Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1274578

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 10 stycznia 2013 r.
II SA/Op 382/12
Kompetencje organu administracyjnego a ocena prawna prawa do dysponowania nieruchomością.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.).

Sędziowie WSA: Krzysztof Bogusz, Elżbieta Naumowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 maja 2012 r., nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z 30 sierpnia 2010 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., M. C. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Krapkowickiego z 31 maja 2000 r., nr (...), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A (dalej w skrócie A) S.A. pozwolenia na przebudowę sieci cieplnej m.in. na działce nr (...), k. m. (...), położnej w (...). Uzasadniając wniosek M. C. podał, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Ponadto wskazał, że w dniu 27 sierpnia 2010 r. otrzymał decyzję nr (...) wraz z dołączoną do niej umową korzystania z ww. działki z 12 kwietnia 2000 r., która zawarta została pomiędzy A S.A. a B (dalej w skrócie B) w (...) i która była podstawą do wydania decyzji nr (...). W ocenie wnioskodawcy, umowa ta jest nieważna, ponieważ ze strony B w (...) została podpisana jednoosobowo przez Prezesa Zarządu, co jest niezgodne z art. 54 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 z późn. zm.). Powyższe oznacza, że wnosząc o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę A S.A. nie legitymowało się prawem do gruntu.

W przedmiocie wniosku M. C., po wznowieniu postępowania, wydanych zostało kilka decyzji. Ostatecznie, Starosta Krapkowicki postanowieniem z 19 stycznia 2012 r., nr (...), powołując się na art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. ponownie wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 31 maja 2000 r., nr (...). Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z 17 lutego 2012 r., nr (...), stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji, po analizie zebranych w sprawie dowodów i przytoczeniu treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stwierdził, że A S.A. w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż statut B w (...) w § 57 wymaga do składania oświadczeń woli w imieniu B podpisów co najmniej dwóch członków Zarządu lub jednego członka Zarządu i pełnomocnika. Organ uznał więc, że Prezes Zarządu - W. P. nie mógł samodzielnie składać oświadczeń woli w imieniu B i z tej przyczyny zawarta umowa jest nieważna. Zdaniem organu, decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została zatem z naruszeniem prawa (była przedwczesna). Skoro bowiem inwestor nie posiadał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, to nie mógł skutecznie występować o pozwolenie na budowę. Końcowo organ wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 146 § 1 k.p.a., nie uchylił decyzji nr (...), gdyż od jej doręczenia upłynęło 5 lat.

