II SA/Op 370/09 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 625950

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 lutego 2010 r. II SA/Op 370/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz.

Sędziowie WSA: Ewa Janowska, Elżbieta Kmiecik (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 29 czerwca 2009 r., nr XXXV/345/09 w przedmiocie przyjęcia wniosku o ustalenie dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 29 czerwca 2009 r., nr XXXV/345/09, w sprawie złożenia wniosku o wpisanie Gminy Ozimek do rejestru gmin, na których obszarze używane są nazwy w języku mniejszości.

Rada Miejska w Ozimku w dniu 29 czerwca 2009 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. Nr 17, poz. 141 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXXV/345/09 w sprawie złożenia wniosku o wpisanie Gminy Ozimek do rejestru gmin, na których obszarze używane są nazwy w języku mniejszości. W § 1 uchwały Rada zawarła wniosek o wpisanie Gminy Ozimek do rejestru gmin, na których obszarze używane są nazwy w języku mniejszości. W § 2 wskazano, że dane dotyczące dodatkowych nazw miejscowości określa załącznik do uchwały. Na mocy § 3 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi, a w § 4 postanowiono o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia.

Pismem z dnia 20 lipca 2009 r. T. S., działając w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską w Ozimku do usunięcia istotnego naruszenia prawa polegającego na podjęciu wskazanej uchwały z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, art. 12 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 21 lutego 2005 r., nr XXXI/239/05, w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek, stanowiącej akt prawa miejscowego. Uzasadniając wezwanie skarżący wskazał na podjęcie uchwały bez przeprowadzenia wymaganych prawem konsultacji z mieszkańcami. Zarzucał w tym zakresie naruszenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek. Zdaniem skarżącego przesłanek przeprowadzenia konsultacji nie wypełniało zapoznanie się z opinią mieszkańców wyrażoną podczas zebrania wiejskiego. Zdaniem skarżącego nieprawidłowo przeprowadzona była również procedura głosowania w sprawie wprowadzenia dodatkowych nazw miejscowości.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r. T. S. został poinformowany o tym, że powyższą sprawą Rada zajmie się na sesji w dniu 21 września 2009 r.

