trzecie,

9) zapewnić, w związku z wyszczelnieniem pomieszczeń, wentylację w pomieszczeniach piwnic poprzez zamontowanie kratek nawiewnych i wywiewnych w przegrodach zewnętrznych,

10) usunąć występujące ponad dachem spękania tynków na kominie murowanym wentylacji grawitacyjnej obsługującej pomieszczenie kuchni w pionie z mieszkaniem nr (...).

Organ wskazał również, że po wszystkich przeprowadzonych pracach regulacyjno-pomiarowych należy sporządzić stosowne protokoły skuteczności wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej, a pomiary i regulacje trzeba wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz poinstruować lokatorów, w sposób zwyczajowo przyjęty (np.: poprzez wywieszenie ogłoszenia) o sposobie prawidłowej eksploatacji instalacji wentylacyjnej nawiewno-wywiewnej.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał się na ustalenia wynikające z dowodów zgromadzonych w sprawie. Wyjaśnił, że odstąpił od powtórnego nałożenia na Spółdzielnię obowiązku przedłożenia ekspertyzy, uznając, iż stan sprawy (w tym zebrany materiał dowodowy) jest wystarczający dla wydania decyzji w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Następnie wskazał, że budynek od początku swojego istnienia (jego oddanie do użytkowania nastąpiło 30 grudnia 1983 r.) posiada wentylację łączoną: mechaniczną w pomieszczeniach sanitarnych i grawitacyjną w pomieszczeniach kuchennych. Organ dokonał również analizy przepisów obowiązujących w dacie budowy budynku i stwierdził na podstawie ustaleń własnych oraz opinii kominiarskich, że wyrzutnie wentylacji grawitacyjnej oraz mechanicznej nie znajdują się za blisko siebie. Natomiast pomieszczenia suszarni posiadają odpowiednią wentylację grawitacyjną, zaś w piwnicach należy wykonać nawietrzniki. Z kolei w kwestii możliwości funkcjonowania wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej w pomieszczeniach kuchennych, kąpielowych i w ustępach organ przyznał rację autorowi ekspertyzy technicznej, że budynek został wzniesiony w zgodzie z obowiązującymi w zakresie wentylacji przepisami technicznymi. Ponadto podkreślił, że decyzja, na podstawie której wzniesiono przedmiotowy obiekt budowlany, posiadający od początku swojego istnienia oba typy wentylacji, nie została wyeliminowana. Organ wyjaśnił, że obowiązujące w dacie budowy zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB Nr 10, poz. 44), zwane dalej zarządzeniem, obowiązywało do dnia 1 stycznia 1981 r., tj. do daty wejścia w życie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W ocenie organu, stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego wymaga wykonania czynności naprawczych sprecyzowanych w sentencji decyzji. Stan ten uchybia wymogom określonym w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, a także przepisom określonym Polską Normą PN-83/B-03430 - "Wentylacja w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej - Wymagania". Zgodnie z tą normą, normatywny strumień powietrza wywiewnego powinien wynosić:

a) w oddzielnym wc - 30 m3/h;

b) w łazience do 50 m3/h.

