II SA/Op 368/09 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 592436

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lutego 2010 r. II SA/Op 368/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz.

Sędziowie WSA: Ewa Janowska (spr.), Elżbieta Kmiecik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 29 czerwca 2009 r., nr XXXV/343/09 w przedmiocie przyjęcia wniosku o ustalenie dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości

oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 29 czerwca 2009 r. Rada Miejska w Ozimku podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. Nr 17, poz. 141 z późn. zm.), uchwałę nr XXXV/343/09 w sprawie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości Schodnia w języku mniejszości. W § 1 aktu Rada zawarła wniosek o ustalenie dodatkowej nazwy miejscowości Schodnia w języku niemieckim w brzmieniu: "Alt Schodnia". Na mocy § 2 wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi, a w § 3 postanowiła o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia.

Pismem z dnia 20 lipca 2009 r. T. S., działając w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską w Ozimku do usunięcia istotnego naruszenia prawa polegającego na podjęciu wskazanej uchwały z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, art. 12 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 21 lutego 2005 r., nr XXXI/239/05, w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek, stanowiącej akt prawa miejscowego. Uzasadniając wezwanie, jako nieprawidłowe wskazał przede wszystkim podjęcie uchwały bez przeprowadzenia wymaganych prawem konsultacji z mieszkańcami. Powołując się na zapisy uchwały Rady Miejskiej w Ozimku w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek podniósł, iż w odniesieniu do kwestionowanego aktu z całą pewnością przesłanek prawidłowo przeprowadzonych konsultacji nie wypełniło zapoznanie się z opinią mieszkańców wyrażoną podczas zebrania wiejskiego. W jego ocenie, nieprawidłowo przeprowadzona była również procedura głosowania w sprawie wprowadzenia dodatkowych nazw. Ponadto, skoro negowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, wadliwe było zaniechanie jej promulgacji.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r. T. S. został poinformowany o tym, że powyższą sprawą Rada zajmie się na sesji w dniu 21 września 2009 r.

Następnie pismem z dnia 18 września 2009 r. T. S. - reprezentowany przez radcę prawnego M. B. - zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 29 czerwca 2009 r., nr XXXV/343/09 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Na podstawie art. 50, art. 53 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wniósł w skardze o stwierdzenie nieważności wskazanego aktu, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, a także zwolnienie od obowiązków ponoszenia kosztów sądowych w całości. Zaskarżonej uchwale T. S. zarzucił:

-

naruszenie przepisów art. 12 ust. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, poprzez podjęcie uchwały bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, z naruszeniem trybu określonego w tych przepisach;

-

naruszenie przepisu art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 21 lutego 2005 r., nr XXXI/239/05 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek, poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem zaskarżonej uchwały;

-

naruszenie przepisu art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez brak ogłoszenia zaskarżonej uchwały;

-

naruszenie przepisów art. 2 i art. 88 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i brak jej ogłoszenia.