Odwołanie do powyższej decyzji wniosła A S.A., reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia zarówno kwestionowanej decyzji, jak i postanowienia z 19 stycznia 2012 r. W motywach odwołania wskazano, że z treści zaskarżonej decyzji oraz postanowienia o wznowieniu nie wynika, jakie to istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nieznane organowi wydającemu decyzję, wyszły na jaw, a które obecnie uzasadniały wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Odwołująca Spółka podkreśliła, że okoliczność podpisania umowy korzystania z nieruchomości, tj. działki nr (...), wyłącznie przez Prezesa Zarządu B w (...) była znana organowi pierwszej instancji w dniu wydania decyzji z 31 maja 2000 r., nr (...). Ponadto wskazała, że treść przedłożonego do akt sprawy statutu tej B nie stanowi istotnego dla sprawy nowego dowodu, jak też nie ujawnia nowych okoliczności faktycznych, które nie były znane organowi wydającemu decyzję. Natomiast z oznaczenia stron i osób reprezentujących strony w umowie jednoznacznie wynika, że przy jej zawieraniu r. pr. - D. S. nie była pełnomocnikiem żadnej ze stron. Do akt sprawy nigdy też nie zostało dołączone stosowne pełnomocnictwo. Powyższe ustalenia nie budziły wątpliwości i obecnie ich potwierdzenie nie prowadzi do ujawnienia nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Wobec tego, nie było podstaw do wznowienia przez Starostę Krapkowickiego postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 31 maja 2000 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z 24 maja 2012 r., nr (...), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o odmowie uchylenia decyzji Starosty Krapkowickiego z 31 maja 2000 r., nr (...). Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy i przytoczeniu regulacji prawnych zawartych w art. 145 § 1 pkt 5, art. 146, art. 147, 148 § 1, art. 149 oraz art. 151 k.p.a., organ stwierdził, że słusznie Starosta Krapkowicki postanowieniem z 19 stycznia 2012 r. wznowił postępowanie na wniosek M. C. W tym zakresie wyjaśnił, że M. C. w związku z tym, że nabył działkę nr (...), nabył również pełnię praw i obowiązków związanych z nieruchomością, w tym prawo do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Krapkowickiego nr (...), a nadto wystąpił do właściwego organu o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, podając podstawę prawną (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) i wskazał co, jego zdaniem, spełnia przesłankę określoną w tym przepisie oraz zachował termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut odwołania o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postanowieniem o wznowieniu, bowiem organ pierwszej instancji w akcie tym wskazał podstawę prawną, określił na czyj wniosek zostało postępowanie wznowione oraz określił wskazaną przez wnoszącego przesłankę dającą podstawę do wznowienia postępowania. Dalej organ odwoławczy wywiódł, że po wznowieniu postępowania należy w pierwszej kolejności zbadać przyczyny wznowienia, tj. zaistnienie (lub nie) przesłanek wskazanych przez wnioskodawcę. W ocenie organu, wskazane przez M. C. okoliczności nie stanowią istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wojewoda podkreślił, że w aktach sprawy zakończonej decyzją Starosty Krapkowickiego nr (...) znajduje się kwestionowana przez wnioskodawcę umowa korzystania z nieruchomości z 12 kwietnia 2000 r. (w formie kserokopii potwierdzonej za zgodność oryginałem przez B. M. - Kierownika Działu Eksploatacji i Remontów Zakładu (...) w (...)). W dniu wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę znana była zatem organowi okoliczność podpisania przedmiotowej umowy ze strony B w (...) jednoosobowo przez Prezesa Zarządu. Zdaniem organu, nie można również uznać, że wymagania ustawy Prawo spółdzielcze, a więc przepisy powszechnie obowiązujące, nie były znane organowi wydającemu decyzję. Z tych względów podniesiona przez wnioskodawcę kwestia, że przedmiotowa umowa korzystania z nieruchomości jest nieważna, a inwestor nie legitymował się prawem do gruntu, również nie może zostać uznana za nową okoliczność nieznaną organowi wydającemu decyzję nr (...), w dniu jej wydania. Reasumując, organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję M. C., reprezentowany przez pełnomocnika - r. pr. K. B., wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 138 § 1 i art. 151 § 2, przez ich niezastosowanie, art. 75 § 1 przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 5 przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący podniósł, że statut B, z którego wynika, iż do reprezentowania B wymagane było współdziałanie dwóch członków zarządu lub członka zarządu i pełnomocnika, nie był znany organowi w dniu wydania pozwolenia budowlanego. Ponadto postępowanie dowodowe wykazało, że widniejący pod umową podpis D. S. nie jest podpisem pełnomocnika B w (...). Nie uwzględniając tych faktów, zdaniem skarżącego, organ dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i nie zastosował tego przepisu. W ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. skarżący wskazał, że organ nie uwzględnił wyjaśnień B co do roli D. S. przy zawieraniu umowy o korzystanie z nieruchomości, jak również przedstawionego dopiero na etapie postępowania wznowieniowego, a istniejącego w dacie wydania pozwolenia na budowę, statutu B. Tymczasem, nie dysponując tym statutem Starosta Krapkowicki nie znał zasad reprezentacji B, a po jego doręczeniu doszedł do odmiennych wniosków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Jednocześnie cofnął argumentację zamieszczoną w ostatnim akapicie skargi, która dotyczyła zarzutu naruszenia art. 151 § 2 i art. 138 § 1 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

Oceniając - według powyższych kryteriów - prawidłowość zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ona przepisom prawa.