Dalej organ odnotował, że problemy z wentylacją pojawiły się po wyszczelnieniu budynku. Natomiast, odnosząc się do nakazu włączenia wentylacji mechanicznej w trybie ciągłym, wskazał, że obowiązujące w chwili projektowania budynku i wydania decyzji zezwalającej na jego budowę przepisy (§ 49 ust. 7 zarządzenia) wymagały w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, z wentylacją sztuczną, niedziałającą przez całą dobę, zastosowanie dodatkowej wentylacji naturalnej, zapewniającej co najmniej 0,5-krotną wymianę powietrza na godzinę w każdym pomieszczeniu. Jak wynika z akt sprawy, budynek nie posiada takiej dodatkowej wentylacji, a tym samym zaprojektowany i wybudowany został przy założeniu działania wentylacji mechanicznej w trybie ciągłym. W dalszej części uzasadnienia PINB przedstawił argumentację potwierdzającą możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych decyzją robót na Spółdzielnię, a także stwierdził, że wyznaczony maksymalny termin wykonania nakazów jest realny do zachowania, a przy tym uwzględnia czas niezbędny zobowiązanej Spółdzielni na wyłonienie wykonawcy prac, jak również podjęcia czynności przygotowawczych w tym celu.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i S. B. domagali się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości w związku z zastrzeżeniami co do sposobu przeprowadzania postępowania oraz niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, a także dlatego, że nakaz zawarty w decyzji stanowi w istocie powtórzenie i akceptację argumentacji zawartej w decyzji PINB z dnia 15 stycznia 2016 r., nr (...), oraz z uwagi na brak ustosunkowania się do zarzutów zgłoszonych podczas trwania postępowania i niewykonanie zaleceń zawartych w wyrokach WSA w Opolu. Ponadto wnioskowali o podjęcie zdecydowanych kroków w stosunku do PINB, zmierzających do prawidłowego zakończenia toczącego się postępowania. Odwołujący zarzucili, że organ pierwszej instancji dąży do umorzenia postępowania, zaś wydana decyzja jest ogólnikowa i nieprawidłowa. Za nadal niewyjaśnioną uznali kwestię związaną z prawidłowością wymiany dachowych wentylatorów mechanicznych oraz z ich regulacją i odpowiednim funkcjonowaniem. Ponadto stwierdzili, że wszystkie protokoły kominiarskie z przeglądu wentylacji są "nic niewarte" i niewiarygodne. Dowodzili, że organ zakwestionował wykonane przez M. B. pomiary ciągu w mieszkaniach, ponieważ nie podano temperatury na zewnątrz i wewnątrz pomieszczeń. Tymczasem w protokołach sporządzanych przez kominiarza A. B. nigdy nie podaje on temperatury ani wewnątrz pomieszczeń, ani na zewnątrz. Poza tym w żadnym protokole z przeglądu wentylacji nie uwzględnia się jednostek, w jakich wykonano pomiary, poza ogólnym podaniem w uwagach: "jednostka pomiaru m/s", lecz nie wiadomo, których pomiarów to dotyczy. Odwołujący przedstawili także argumentację potwierdzającą ich stanowisko o nieprawidłowym, a czasem niepotrzebnym sformułowaniu nakazów ujętych w punktach 3, 4, 6, 8 i 10 decyzji. Dalej podnieśli, że organ nie odniósł się do innych zarzutów podnoszonych w postępowaniu, co dostrzegł Sąd. Uwaga ta dotyczyła braku wyjaśnienia kwestii współistnienia wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej w spornym obiekcie, wpływu odwodnienia chodnika przy wejściu do zsypu na stan zawilgocenia budynku oraz spękań tynków komina murowanego wentylacji grawitacyjnej ponad dachem. Następnie M. i S. B. stwierdzili, że wywody organu w zakresie braku zagrożeń związanych z eksploatacją kuchenek gazowych nie są prawidłowe i zostały przedstawione przez osobę, która nie posiada elementarnej wiedzy na temat wentylacji. Jeśli instalacja wentylacyjna jest niesprawna, występuje cofanie się i prąd zwrotny spalin. Wówczas niemożliwe staje się odciąganie przez komin lub odprowadzanie na zewnątrz gazów odlotowych tworzących się z kuchenki gazowej w kuchni. Końcowo odwołujący odnotowali wewnętrzną sprzeczność w określeniu dokumentacji, bo raz nazywa się ją projektową i powykonawczą, a następnie tylko powykonawczą.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła również Spółdzielnia, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie umorzenia postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego ze względu na częściowo nieprawidłowe określenie adresata decyzji. Podniosła również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak wyczerpującej analizy materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z wynikami przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz ze względu na niepodjęcie wystarczających czynności wyjaśniających. Zdaniem Spółdzielni, naruszono też przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, w tym § 19 ust. 2 pkt 1, które przewidują konkretne obowiązki w stosunku do użytkowników lokali. Spółdzielnia uznała, że zobowiązana jest do wykonania tylko obowiązków określonych w pkt 6, 7, 8 i 10 rozstrzygnięcia, gdyż odnoszą się one do części wspólnej. Możliwy do zrealizowania jest również obowiązek ujęty w pkt 4 decyzji. W pozostałym zakresie nakazy powinny być skierowane do lokatorów będących w dużej mierze współwłaścicielami budynku, zwłaszcza że właśnie wskutek ich działań doszło do zaburzenia wentylacji. Skarżąca zwróciła uwagę na określenie w pkt 5 decyzji tylko minimalnych wartości strumieni powietrza usuwanego. Z kolei nakazanie użytkownikom lokali usunięcie zaślepienia kratek wentylacyjnych kuchennych spowodowałoby osobistą ich odpowiedzialność i możliwość wszczęcia egzekucji administracyjnej na wypadek niewyegzekwowania obowiązku. Natomiast urządzenia nawiewne, o jakich mowa w pkt 3 rozstrzygnięcia, nie są częścią wspólną nieruchomości. Wspierając się orzecznictwem sądowym, skarżąca wywodziła, że jedynie części wspólne nieruchomości, za które odpowiada mogą być objęte skierowaną do niej decyzją nakazową i to tylko w przypadku, gdy zostaną wykazane uchybienia utrzymania budynku w należytym stanie. Dodała, że budynek stanowi przedmiot współwłasności, dlatego nieprawidłowe jest kierowanie nakazu wyłącznie do jednego ze współwłaścicieli. Ponadto kolejność podmiotów wymienionych w art. 61 Prawa budowlanego nie jest przypadkowa. Odnosząc się do pkt 9 rozstrzygnięcia, Spółdzielnia zauważyła, że w tym zakresie za wiarygodny uznano dowód, zgodnie z którym wentylacja w pomieszczeniach piwnicznych jest prawidłowa. Nadmieniła również, że poinformowała organ o zamiarze zamontowania nowego wentylatora, którego zastosowanie winno mieć znaczący wpływ na działanie całej wentylacji.