Skarżący T. S. - reprezentowany przez radcę prawnego M. B. - działając podstawie art. 50, art. 53 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 29 czerwca 2009 r., nr XXXV/345/09, żądając stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu i zwolnienie od obowiązków ponoszenia kosztów sądowych w całości. Zaskarżonej uchwale T. S. zarzucił podjęcie ze wskazaniem nieprawidłowej podstawy prawnej, a zatem w istocie bez podstawy prawnej; naruszenie przepisów art. 12 ust. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, poprzez podjęcie uchwały bez wcześniejszego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, z naruszeniem trybu określonego w tych przepisach; naruszenie przepisu art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 21 lutego 2005 r., nr XXXI/239/05 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek, poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem zaskarżonej uchwały; naruszenie przepisu art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez brak ogłoszenia zaskarżonej uchwały; naruszenie przepisów art. 2 i art. 88 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i brak jej ogłoszenia. W uzasadnieniu skargi skarżący dowodził, że zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, a tym sama ta wadliwie wskazana podstawa prawna skutkować winna stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazywał nadto, że złożenie wniosku o dokonanie wpisu Gminy Ozimek do rejestru gmin, na których obszarze używane są nazwy w języku mniejszości poprzedzić winno wypełnienie przesłanek, o których mowa w art. 12 ust. 7 i art. 13 ust. 1-3 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, które to warunki nie zostały zachowane. W tym zakresie skarżący podniósł, iż Rada Miejska jako właściwy organ nie przeprowadziła przed podjęciem zaskarżonej uchwały konsultacji z mieszkańcami. W oparciu o art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że winny być one przeprowadzone według zasad i trybu określonego w uchwałach Rady Miejskiej Ozimka z dnia 21 lutego 2005 r., nr XXXI/239/05, w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek oraz zmieniającej ją uchwale z dnia 24 października 2005 r., nr XXXVIII/327/05, stanowiących akty prawa miejscowego. W ocenie skarżącego, przesłanek prawidłowego przeprowadzenia konsultacji nie spełniało zapoznanie się z opinią mieszkańców wyrażoną podczas zebrania wiejskiego, w którym uczestniczyło zaledwie kilka procent mieszkańców miejscowości. Jak wskazał, wiele nieprawidłowości zaistniało przy tym w odniesieniu do wymogów formalnych ich przeprowadzenia. Stosownie do § 1 uchwały z dnia 21 lutego 2001 r. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o mniejszościach narodowych (...) Burmistrz nie zarządził konsultacji zarówno z inicjatywy własnej jak i na wniosek Rady. Nie wydał w tej materii stosownego zarządzenia, a Rada Miejska nie wnioskowała o przeprowadzenie konsultacji. Wbrew zapisowi § 3 uchwały brak było również informacji o konsultacjach, co znajduje potwierdzenie w wywiadzie z przewodniczącym Zarządu Miejsko - Gminnego TSKN w Ozimku, zamieszczonym w "Wiadomościach Ozimskich". Naruszono ponadto § 4 ust. 1 uchwały, w myśl którego zebrania, na których przeprowadzane są konsultacje, prowadzić winien wyznaczony przez Burmistrza pracownik Urzędu Gminy i Miasta. Tematykę wprowadzenia dodatkowych nazw miejscowości omawiali przedstawiciele zainteresowanej strony to jest mniejszości niemieckiej. Jednocześnie, stosownie do zapisu § 4 ust. 4 uchwały z przeprowadzonych zebrań nie sporządzono protokołu. Określając, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, skarżący podniósł, iż Rada Gminy zaniechała jej ogłoszenia, który to obowiązek wyartykułowany został w art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W odniesieniu do przebiegu głosowania w sprawie wprowadzenia dodatkowych nazw wskazał natomiast na brak należytej weryfikacji osób biorących udział głosowaniu uznanym za konsultacje, co powodowało, że mogły wziąć w nim udział osoby spoza miejscowości. Dodatkowo, skarżący zwrócił również uwagę na nieprawidłowości w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą, polegające na głosowaniu w pierwszej kolejności "za uchwałą", w drugiej "wstrzymaniem się od głosu", a dopiero w trzeciej "przeciw uchwale". W jego ocenie, takie procedowanie nie tylko odbiegało od powszechnie przyjętych standardów, ale mogło także wpływać na zmianę postawy biorących udział w głosowaniu.