Argumentując zarzuty skarżący podniósł, iż Rada Miejska jako organ właściwy, wbrew ustawowemu wymogowi, wynikającemu z ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, nie przeprowadziła przed podjęciem zaskarżonej uchwały konsultacji z mieszkańcami. W oparciu o art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że winny być one przeprowadzone według zasad i trybu określonego w uchwałach Rady Miejskiej Ozimka z dnia 21 lutego 2005 r., nr XXXI/239/05, w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek oraz zmieniającej ją uchwale z dnia 24 października 2005 r., nr XXXVIII/327/05, stanowiących akty prawa miejscowego. W ocenie skarżącego, przesłanek prawidłowego przeprowadzenia konsultacji nie spełniało zapoznanie się z opinią mieszkańców wyrażoną podczas zebrania wiejskiego, w którym uczestniczyło zaledwie kilka procent mieszkańców miejscowości. Jak wskazał, wiele nieprawidłowości zaistniało przy tym w odniesieniu do wymogów formalnych ich przeprowadzenia. Stosownie do § 1 uchwały z dnia 21 lutego 2001 r. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o mniejszościach narodowych (...) Burmistrz nie zarządził konsultacji zarówno z inicjatywy własnej jak i na wniosek Rady. Nie wydał w tej materii stosownego zarządzenia, a Rada Miejska nie wnioskowała o przeprowadzenie konsultacji. Wbrew zapisowi § 3 uchwały brak było również informacji o konsultacjach, co znajduje potwierdzenie w wywiadzie z przewodniczącym Zarządu Miejsko - Gminnego TSKN w Ozimku, zamieszczonym w "W.". Naruszono ponadto § 4 ust. 1 uchwały, w myśl którego zebrania, na których przeprowadzane są konsultacje, prowadzić winien wyznaczony przez Burmistrza pracownik Urzędu Gminy i Miasta, a także ust. 2 stanowiący, że "osoba prowadząca zebranie przedstawia tematykę konsultacji, wyjaśnia wszelkiego rodzaju wątpliwości i uwagi". Tematykę wprowadzenia dodatkowych nazw miejscowości omówili natomiast przedstawiciele mniejszości niemieckiej niebędący pracownikami Urzędu Gminy i Miasta O. Jednocześnie, stosownie do zapisu § 4 ust. 4 uchwały z zebrania nie sporządzono protokołu. Określając, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, skarżący podniósł, iż Rada Gminy zaniechała jej ogłoszenia, który to obowiązek wyartykułowany został w art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W odniesieniu do przebiegu głosowania w sprawie wprowadzenia dodatkowych nazw wskazał natomiast na brak należytej weryfikacji osób biorących udział głosowaniu uznanym za konsultacje, co powodowało, że mogły wziąć w nim udział osoby spoza miejscowości. Dodatkowo, skarżący zwrócił również uwagę na nieprawidłowości w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą, polegające na głosowaniu w pierwszej kolejności "za uchwałą", w drugiej "wstrzymaniem się od głosu", a dopiero w trzeciej "przeciw uchwale". W jego ocenie, takie procedowanie nie tylko odbiegało od powszechnie przyjętych standardów, ale mogło także wpływać na zmianę postawy biorących udział w głosowaniu. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały, jako okoliczności przemawiające za jego uwzględnieniem skarżący wskazywał na konieczność wstrzymania prac kolejnych organów oraz potrzebę uniknięcia wydatków, w tym związanych z produkcją tablic z podwójną nazwą miejscowości. Jako okoliczność przemawiającą za zwolnieniem go od kosztów sądowych powołał z kolei niemożność ich poniesienia.

W odpowiedzi na skargę Gmina Ozimek wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że organ nadzoru, któremu uchwała została przekazana, nie stwierdził jej sprzeczności z prawem. W wezwaniu do usunięcia prawa skarżący nie wskazał natomiast w jaki sposób miałoby ono nastąpić. Jednocześnie, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w oparciu o który wystosował wezwanie, w żaden sposób nie wykazał naruszenia uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie Gminy, o naruszeniu takim nie mogły stanowić domniemane i powołane przez skarżącego uchybienia w procedurze związane z podjęciem zaskarżonej uchwały. Powołując się na orzecznictwo sądowe Gmina podniosła, że nawet obiektywna wadliwość prawna uchwały nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy jego własną "prawnie zagwarantowaną" sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegającego na naruszeniu przez uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia, jako indywidualnego podmiotu lub członka wspólnoty samorządowej, czego w ocenie Gminy skarżący nie wykazał. W odniesieniu do wniosku skarżącego o zwolnienie od kosztów sądowych, Gmina wskazała z kolei na jego niezrozumiałość, w kontekście okoliczności posiadania przez niego znacznych zasobów pieniężnych i osiąganiu miesięcznych dochodów w kwocie przekraczającej (...). Jako dowód na ich potwierdzenie wskazała przy tym oświadczenie majątkowe skarżącego za 2008 r. złożone przez niego jako radnego Powiatu P.