W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań, OWINB decyzją z dnia 18 stycznia 2019 r., nr (...) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i nakazał Spółdzielni, w terminie do 30 czerwca 2019 r., usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku poprzez:

1) wymianę istniejących kratek wywiewnych zabudowanych we wszystkich pomieszczeniach sanitarnych (wc, łazienka) na zawory wentylacyjne wywiewne o średnicy Ø100 mm (np. KW-S-RM, KWI),

2) usunięcie zaślepienia (przesłony) kratek wentylacyjnych w pomieszczeniach kuchni podłączonych do wentylacji grawitacyjnej,

3) doposażenie, zgodnie z § 155 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych lokali mieszkalnych w urządzenia nawiewne umieszczone w przegrodach zewnętrznych, o sumarycznym wydatku powietrza nawiewnego w ilości VN=150 m3/h/lokal mieszkalny (dla kuchni wymagane V=70 m3/h). W celu wyeliminowania strat ciepła nożna zastosować urządzenia nawiewne z funkcją podgrzewania powietrza np.: nawietrzak z grzałką NOG110A-CC),

4) wyregulowanie zamontowanych, zgodnie z pkt 1, w pomieszczeniach sanitarnych zaworów wywiewnych na następujące wartości strumieni powietrza usuwanego: pomieszczenie wc Vwwc=30 m3/h, pomieszczenie łazienki VWł=50 m3/h, a po wykonaniu regulacji zaplombowanie nawiewników (np. lakierem) w celu uniknięcia rozregulowania instalacji przez lokatorów,

5) zapewnienie pracy wentylacji mechanicznej w trybie ciągłym (przez całą dobę),

6) wykonanie otworu nawiewnego w dolnej części klatki schodowej oraz otwór wywiewny w jej górnej części o przekroju netto 200 cm2,

7) zamontowanie klapy zabezpieczającej pion wentylacji mechanicznej w pomieszczeniu piwnicznym wózkarni w sposób uniemożliwiający jej demontaż przez osoby trzecie,

8) zapewnienie, w związku z wyczernieniem (winno być: wyszczelnieniem - dopisek Sądu) pomieszczeń, wentylacji w pomieszczeniach piwnic poprzez zamontowanie kratek nawiewnych i wywiewnych w przegrodach zewnętrznych;

9) usunięcie występujących ponad dachem spękań tynków na kominie murowanym wentylacji grawitacyjnej obsługującej pomieszczenie kuchni w pionie z mieszkaniem nr (winno być "(...)" - dopisek Sądu).