Gmina Ozimek, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że organ nadzoru nie stwierdził sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Gmina wskazywała nadto, że skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie wskazał, w jaki sposób miałoby nastąpić naruszenie interesu prawnego skarżącego lub uprawnienia. Podkreślała, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o naruszeniu takim nie mogą stanowić domniemane i powołane przez skarżącego uchybienia w procedurze związane z podjęciem zaskarżonej uchwały. Powołując się na orzecznictwo sądowe Gmina podniosła, że nawet obiektywna wadliwość prawna uchwały nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy jego własną "prawnie zagwarantowaną" sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegającego na naruszeniu przez uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia, jako indywidualnego podmiotu lub członka wspólnoty samorządowej, czego w ocenie Gminy skarżący nie wykazał.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2010 r. skarżący podał, iż swój interes prawny wywodzi z przepisów: art. 16 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 27 Konstytucji i art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim, art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym, art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym w zw. z art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz przepisów uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 21 lutego 2005 r., nr XXXI/239/05 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2005 r. Nr 19, poz. 482). Wyjaśnił w tym zakresie, że pojęcie interesu prawnego odnoszone jest z reguły do sfery praw i obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Zdaniem skarżącego istotne jest, że interes prawny może się wyrażać zarówno w indywidualnie określonym prawie skarżącego, jak i jego prawach jako członka danej wspólnoty gminnej, a źródła interesu prawnego bądź uprawnienia tkwić mogą w normach prawnych pochodzących nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, ale również w samej ustawie samorządowej bądź nawet w przepisach Konstytucji. W odniesieniu do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w oparciu o piśmiennictwo, zauważył z kolei, że "wykazanie związku interesu prawnego pochodzącego z członkostwa we wspólnocie lokalnej z treścią uchwały lub zarządzenia jest raczej dosyć oczywiste", zwłaszcza, gdy uchwała wprost ingeruje w oparte na konkretnych przepisach Konstytucji stosunki społeczne wewnątrz tej wspólnoty. Wywodząc swój interes prawny z art. 27 Konstytucji RP i art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim skarżący akcentował, że każdemu obywatelowi przysługuje prawo do posługiwania się w sferze publicznej wyłącznie językiem polskim, nie tylko przez niego samego, ale także względem niego, o ile nie zachodzą wyjątki prawem przewidziane. Prawo zaś do posługiwania się językiem polskim dotyczy też nazewnictwa miejscowości znajdujących się na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. W przypadku dwujęzycznego nazewnictwa miejscowości zastosowanie mają głównie art. 12 i art. 13 tejże ustawy. Może być ono jednak wprowadzone w oparciu o właściwe procedury. W ocenie skarżącego, w sprawie stanowiącej przedmiot zaskarżenia procedura przewidziana w art. 12 i art. 13 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, nie została jednak zachowana z uwagi na brak konsultacji z mieszkańcami gminy. Tym samym też, nie można uznać wyjątku wprowadzonego tak podjętą uchwałą, za spełniający warunki ustawowe. Jeśli zaś wyjątek od ogólnej zasady, która stanowi zarazem źródło interesu prawnego obywateli, nie miał umocowania w przepisach, należy uznać go za niedozwoloną ingerencję we wspomniany interes prawny skarżącego. Skarżący wskazał, iż interesu tego nie naruszałaby jedynie uchwała podjęta zgodnie z prawem. Używanie nazw miejscowości w języku mniejszości na podstawie niezgodnej z prawem uchwały Rady Miejskiej w Ozimku narusza jednak prawo skarżącego do posługiwania się w sferze publicznej wyłącznie językiem polskim, nie tylko przez niego samego, ale także względem niego. Dalej odnosząc się do, wskazanego również jako podstawa interesu prawnego, art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym, skarżący podkreślił, że koszty wynikłe z wadliwego wprowadzenia nazw dwujęzycznych obciążać będą budżet gminy, której jest mieszkańcem. Skutkiem tego ograniczone zostaną inne wydatki związane z zadaniami gminy, w efekcie czego, jako członek wspólnoty samorządowej, również on poniesie tego konsekwencje. W odniesieniu do art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego skarżący wskazał także, że z końcowej części przepisu wynika, wprost, iż interes mieszkańców musi być uwzględniony i ma zawsze rangę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, co nie było możliwe do przyjęcia przed ratyfikacją Karty". Wywiódł ponadto, że jego interes prawny wynika również z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co związane jest z tym, że realizacja zaskarżonej uchwały wiązać się będzie z obciążeniem budżetu gminy określonymi wydatkami. W związku zaś z tym, ograniczeniu będą musiały ulec środki przeznaczone na realizację zadań własnych gminy, co w istocie spowoduje ograniczenia w zaspokajaniu potrzeb wspólnoty lokalnej, w tym również w zaspokajaniu potrzeb skarżącego jako członka owej wspólnoty. Powołując art. 12 ust. 7 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym w zw. z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym oraz zapisy uchwały nr XXXI/239/05 Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 21 lutego 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek skarżący stwierdził, że stwarzają one mieszkańcom gminy prawną gwarancję możliwości udziału w konsultacjach, o ile takowe zostaną przeprowadzone. Brak informacji o konsultacjach w niniejszej sprawie spowodował, zatem ograniczenie wobec skarżącego tego prawa, przysługującego mu jako członkowi wspólnoty samorządowej. W konsekwencji tego nie mógł on przedstawić ustnie na zebraniu swojego stanowiska, co do tematu konsultacji. Jak zaznaczył, przepisy prawa, w tym art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie przyznają radzie gminy uprawnienia do zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Dlatego, niewątpliwie w sprawie naruszono interes skarżącego, który jak wskazał, jest interesem prawnym - konkretnym i bezpośrednim, ukształtowanym przez przepisy prawa jako indywidualny oraz wynikający z przynależności do określonej wspólnoty samorządowej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony, zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności.

Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a. wynika, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe założenia, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skargi, jej podstawy prawnej nie można upatrywać w art. 50 p.p.s.a., ale w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g., stanowiącym, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu gminy i posiada charakter przepisu szczególnego, a co za tym idzie daje również pierwszeństwo, względem art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Porównanie obu unormowań pozwala przyjąć, że legitymacja skargowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. została określona bardziej rygorystycznie niż w art. 50 § 1 p.p.s.a. Pomimo iż obydwie regulacje odwołują się do "interesu prawnego" skarżącego, nie można wszak nie dostrzegać, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. interes ten winien być naruszony skarżoną uchwałą, podczas gdy art. 50 § 1 p.p.s.a. łączy legitymację skargową z interesem prawnym w uzyskaniu orzeczenia sądowego. Przepis zatem zawarty w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter przepisu szczególnego względem regulacji art. 50 § 1 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem, zatem do merytorycznej oceny, w zakresie zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g, tak samo jak w przypadku spraw w których legitymacja skargowa oparta jest o art. 50 § 1 p.p.s.a., Sąd obowiązany jest w pierwszej kolejności dokonać oceny legitymacji skarżącego. Dopiero, bowiem ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera możliwość merytorycznego rozpoznania przez Sąd sprawy. A zatem dokonanie oceny (stwierdzenie), że zaskarżona uchwała narusza interes prawny, bądź uprawnienia skarżącego daje podstawę do tego, aby sąd rozpoznał sprawę i orzekł, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzekł o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, System Informacji Prawnej LEX nr 437511; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, System Informacji Prawnej LEX nr 470910). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i ustalenie jej braku skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87, - nie publ. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05, System Informacji Prawnej LEX nr 280389).

Stwierdzić należy także, co nie budzi wątpliwości, że skarga wywiedziona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie ma charakteru powszechnego, a zatem nie może być ona wniesiona wyłącznie w interesie społecznym, jak również podstawą jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Sama jedynie sprzeczność uchwały z prawem nie uprawnia do wniesienia skargi, o ile uchwała ta wprost nie narusza jednostkowego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Dla ochrony porządku prawnego na gruncie ustawy o samorządzie gminnym nieograniczoną legitymację procesową przyznano jedynie organowi nadzoru nad działalnością gminną (art. 91 ust. 1). Służy ona również prokuratorowi lub Rzecznikowi Praw Obywatelskich, którzy na mocy art. 8 p.p.s.a. mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. W przypadku braku legitymacji, gdy uchwała narusza prawo, skarżący może zatem sygnalizować sprzeczne z prawem działania np. organowi nadzoru lub prokuratorowi, których skarga będzie stanowiła podstawę do dokonania przez Sąd merytorycznej oceny legalności zaskarżonego aktu. Uchwała organu kolegialnego gminy podlega kontroli sądowej, pomimo braku legitymacji po stronie skarżącego, także w przypadku, gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym uczestniczy prokurator popierający skargę. W takiej sytuacji Sąd nie będąc związany zarzutami skargi winien wziąć pod rozwagę nie tylko zarzuty i argumenty prokuratora, który przystąpił do postępowania, ale także wszystkie zgłoszone przez skarżącego, który nie posiadał legitymacji skargowej (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1532/07, System Informacji Prawnej LEX nr 460559).

Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to, bowiem tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej, utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, System Informacji Prawnej Lex nr 470930, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, System Informacji Prawnej Lex nr 463973). Na aprobatę zasługuje w związku z tym również pogląd, że indywidualnego interesu prawnego nie można wyprowadzać z norm o zadaniach gminy, jako wspólnoty mieszkańców. Wskazane w ustawie o samorządzie gminnym zadania gminy, są bowiem zadaniami zdecentralizowanej jednostki samorządu terytorialnego, będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawami i obowiązkami podmiotowymi w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej. Jednocześnie też, źródłem interesu prawnego nie może być procedura uchwałodawcza, a to z racji jej służebnego i subsydiarnego charakteru względem prawa materialnego. Błędy proceduralne nie stanowią dostatecznej podstawy dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. O ile, bowiem w toku procedury może dojść do naruszenia interesu prawnego, jego źródła poszukiwać należy poza tymi regulacjami (por. W. Kisiel, " Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych", (w:) Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 3 (24)/2009, s. 36-37).

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się ponadto, przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00 - niepubl. oraz z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, System Informacji Prawnej LEX nr 80699).

Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r. nr 4, poz. 83A).