W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji toczyło się w nadzwyczajnym trybie, tj. w trybie wznowienia postępowania. Zauważyć w związku z tym należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, o ile wystąpi jedna z kwalifikowanych wadliwości postępowania, przewidzianych w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a. Ponadto podkreślenia wymaga, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z tego też powodu postępowanie wznowieniowe nie stanowi procedury, przy pomocy której można wzruszyć wadliwą decyzję administracyjną w każdym przypadku. Możliwość taka istnieje tylko w sytuacjach ściśle określonych w ustawie procesowej i po spełnieniu koniecznych warunków. Postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a granice tego postępowania wyznacza wyłącznie zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie tejże decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. i w art. 145a § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji ostatecznej w tym trybie może nastąpić tylko wówczas, gdy zaistniała przynajmniej jedna z przesłanek określonych w powyższych przepisach. Natomiast w razie braku przesłanek wznowieniowych organ, stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej.

Przechodząc już na grunt rozpoznawanej sprawy odnotować trzeba, że postępowanie wznowieniowe zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 30 sierpnia 2010 r., który jako przesłankę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem skarżącego, istotną dla sprawy nową okolicznością lub nowym dowodem miała być błędna wykładnia przepisów Prawa spółdzielczego, ewentualnie błędna wykładnia postanowień statutu Spółdzielni, która doprowadziła do uznania przez organ ważności umowy korzystania z nieruchomości z 12 kwietnia 2000 r., zawartej pomiędzy B w (...) i A S.A., a stanowiącej podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Analiza treści przytoczonej regulacji prowadzi do wniosku, że warunkiem wznowienia postępowania jest ujawnienie w sprawie takich dowodów i okoliczności, które są dla sprawy nowe, czyli nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, a dodatkowo muszą być to dowody istniejące w dniu wydawania decyzji, lecz nieznane organowi, który ją wydał. Jako nowe traktuje się okoliczności, które nie zostały objęte postępowaniem dowodowym oraz te środki dowodowe, o istnieniu których organ z różnych przyczyn nie miał wiadomości. Na tle wykładni omawianej regulacji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym, jak też nowa lub odmienna wykładnia przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji orzekającej co do istoty sprawy, nie stanowi podstawy wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 29/97 i powołane tam orzeczenia, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 555-556). W ocenie składu orzekającego, podzielić również należy trafny pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 11 września 2008 r., zgodnie z którym przepis prawa nie może stanowić nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu. Co do zasady nie jest bowiem faktem, lecz normą prawa lub zbiorem takich norm. Nie może zostać także potraktowany jako dowód, gdyż nie służy ustaleniu stanu faktycznego, lecz ustalony już stan faktyczny zostaje przyporządkowany danemu przepisowi (sygn. akt IV SA/Wa 935/08, dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, wedle którego przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa, a tym bardziej wykładni prawa (por. M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2009, str. 719).

Mając na uwadze powiedziane powyżej, w ocenie Sądu, zgodzić należało się z organem odwoławczym, że w realiach niniejszej sprawy nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Prawidłowa jest argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja nie stanowi nowej okoliczności czy nowego dowodu dla organu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powołany przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania powszechnie obowiązujący przepis Prawa spółdzielczego, na podstawie którego organ winien ocenić ważność umowy korzystania z nieruchomości nie może stanowić nowej okoliczności lub nowego dowodu, nieznanego organowi w dniu wydania decyzji nr (...). Z kolei przedstawiony przez skarżącego statut B, w kwestii zasad reprezentacji Spółdzielni (§ 57 ust. 1 statutu), zawiera postanowienia tożsame w swej treści z przepisami Prawa spółdzielczego. Oznacza to, że przedmiotowy statut potwierdza jedynie treść wskazanych przez skarżącego przepisów Prawa spółdzielczego, a więc z pewnością nie stanowi nowego dowodu w sprawie. Poza tym zauważenia wymaga, że w sytuacji gdy dołączona do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę umowa korzystania z nieruchomości pochodzi od właściciela terenu i inwestora, organ administracji nie ma podstaw do uznania przedłożonej umowy za nieważną, tak jak oczekiwał tego skarżący. Kompetencja w tym zakresie należy bowiem do sądu powszechnego.

Reasumując, skonstatować należy, że powołana w postanowieniu o wznowieniu postępowania podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wystąpiła, co uprawniało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wydania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w sprawie pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.