Jednocześnie organ wskazał, że po wszystkich przeprowadzonych pracach należy sporządzić stosowne protokoły skuteczności wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej, a pomiary i regulacje trzeba wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz poinstruować lokatorów, w sposób zwyczajowo przyjęty, o sposobie prawidłowej eksploatacji wentylacji nawiewno-wywiewnej.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, dodatkowo podając, że - na jego wezwanie - Spółdzielnia wyjaśniła, iż zamontowała urządzenie firmy Harmann typu SENSOVENT ROOF V2.25EC wyposażone w zewnętrzny układ sterowania. Natomiast przy piśmie z dnia 7 grudnia 2018 r. przekazano opinię z dnia 4 grudnia 2018 r., nr (...), sporządzoną przez mistrza kominiarskiego - A. B., z której wynika, że w trakcie przeprowadzenia sprawdzenia w mieszkaniach nr (...), (...), (...), (...), (...), po rozszczelnieniu stolarki okiennej, tj. mikrowentylacji, we wszystkich przewodach wentylacyjnych występował ciąg prawidłowy. Pomiary wydatków poszczególnych punktów wywiewnych potwierdzają, że na poszczególnych elementach wywiewnych układy wentylacyjne uzyskują żądane wydatki powietrza wentylacyjnego. Badanie wykazało także, że w celu zapewnienia prawidłowego i bezpiecznego działania przewodów wentylacji użytkownicy/właściciele mieszkań muszą doprowadzić do tych mieszkań odpowiednią ilość powietrza poprzez stosowanie np. mikrowentylacji. Następnie OWINB przytoczył przepisy art. 61, art. 62 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 66 oraz art. 5 Prawa budowlanego i stwierdził, że nieprawidłowości w działaniu wentylacji w przedmiotowym budynku budzą obawy organu co do prawidłowości użytkowania budynku. Organ odwołał się również - z uwagi na wzniesienie budynku w 1983 r. - do przepisów zarządzenia i uznał, że jego regulacje nie uwzględniają zmian dokonanych z biegiem lat w charakterystycznych cechach budynku: jego ocieplenia, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej na szczelną. Stąd, pojawiły się zaburzenia wentylacji, ciągi wsteczne, przedostawanie się nieprzyjemnych zapachów, zawilgocenia i zagrzybienia. Zdaniem OWINB, nałożone przez organ pierwszej instancji nakazy pozwolą na przywrócenie prawidłowej wentylacji budynku, a tym samym na przywrócenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego oraz przedłużą jego okres użytkowania. Organ odwoławczy uznał, że PINB prawidłowo władczo zaingerował i nałożył przedmiotowe nakazy. Ponadto zauważył, że obowiązki w tym zakresie dotyczą części wspólnej budynku, do których bezpośredni dostęp posiada właśnie Spółdzielnia. Ona też posiada niezbędne środki prawne i materialne do wykonania nakazów. Żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego. Sam fakt korzystania z takiego komina czy kanału kominowego przez właściciela wyodrębnionego lokalu nie przesądza o przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym. Tak więc nawet w sytuacji, gdy obowiązek dotyczy usunięcia nieprawidłowości w lokalu mieszkalnym, winien on być nałożony na zarządcę obiektu budowlanego. Z powyższego wynika zatem, że nałożenie na Spółdzielnię jako na zarządcę obiektu budowlanego, tj. budynku wielorodzinnego, obowiązków, o jakich mowa w sentencji decyzji, posiada swoje prawne uzasadnienie. Nie budzi również wątpliwości organu, że nieprawidłowo działające przewody wentylacyjne w konkretnym lokalu mogą mieć wpływ na funkcjonowanie tych instalacji w całym budynku. Dlatego w myśl utrwalonego orzecznictwa nie jest wykluczone nałożenie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach znajdujących się w budynku wielorodzinnym. W dalszej części uzasadnienia OWINB odniósł się do zarzutów M. i S. B. i w tym zakresie wyjaśnił, że pismo Spółdzielni z dnia 13 sierpnia 2018 r. potwierdziło ustalenia dokonane w sprawie na podstawie innych zgromadzonych dowodów. Nadto - w ocenie organu - nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące niewykonywania wyroków Sądu. Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie, organ nadzoru budowlanego rozważał podnoszone zarzuty dotyczące wpływu odwodnienia na zawilgocenie budynku oraz spękań kominów na działanie wentylacji. Akcentował, że wpływ taki nie istnieje, co potwierdzają ustalenia oględzin z dnia 17 lutego 2017 r., gdzie stwierdzono, że odwodnienie nie wpływa negatywie na budynek, a kominy mają spękania tynków, natomiast wewnątrz - zgodnie z twierdzeniami administracji - są ocieplone. Poza tym, wbrew twierdzeniom odwołania, sprawa dotyczy całego budynku mieszkalnego, zaś nałożone nakazy uwzględniają nieprawidłowości występujące we wszystkich pionach. OWINB podkreślił, że występowanie ciągu wstecznego w pionie z mieszkaniem nr (...) jest bezsprzeczne od początku postępowania, ciąg taki występuje również w pozostałych pionach, co ustalono w trakcie oględzin budynku przeprowadzonych dnia 17 lutego 2017 r., dokonanych w 23 udostępnionych lokalach. Natomiast przeliczanie wartości z m/s na m/h na obecnym etapie jest bez znaczenia, gdyż koniecznym jest uprzednie doprowadzenie powietrza do pomieszczeń, a dopiero potem wyliczenie jego ciągu. Jeśli zaś chodzi o wartości przepływów powietrza ujęte w nakazach, to określono je zgodnie z wnioskami ekspertyzy technicznej. Z kolei fakt, że zdaniem odwołujących obecnie wentylacja mechaniczna działa w trybie ciągłym, nie oznacza, że takie działanie zostanie zapewnione, tym bardziej, że w toku sprawy stan ten ulegał ciągłym zmianom. W kwestii funkcjonowania jednocześnie wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej w obrębie mieszkania organ dowodził, że taki stan rzeczy dopuszczały przepisy obowiązujące w dniu budowy budynku, a więc powoływanie się na później wydane normy jest niezasadne. Końcowo OWINB podał, że uwzględnił nowe okoliczności sprawy, czyli montaż przez Spółdzielnię urządzenia firmy Harmann typu SENSOVENT ROOF V2.25EC, wyposażanego w zewnętrzny układ starowania, co zapewnia prawidłową wentylację w lokalach mieszkalnych. Tym samym zbędne stało się utrzymanie punktu czwartego zakwestionowanej decyzji nakazowej. Nadto organ odwoławczy uwzględnił czas trwania postępowania odwoławczego i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy.