Podkreślić należy, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak takiej ochrony przed działalnością uchwałodawczą gminy przesądza o braku legitymacji i o ile w sytuacji takiej po stronie skarżącego istnieje interes w zaskarżeniu aktu, to przybiera on postać interesu faktycznego, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Oceniając legitymację procesową skarżącego w kontekście przedstawionych rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 u.s.g., Sąd uznał w niniejszej sprawie, że zaskarżona uchwała w przedmiocie wpisania Gminy Ozimek do rejestru gmin, na których obszarze używane są nazwy w języku mniejszości nie narusza interesu prawnego skarżącego.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia interesu wywodzonego z powołanych przepisów Konstytucji RP. Przepisy te odnoszą się do ustroju państwa, przy czym art. 16 ust. 1 stanowi, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, natomiast art. 27 zd. pierwsze określa, że w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski. Powołane przez skarżącego przepisy, zawarte w rozdziale I Konstytucji RP, zatytułowanym "Rzeczpospolita", zawierają postanowienia podstawowe dla całej ustawy zasadniczej, co oznacza, że zawarte tu normy stanowią naczelne zasady ustrojowe państwa. Są to, zatem przepisy prawa ustrojowego i z tego względu nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak bowiem wskazano już wyżej, warunkiem uznania legitymacji procesowej na tle tego przepisu jest konsekwencja podjętej uchwały w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa materialnego.

Przechodząc z kolei do oceny zasadności zarzutu naruszenia interesu prawnego wywodzonego z art. 1 ust. 1 u.s.g. określającego, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, jak również z ogólnie wskazanego art. 7 ust. 1 u.s.g., określającego sposoby zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty przez gminę w ramach zadań własnych gminy, stwierdzić należy, że takie powołanie się na ogólne interesy mieszkańca wywiedzione z ogólnych ustawowych obowiązków wspólnoty wobec jej członka nie jest tożsame z wykazaniem interesu prawnego, tj. interesu własnego, indywidualnego. Wprawdzie skarżący należy do wspólnoty samorządowej Gminy Ozimek, niemniej jednak przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt OSK 145/06, System Informacji Prawnej LEX nr 236471; wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, System Informacji Prawnej LEX nr 151236; wyrok WSA w Opolu z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 220/08, niepublikowane). Nadto na gruncie art. 1 ust. 1 u.s.g. stwierdzić należy, że uchwała rady gminy w sprawie wpisania gminy do rejestru gmin, na których obszarze używana będzie dodatkowa nazwa miejscowości w języku mniejszości, z uwagi na zakres i charakter swych postanowień, w żaden sposób nie narusza wynikającego z tej regulacji, a przysługującego skarżącemu, jako mieszkańcowi gminy, prawa przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej. W art. 7 ust. 1 u.s.g wyartykułowane natomiast zostały normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, które nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania uchwał w takich sprawach. Podobnie kwestia przedstawia się z punktu widzenia, powołanego przez skarżącego, art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), która dotyczy koncepcji samorządu terytorialnego. W myśl zapisu tej regulacji "samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców". Jej konstrukcja jest jednak tego rodzaju, że stwarza jedynie tzw. normę programową, która ma determinować kierunki i podstawowe założenia rozstrzygnięć ustawodawcy krajowego. Nie może ona, zatem stanowić podstawy indywidualnego interesu prawnego członka wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, System Informacji Prawnej LEX nr 151236). Powołany natomiast przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1998 r., wydany na tle art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, dotyczy innej sytuacji faktycznej, tj. skargi wniesionej przez zarząd gminy na uchwałę rady gminy w przedmiocie zmiany nazwy ulicy. Wyrażone tam stanowisko nie jest adekwatne do sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy ono wykazania legitymacji gminy w postępowaniu, tj. jej interesu prawnego do wniesienia skargi, poprzez wskazanie na powyższy przepis określający ideę oraz istotę samorządu terytorialnego, sprowadzające się do zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w interesie swych mieszkańców.

Naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą nie można doszukać się również w treści przepisu art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim, określającym, że język polski jest językiem urzędowym organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne. Przepis ten został powołany w związku z art. 27 Konstytucji zakładającym, jak wskazano już wcześniej, domniemanie powszechnego stosowania języka polskiego na terytorium RP. Należy zaakcentować, że skarżona uchwała dotyczy ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości. Jej wprowadzenie gwarantowane jest przy tym przepisem ustawy ustrojowej, gdyż art. 27 zdanie drugie stanowi, że przepis ten nie narusza praw mniejszości narodowych wynikających z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Za takie umowy można uznać konwencję ramową sporządzoną w Strasburgu z 1 lutego 1995 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 22, poz. 209), ratyfikowaną przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 579) oraz umowę dwustronną z Niemcami - traktat o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy, podpisany w Bonn dnia 17 czerwca 1991 r. (Dz. U. z 1992 r. Nr 14, poz. 56 - art. 20 i 21).