W skardze na powyższą decyzję, w zakresie obowiązków nałożonych w pkt 1, 2, 3, 4 oraz 8, Spółdzielnia, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego ze względu na nieprawidłowo określonego adresata wydanej decyzji, a tym samym pominięcie faktu, że ustawodawca nieprzypadkowo w pierwszej kolejności w art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, jako adresata obowiązków sprowadzających się do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazuje właściciela, a dopiero w dalszej kolejności zarządcę, w szczególności w kontekście braku możności przypisania zarządcy rozumianego jako Spółdzielnia odpowiedzialności za zaistniały stan rzeczy sprowadzający się do nieprawidłowej ingerencji w wentylację przez samych użytkowników lokali, na co zarządca ten nie może mieć wiążącego wobec nich wpływu, a co mogłoby zostać rozwiązane poprzez nałożenie na nich stosownego nakazu bezpośrednio przez organ, a także poprzez niepodjęcie rozważań co do stosunków własnościowych oraz odpowiedniego wyłożenia pojęcia zarządcy na gruncie tych właśnie norm, pod którym to pojęciem w okolicznościach istnienia źródła złego stanu technicznego w samym lokalu winni być kwalifikowani użytkownicy lokali, czy też ogólnie stwierdzając - osoby zajmujące dany lokal;

- § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało nieuwzględnienie faktu spoczywania na użytkownikach lokali obowiązków w zakresie zapewniania sprawności kanałów wentylacyjnych w użytkowanych przez nich lokalach, a co jednocześnie miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca sformułowała również zarzut naruszenia następujących norm prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji administracyjnej, w którym nie odniesiono się do wszystkich kwestii poruszanych przez skarżącą w złożonym odwołaniu, a także poprzez niewyjaśnienie przez organ, w oparciu o jakie ustalenia faktyczne doszedł do przekonania, iż konieczne do wykonania jest zamontowanie kratek nawiewnych i wywiewnych w przegrodach zewnętrznych pomieszczeń piwnicznych, szczególnie w sytuacji, gdy złożone do akt sprawy ekspertyzy nie wskazują wprost na nieprawidłowości wentylacyjne w tych pomieszczeniach, a organ pierwszej instancji ustalił, iż pomieszczenia te są wyposażone w stolarkę okienną drewnianą, a zatem nie doszło do wyszczelnienia tychże pomieszczeń, a tym samym wentylacja jest zapewniona, co ponadto wynika z ustalonego przez organ pierwszej instancji faktu, że w pomieszczeniu węzła cieplnego ulokowanego w piwnicy istnieje kratka wentylacyjna o wymiarach 140x210 mm;

- art. 15 k.p.a. poprzez brak respektowania zasady dwuinstancyjności nakazującej organowi drugiej instancji merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, a trudno uznać, że chociażby ze względu na brak pogłębionej analizy materiału dowodowego ujawnionej w uzasadnieniu decyzji, do takiego rozstrzygnięcia doszło.