W art. 35 ustawy zasadniczej zapewniono z kolei obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwoju własnej kultury, a także prawo do tworzenia własnych instytucji edukacyjnych, kulturalnych i instytucji służących ochronie tożsamości religijnej oraz do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsamości kulturowej. Jednocześnie w art. 2 pkt 1 ustawy o języku polskim, przyjęto, że ustawa ta nie narusza prawa mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym. Wprowadzenie na podstawie upoważnienia ustawowego, będącego wyrazem realizacji praw wynikających z art. 35 Konstytucji RP, obok polskiej, innej nazwy w języku mniejszości nie narusza tym samym zapisu art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim. Takie działanie znajduje wszak umocowanie w przepisach prawa.

Dostrzec trzeba, że zaskarżona uchwała nie dotyczy zmiany nazwy miejscowości, polegającej na zastąpieniu dotychczasowej nazwy w języku polskim, nazwą w języku niemieckim, lecz dotyczy wniosku o wpisanie gminy do rejestru gmin, na których obszarze używane będą dodatkowe nazwy w języku mniejszości. Możliwość oraz tryb postępowania dotyczący podjęcia uchwały w przedmiocie wpisania gminy do rejestry gmin, na obszarze których wprowadzone będą dodatkowe nazwy miejscowości w języku mniejszości określają w sposób jednoznaczny przepisy art. 10 ustawy o mniejszościach narodowych. Ustęp 2 ww. przepisu stanowi, że taki wniosek powinien zawierać w szczególności dane urzędowe dotyczące liczby mieszkańców gminy, w tym liczby mieszkańców należących do mniejszości, której język ma być używany jako język pomocniczy, oraz uchwałę rady gminy o wyrażeniu zgody na wprowadzenie języka pomocniczego wraz ze wskazaniem języka mniejszości, który ma być językiem pomocniczym. Możliwość zaś używania dodatkowej nazwy w języku mniejszości przewidziana jest w przepisie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o mniejszościach narodowych, stanowiącym, że dodatkowe tradycyjne nazwy w języku mniejszości mogą być używane obok urzędowych nazw miejscowości ustalonych w języku polskim na podstawie odrębnych przepisów. W powołanym przez skarżącego art. 12 ust. 7 tej ustawy określono, że dodatkowa nazwa miejscowości lub obiektu fizjograficznego w języku mniejszości może być ustalona na wniosek rady gminy, jeżeli:

1)

liczba mieszkańców gminy należących do mniejszości jest nie mniejsza niż 20% ogólnej liczby mieszkańców tej gminy lub, w przypadku miejscowości zamieszkanej, za ustaleniem dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości opowiedziała się w konsultacjach, przeprowadzonych w trybie określonym w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z ze zm.), ponad połowa mieszkańców tej miejscowości biorących udział w konsultacjach;

2)

wniosek rady gminy uzyskał pozytywną opinię Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych, utworzonej na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612).

Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 tej ustawy rada gminy przedstawia wniosek, o którym mowa w art. 12 ust. 7, na wniosek mieszkańców gminy należących do mniejszości lub z inicjatywy własnej. W przypadku wniosku dotyczącego nazwy miejscowości zamieszkanej, rada gminy jest obowiązana uprzednio przeprowadzić w tej sprawie konsultacje z mieszkańcami tej miejscowości, w trybie określonym w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W związku z powyższym zauważyć należy, że w obu powyższych przepisach konsekwentnie jest mowa o konsultacjach z mieszkańcami tej miejscowości, w odniesieniu do której podejmowana jest uchwała dotycząca wprowadzenia dodatkowej nazwy, a nie o wszystkich mieszkańcach gminy. Z woli ustawodawcy, na mocy art. 13 ust. 1 ustawy, krąg podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach, dotyczących ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości, został zatem zawężony, a tym samym prawo do wzięcia w nich udziału nie zostało przyznane członkom gminnej wspólnoty samorządowej niebędącym mieszkańcami danej miejscowości. Jednocześnie ustawodawca przewidział, że konsultacje winny być przeprowadzone jedynie w trybie określonym art. 5a ust. 2 u.s.g., tj. określonym uchwałą rady gminy, a nie również według określonych w tej uchwale zasad. Wbrew stanowisku skarżącego, na gruncie niniejszej sprawy nie można tym samym uznać, że gmina zawęziła krąg podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach dotyczących wprowadzenia dodatkowej nazwy miejscowości, naruszając tym prawo skarżącego do wzięcia udziału w tych konsultacjach na terenie miejscowości, których nie jest mieszkańcem. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy skarżącemu, jako że nie jest on mieszkańcem miejscowości, w której miała zostać wprowadzona dodatkowa nazwa, prawo w tym zakresie bowiem nie przysługiwało. Skoro zaś skarżący nie posiadał takiego prawa, nie mogło także dojść do jego naruszenia. Z tych względów nie może on powoływać się na uchybienie przepisom prawa miejscowego, jakimi są zapisy uchwały Rady Miejskiej w Ozimku Nr XXXI/239/05 z dnia 21 lutego 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek. Poza tym powyższe przepisy dotyczą procedury podejmowania uchwał, a zatem są unormowaniami procesowymi, a nie materialnoprawnymi. Nawet zatem sam fakt niedopuszczenia skarżącego do głosowania, może naruszać jedynie interes faktyczny strony, to zaś nie może stanowić podstawy wniesienia skargi powszechnej w trybie art. 101 u.s.g.

Zgodnie natomiast z powołanym przez skarżącego przepisem art. 15 ustawy o mniejszościach narodowych koszty związane z wprowadzeniem dodatkowych nazw, o których mowa w art. 12 ust. 1, w języku mniejszości ponosi, z zastrzeżeniem ust. 2, budżet gminy, natomiast koszty związane z wymianą tablic informacyjnych, wynikającą z ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości lub obiektu fizjograficznego w języku mniejszości, ponosi budżet państwa. Argumentacja dotycząca ponoszenia kosztów wymiany tablic nie jest oparta na przepisach prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają indywidualne prawa lub obowiązki skarżącego, lecz jedynie pośrednio wiążą się z sytuacją prawną skarżącego jako członka wspólnoty samorządowej i obywatela, a takiego naruszenia nie można uznać za naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Na zakończenie należy jeszcze raz podkreślić, że uchwała rady gminy narusza interes prawny podmiotu wówczas, gdy ma bezpośredni związek ze sferą jego indywidualnych praw lub obowiązków wynikających z prawa powszechnie obowiązującego. W tych warunkach, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego polegającego na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną.

Reasumując, brak wykazania interesu prawnego przez skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a co za tym idzie brak legitymacji czynnej do wniesienia skargi stanowi podstawę jej oddalenia. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej.

Przesłanką sine qua non dopuszczalności badania przez Sąd zaskarżonego aktu, choćby jego wadliwość była oczywista, jest istnienie po stronie skarżącego legitymacji skargowej, która to legitymacja jest konsekwencją "naruszenia interesu prawnego". Wnoszący, zatem skargę na uchwałę musi wykazać się nie tylko posiadaniem interesu prawnego w danej sprawie, ale także naruszeniem tego interesu przez zaskarżoną uchwałę. Dopiero kumulatywne spełnienie obu warunków (legitymowanie się naruszonym interesem prawnym) otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i w konsekwencji oceny legalności uchwały (por wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Z tego też względu, wobec ustalenia, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej brak było podstaw do dokonywania przez Sąd dalszej oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem.

Podkreślić należy, że Sąd nigdy nie działa z urzędu, a wadliwość aktu, czynności lub bezczynności (nawet oczywista) nie uzasadnia orzekania w trybie art. 134 p.p.s.a., w postępowaniu zainicjowanym skargą osoby nie posiadającej legitymacji skargowej.

Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w skardze o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały wyjaśnić należy, że kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, Sąd nie rozpatrywał tego wniosku, na posiedzeniu niejawnym, a to z uwagi na nieodległy termin wyznaczonej rozprawy. Po myśli art. 61 § 6 p.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada bowiem w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.