W związku z tymi zarzutami Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w tym samym zakresie. Domagała się również wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powieliła i pogłębiła argumentację związaną ze skierowaniem części nakazów do nieprawidłowego adresata, odwołując się przy tym do orzecznictwa sądowego. Podniosła kolejny raz, że czuje się odpowiedzialna za części wspólne nieruchomości, do których nie należą jednak przegrody zewnętrzne. Przyznała, że instalacja wentylacyjna jako całość stanowi część wspólną, lecz bezprawne działania użytkowników poszczególnych lokali skutkują koniecznością nałożenia obowiązków na poszczególne podmioty, a nie tylko na zarządcę. Ponownie podkreśliła, że nie doszło do kompletnego wyjaśnienia stosunków własnościowych w budynku, zwłaszcza w kontekście zmiany stanu prawnego odnoszącego się do spółdzielni mieszkaniowych, co miało wpływ na prawidłowość nałożenia nakazu na odpowiednie podmioty. W dalszej części uzasadnienia, w kwestii uzasadnienia decyzji oraz nałożenia obowiązku sprowadzającego się do rzekomych nieprawidłowości w obrębie pomieszczeń piwnicznych, Spółdzielnia wskazała na przepisy art. 107, art. 7, art. 77 § 1 i art. 11 k.p.a. Przypomniała, że organ odwoławczy za prawidłowe uznał przeprowadzone przez PINB postępowanie, w którym za wiarygodne uznano ekspertyzy techniczne G. M., a z których wynika, że infiltracja odbywa się przede wszystkim przez nieszczelne okna i że w piwnicy ulokowane są okna z drewnianym obramowaniem, więc niezrozumiałe i dowolne jest nakazywanie montażu kratek w przegrodach zewnętrznych. Za nieprawidłowe Spółdzielnia uznała też nakładanie obowiązku montażu nawiewników w lokalach, w których w ogóle nie stwierdzono ciągu wstecznego, nawet przy szczelnie zamkniętych oknach. Z kolei nakaz w punkcie 3 decyzji mówi o montażu urządzenia ingerującego w substrat budynku i wymagającego nawiercania dziur w ścianach, co mogłoby naruszyć konstrukcję warstwowych ścian betonowych budynku i co naruszałoby wykonaną termoizolację. Powyższe mogłoby spowodować szkody i nadmierne koszty, kiedy prostszą i tańszą metodą jest montaż nawiewników okiennych przez użytkowników lokali. Ponadto realizacja nakazu w omawianym zakresie spowodowałaby ponoszenie kosztów przez wszystkich użytkowników mieszkań, co jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej. W dalszej części motywów skargi Spółdzielnia zaznaczyła, że częściowo wykonała niezaskarżone nakazy.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że wyjaśnił kwestię adresata nakazów i w tym zakresie powołał dodatkowe orzecznictwo sądowe. Akcentował, że sprawa dotyczy nieprawidłowości w całym budynku, we wszystkich pionach. Poza tym organ uznał za bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia norm procesowych. Zauważył, że w sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia, zaś podejmując zaskarżoną decyzję, uwzględnił okoliczność zamontowania nowego urządzenia.

W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2019 r. M. B. i S. B. wnieśli o odrzucenie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu. Zdaniem uczestników postępowania, organy obu instancji są odpowiedzialne za przewlekłość i niewłaściwe prowadzenie sprawy, w tym akceptację nieprawdziwych danych i informacji od Spółdzielni. Natomiast zaskarżona decyzja opiera się na bezsensownych stwierdzeniach i nie posiada prawidłowego uzasadnienia oraz nie wyjaśnia zajętego stanowiska. M. i S. B. zgodzili się z organami, że adresatem decyzji powinna być Spółdzielnia, która nie przedłożyła organowi kompletnej dokumentacji, a ekspertyzy nie zawierały wszystkich danych. W ich przekonaniu, całości sprawy nie załatwia wymiana jednego wentylatora wentylacji mechanicznej, zwłaszcza że brak jest dowodów stwierdzających poprawność montażu i wydajność tego urządzenia. W związku z tym zawnioskowali o powołanie biegłego od spraw wentylacji.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 87/19, tut. Sąd odmówił Spółdzielni wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, argumentując jak w odpowiedzi na skargę i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalenia skargi domagał się również S. B., który podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odwołaniu oraz pismach procesowych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 cyt. wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej Prawem budowlanym. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Wyjaśnić należy, że ustawodawca w art. 61 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny obciążył obowiązkiem utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym jego właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przypomnienia również wymaga, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja-którą OWINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy - dotyczyło nakazu usunięcia przez Spółdzielnię nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. (...) w (...) poprzez wykonanie prac ujętych w 9 punktach sentencji rozstrzygnięcia, a szczegółowo opisanych wyżej.

Odnotować jeszcze trzeba, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem dwukrotnej kontroli i oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się ostatnio w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 112/17. Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w poprzednio zapadłych orzeczeniach sądowych, zatem przy jej rozstrzyganiu Sąd był związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyrokach z dnia 22 stycznia 2015 r. i z dnia 27 kwietnia 2017 r.

W ocenie Sądu, zgodzić należy się ze skarżącą oraz uczestnikami postępowania, że zaprezentowane przez OWINB stanowisko odnośnie do wystąpienia przesłanek do wydania spornych nakazów nie zostało wystarczająco uzasadnione, co było konieczne, zwłaszcza gdy zważyć, że organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W przekonaniu Sądu, organ odwoławczy nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie wyświetlił dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Ponadto Sąd uznał, że organ drugiej instancji nie zastosował się do wszystkich wytycznych wynikających z ww. wyroków tut. Sądu, co zostanie szerzej omówione w dalszej części uzasadnienia.

Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Przepisy procesowe nakazują też wydanie w sprawie decyzji odpowiadającej wymogom z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Natomiast ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Z kolei w myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odniesieniu do tych zasad, doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo. W uzasadnieniu decyzji powinien zostać przedstawiony - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska.

Podkreślić należy, że wskazane powyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego, powinny być stosowane także w postępowaniu przed organem odwoławczym, którego rolą, wynikającą wprost z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie sprostał powyższym wymogom, naruszając wskazane regulacje. Przede wszystkim nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstaw faktycznych i prawnych wydanych nakazów usunięcia przez skarżącą stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Natomiast § 3 omawianej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania przepisów prawa, które organ uznał za podstawę wydania decyzji, przy czym nie chodzi tylko o podanie przepisów ustrojowych czy procesowych, ale także przepisów prawa materialnego, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie przytoczono przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy zarządzenia z dnia 29 czerwca 1966 r. Kompletnie pominięto natomiast obowiązek wyjaśnienia podstaw prawnych do orzeczenia spornych nakazów, a mianowicie nie wskazano, jaka niezgodność stanu technicznego przedmiotowego budynku, głównie z przepisami techniczno-budowlanymi, zachodzi w każdym przypadku objętym rozstrzygnięciem decyzji. Zobowiązując skarżącą do usunięcia nieprawidłowości, organ odwoławczy nie podał, który z obowiązujących przepisów reguluje powyższe kwestie. Innymi słowy, w zaskarżonej decyzji nie wytłumaczono, jaki przepis uzasadnia stanowisko o nieprawidłowym funkcjonowaniu wentylacji w budynku objętym postępowaniem. Stąd, pozbawiono stronę zobowiązaną możliwości zapoznania się z tym przepisem oraz zweryfikowania, czy organ dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod normę materialnoprawną. Organ winien również ustalić sens norm prawnych, a następnie w sposób logiczny i zrozumiały przedstawić skutki prawne wynikające z danego stanu prawnego w powiązaniu ze stanem faktycznym. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie. Ponadto za niezrozumiały - wobec niepodania numeru mieszkania - należy uznać nakaz zawarty w pkt 9 skarżonej decyzji. Organ nie wskazał też podstaw prawnych do jego wydania i nie stwierdził wyraźnie, czy spękanie tynku komina ma wpływ na działanie wentylacji. Dodatkowo dostrzec trzeba, że organ odwoławczy za prawidłowe uznał postępowanie organu pierwszej instancji, ale samodzielnie nie dokonał jego analizy, co było konieczne w sytuacji, gdy decyzja PINB została wyeliminowana z obrotu prawnego. OWINB nie mógł więc poprzestać na uznaniu za własne ustaleń faktycznych, a także prawnych poczynionych przez organ powiatowy. Wątpliwości w zakresie zastosowanych przez organ odwoławczy nakazów nie rozstrzygają również wywody przedstawione w końcowej części uzasadnienia decyzji, w której organ skupił się przede wszystkim na udzieleniu odpowiedzi na zarzuty S. B. i M. B., zapominając przy tym o obowiązku udzielenia odpowiedzi na wszystkie zarzuty sformułowane przez Spółdzielnię (o czym jeszcze poniżej). Organ odwoławczy zupełnie też pominął obowiązek wskazania dowodów, na których się oparł, tj. nie wyjaśnił, jaki konkretnie materiał dowodowy i jakie okoliczności zadecydowały o przyjęciu, że stwierdzono nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku i że należy je usunąć w sposób określony w nakazach. Powyższe świadczy o tym, że stan faktyczny sprawy nie został w istocie ustalony przez organ odwoławczy oraz oceniony w sposób pełny i wyczerpujący, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w przytoczonych wcześniej przepisach prawa procesowego.

W ocenie Sądu, kwestionowane rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia - głównie wobec niewyjaśnienia przez OWINB stanowiska w sprawie - uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierował się nakładając na skarżącą sporne nakazy. Stwierdzone uchybienia potwierdzają zasadność zarzutów skargi o braku wyczerpującego rozważenia wszystkich zarzutów odwołania i braku ponownego rozpoznania przez organ sprawy w jej całokształcie, w tym wyczerpującego zbadania spornych okoliczności faktycznych. Zaznaczyć również trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. To na organie spoczywa bowiem obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialnoprawnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Dokonując oceny w opisanym zakresie, Sąd nie rozstrzyga więc o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

Podsumowując ten fragment rozważań, stwierdzić przyjdzie, że uchybienia w postaci niewskazania oraz niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w sposób dostateczny - podstawy prawnej obowiązków wynikających z wydanych nakazów w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., i to w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu, dokonana przez organ ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi odwoławczemu skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 k.p.a.

Oceniając dalej kwestionowaną decyzję, Sąd uznał również, że organ odwoławczy nie zastosował się do wytycznych wynikających przede wszystkim z wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r., co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, wbrew wyraźnym zaleceniom Sądu, OWINB nie przeanalizował wszystkich istotnych zarzutów stron postępowania. I tak, jeśli chodzi o zastrzeżenia zgłoszone przez Spółdzielnię, OWINB zajął się tylko kwestią prawidłowego oznaczenia adresata decyzji, choć skarżąca wskazywała jeszcze na inne nieprawidłowości sformułowanych nakazów, które - oprócz jednego nakazu z decyzji organu pierwszej instancji - zostały powielone w zaskarżonej decyzji. W szczególności organ nie odniósł się zupełnie do zagadnienia dotyczącego zapewnienia wentylacji w pomieszczeniach piwnic poprzez zamontowanie kratek nawiewnych i wywiewnych w przegrodach zewnętrznych (nakaz określony w pkt 8 zaskarżonej decyzji), nie zweryfikował stanowiska co wadliwego określenia w pkt 5 decyzji pierwszoinstancyjnej tylko wartości minimalnych strumieni powietrza usuwanego oraz odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Nadto zbyt lakonicznie, bo bez przedstawienia żadnej merytorycznej argumentacji, odniesiono się do kwestii uznania poszczególnych części budynku za wspólne. Organ nie odpowiedział też na wszystkie zgłoszone przez S. B. i M. B. wątpliwości, w tym przykładowo w zakresie braku należytej wentylacji w pomieszczeniu, w którym znajduje się kuchenka gazowa. Poza tym organ nie wyraził stanowiska, czy ocenił wentylację przy szczelnie zamkniętych oknach, pomimo że Sąd jednoznacznie wskazywał na taką konieczność. Zauważyć również należy, że spośród wielu czynności, jakie Sąd nakazał wykonać w celu wyświetlenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, organ drugiej instancji nie podjął właściwych działań w zakresie oceny materiału dowodowego. Nie wytłumaczył bowiem, które dowody zostały wzięte pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy, a które nie były przydatne dla ustalenia stanu faktycznego. Wywody w tej materii były niezbędne, ponieważ Sąd w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. uznał, że zebrane w sprawie dokumenty są wzajemnie sprzeczne, gdyż w przeważającej części nie wykazują nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, ale z drugiej strony część z nich mówi o występowaniu ciągu wstecznego w przewodach wentylacji grawitacyjnej budynku. Stwierdzić zatem trzeba, że wprawdzie organy zgromadziły bogaty materiał dowodowy, jednak nadal nie doszło do należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy jedynie szczegółowo przedstawił przebieg postępowania wyjaśniającego, wymienił i opisał zgromadzony materiał dowodowy, zabrakło natomiast jego pełnej analizy. Tymczasem organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje rozstrzygnięcie, przede wszystkim, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione i z jakich powodów innym dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej. Inaczej zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. nie zostanie zrealizowana, zwłaszcza gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności, a głównie te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Zdaniem Sądu, za nieuzasadniony należało natomiast uznać zarzut pełnomocnika skarżącej dotyczący nieprawidłowego określenia adresata zaskarżonej decyzji. W tym zakresie, jak już wyjaśniono wyżej, organ oraz Sąd orzekały w warunkach związania oceną wyrażoną we wcześniejszych wyrokach, gdzie zajęto jednoznaczne stanowisko, że zakresem przepisu art. 66 Prawa budowlanego objęta jest również sytuacja, jaka występuje w niniejszej sprawie, w której stwierdzone nieprawidłowości dotyczące obiektu, związane z wadliwym działaniem wentylacji i istnieniem tzw. ciągu wstecznego, znajdują przejaw w obrębie poszczególnych lokali. W ostatnio wydanym wyroku w przedmiotowej sprawie Sąd wyraził stanowisko, że jako całość instalacja wentylacyjna stanowi część nieruchomości wspólnej, co do której uprawnienia zarządcze przysługują skarżącej Spółdzielni.

W przekonaniu Sądu, omówione wyżej działania organu odwoławczego świadczą nie tylko o naruszeniu art. 153 p.p.s.a., ale także o mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które nakładają na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny na podstawie całokształtu materiału dokumentacyjnego sprawy, a następnie do uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący i przekonujący, tak by strony postępowania mogły zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Opisane naruszenia, jakich dopuścił się OWINB, czynią zbędnym, a nawet w pewnych przypadkach niemożliwym (z uwagi na brak stanowiska organu) dalsze badanie prawidłowości wydanej decyzji, w tym w kontekście dalej idących zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez Spółdzielnię wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.