Zarządzeniem Referendarza Sądowego z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 368/09 wniosek T. S. o przyznanie prawa pomocy pozostawiono bez rozpoznania, na skutek nieusunięcia braków wniosku.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2010 r. skarżący podał, iż swój interes prawny wywodzi z przepisów: art. 16 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 27 Konstytucji i art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim, art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym, art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym w zw. z art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz przepisów uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 21 lutego 2005 r., nr XXXI/239/05 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2005 r. Nr 19, poz. 482). Wyjaśnił w tym zakresie, że pojęcie interesu prawnego odnoszone jest z reguły do sfery praw i obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Istotne jest tutaj jednak zastrzeżenie, że interes prawny może się wyrażać zarówno w indywidualnie określonym prawie skarżącego, jak i jego prawach jako członka danej wspólnoty gminnej, a źródła interesu prawnego bądź uprawnienia tkwić mogą w normach prawnych pochodzących nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, ale również w samej ustawie samorządowej bądź nawet w przepisach Konstytucji. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał orzeczenie sądu administracyjnego. W odniesieniu do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w oparciu o piśmiennictwo, zauważył z kolei, że "wykazanie związku interesu prawnego pochodzącego z członkostwa we wspólnocie lokalnej z treścią uchwały lub zarządzenia jest raczej dosyć oczywiste". Tym bardziej w sytuacji, gdy uchwała wprost ingeruje w oparte na konkretnych przepisach Konstytucji stosunki społeczne wewnątrz tej wspólnoty. Wskazując na art. 16 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarżący zaznaczył, iż członkami wspólnoty z mocy prawa są wszyscy mieszkańcy gminy, a gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców traktując ich wybiórczo, ani tym bardziej pomijać ich uprawnień przysługujących im z tytułu bycia członkiem wspólnoty samorządowej. Podniósł, iż do uprawnień tych należy przede wszystkim zaliczyć prawo uczestniczenia (partycypacji) w zarządzaniu sprawami wspólnoty, jako prawo podstawowe i generalne, obejmujące prawo do udziału w podejmowaniu decyzji w sprawach lokalnych, prawo do informacji społeczności lokalnej o sprawach gminy i działaniach organów samorządowych oraz prawo do społecznej kontroli tych działań. Wywodząc swój interes prawny z art. 27 Konstytucji RP i art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim skarżący zaakcentował natomiast, że każdemu obywatelowi przysługuje prawo do posługiwania się w sferze publicznej wyłącznie językiem polskim, nie tylko przez niego samego, ale także względem niego, o ile nie zachodzą wyjątki prawem przewidziane. Niewątpliwie prawo do posługiwania się językiem polskim dotyczy też nazewnictwa miejscowości znajdujących się na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Odnosi się ono przy tym również do członków społeczności lokalnej. Wyjątki od zasady prymatu języka polskiego, szczególnie w sferze publicznej możliwe są jednak tylko wtedy, gdy wynikają ze szczególnych przepisów, przede wszystkim zawartych w ustawie z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym. W przypadku dwujęzycznego nazewnictwa miejscowości zastosowanie mają głównie art. 12 i art. 13 tejże ustawy. Może być ono jednak wprowadzone w oparciu o właściwe procedury. W ocenie skarżącego, w sprawie stanowiącej przedmiot zaskarżenia procedura przewidziana w art. 12 i art. 13 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, nie została jednak zachowana z uwagi na brak konsultacji z mieszkańcami gminy. Tym samym też, nie można uznać wyjątku wprowadzonego tak podjętą uchwałą, za spełniający warunki ustawowe. Jeśli zaś wyjątek od ogólnej zasady, która stanowi zarazem źródło interesu prawnego obywateli, nie miał umocowania w przepisach, należy uznać go za niedozwoloną ingerencję we wspomniany interes prawny skarżącego. Skarżący wskazał, iż interesu tego nie naruszałaby jedynie uchwała podjęta zgodnie z prawem. Używanie nazw miejscowości w języku mniejszości na podstawie niezgodnej z prawem uchwały Rady Miejskiej w Ozimku narusza jednak prawo skarżącego do posługiwania się w sferze publicznej wyłącznie językiem polskim, nie tylko przez niego samego, ale także względem niego. Dalej odnosząc się do, wskazanego również jako podstawa interesu prawnego, art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym, skarżący podkreślił, że koszty wynikłe z wadliwego wprowadzenia nazw dwujęzycznych obciążać będą budżet gminy, której jest mieszkańcem. Skutkiem tego ograniczone zostaną inne wydatki związane z zadaniami gminy, w efekcie czego, jako członek wspólnoty samorządowej, również on poniesie tego konsekwencje. W odniesieniu do art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego skarżący wskazał także, że z końcowej części przepisu wynika wprost, iż interes mieszkańców musi być uwzględniony i ma zawsze rangę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, co nie było możliwe do przyjęcia przed ratyfikacją Karty". Wywiódł ponadto, ze jego interes prawny wynika również z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co związane jest z tym, że realizacja zaskarżonej uchwały wiązać się będzie z obciążeniem budżetu gminy określonymi wydatkami. W związku zaś z tym, ograniczeniu będą musiały ulec środki przeznaczone na realizację zadań własnych gminy, co w istocie spowoduje ograniczenia w zaspokajaniu potrzeb wspólnoty lokalnej, w tym również w zaspokajaniu potrzeb skarżącego jako członka owej wspólnoty. Powołując art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym w zw. z art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz przepisami uchwały nr XXXI/239/05 Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 21 lutego 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek skarżący stwierdził, że stwarzają one mieszkańcom gminy prawną gwarancję możliwości udziału w konsultacjach, o ile takowe zostaną przeprowadzone. Brak informacji o konsultacjach w niniejszej sprawie spowodował zatem ograniczenie wobec skarżącego tego prawa, przysługującego mu jako członkowi wspólnoty samorządowej. W konsekwencji tego nie mógł on przedstawić ustnie na zebraniu swojego stanowiska co do tematu konsultacji. Jak zaznaczył, przepisy prawa, w tym art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie przyznają radzie gminy uprawnienia do zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Dlatego, niewątpliwie w sprawie naruszono interes skarżącego, który jak wskazał, jest interesem prawnym - konkretnym i bezpośrednim, ukształtowanym przez przepisy prawa jako indywidualny oraz wynikający z przynależności do określonej wspólnoty samorządowej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności.

Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a. wynika, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe założenia, w pierwszej kolejności zważyć należy, że podstawę prawną skargi wniesionej w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - zwanej u.s.g. określający zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skargi na uchwałę organu gminy, a nie jak wskazano w skardze art. 50 p.p.s.a. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. ma bowiem charakter przepisu szczególnego względem regulacji art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do jego treści, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zatem - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny, w zakresie zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g, tak samo jak w przypadku spraw w których legitymacja skargowa oparta jest o art. 50 § 1 p.p.s.a., Sąd obowiązany jest w pierwszej kolejności dokonać oceny legitymacji skarżącego. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Inaczej mówiąc, dopiero dokonanie oceny stwierdzającej naruszenie interesu prawnego, bądź uprawnienia daje skarżącemu podstawę do tego, aby sąd rozpoznał sprawę i orzekł, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzekł o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, System Informacji Prawnej LEX nr 437511; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, System Informacji Prawnej LEX nr 470910). Podnieść przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87, - nie publ. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05, System Informacji Prawnej LEX nr 280389).

Stosownie do powyższego, w odniesieniu do oceny legitymacji procesowej skarżącego, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., dostrzec trzeba, że skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru powszechnego, a zatem nie może być ona wniesiona wyłącznie w interesie społecznym, jak również podstawą jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Sama jedynie sprzeczność uchwały z prawem nie uprawnia do wniesienia skargi, o ile uchwała ta wprost nie narusza jednostkowego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Dla ochrony porządku prawnego na gruncie ustawy o samorządzie gminnym legitymację przyznano jedynie organowi nadzoru nad działalnością gminną (art. 91 ust. 1). Służy ona również prokuratorowi lub Rzecznikowi Praw Obywatelskich, którzy na mocy art. 8 p.p.s.a. mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. W braku legitymacji, gdy uchwała narusza prawo, skarżący może zatem sygnalizować sprzeczne z prawem działania np. organowi nadzoru lub prokuratorowi, których skarga będzie stanowiła podstawę do dokonania przez Sąd merytorycznej oceny legalności zaskarżonego aktu. Zgodzić się ponadto należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w jednej ze spraw rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, że pomimo braku legitymacji po stronie skarżącego, uchwała podlega kontroli sądowej także w przypadku, gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym uczestniczy prokurator popierający skargę. W takiej sytuacji Sąd nie będąc związany zarzutami skargi winien wziąć pod rozwagę nie tylko zarzuty i argumenty prokuratora, który przystąpił do postępowania, ale także wszystkie zgłoszone przez skarżącego, który nie posiadał legitymacji skargowej (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1532/07, System Informacji Prawnej LEX nr 460559).

Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej, utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, System Informacji Lex nr 470930, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, System Informacji Prawnej Lex nr 463973). Na aprobatę zasługuje w związku z tym również pogląd, że indywidualnego interesu prawnego nie można wyprowadzać z norm o zadaniach gminy, jako wspólnoty mieszkańców. Wskazane w ustawie o samorządzie gminnym zadania gminy, są bowiem zadaniami zdecentralizowanej jednostki samorządu terytorialnego, będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawami i obowiązkami podmiotowymi w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej. Jednocześnie też, źródłem interesu prawnego nie może być procedura uchwałodawcza, a to z racji jej służebnego i subsydiarnego charakteru względem prawa materialnego. Błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. O ile bowiem w toku procedury może dojść do naruszenia interesu prawnego, jego źródła poszukiwać należy poza tymi regulacjami (por. W. Kisiel, " Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych", (w:) Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 3 (24)/2009, s. 36 - 37).

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00 - niepubl. oraz z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, System Informacji Prawnej LEX nr 80699).

Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r. nr 4, poz. 83A).

Podkreślić należy, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak takiej ochrony przed działalnością uchwałodawczą gminy przesądza o braku legitymacji i o ile w sytuacji takiej po stronie skarżącego istnieje interes w zaskarżeniu aktu, to przybiera on postać interesu faktycznego, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Oceniając legitymację procesową skarżącego w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd uznał w niniejszej sprawie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, przede wszystkim zaś na gruncie przepisów wskazanych w piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2010 r.

W szczególności stwierdzić trzeba, że usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia interesu wywodzonego z powołanych przepisów Konstytucji RP. Przepisy te odnoszą się do ustroju państwa, przy czym art. 16 ust. 1 stanowi, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, natomiast art. 27 zd. pierwsze określa, że w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski.

Powołane przez skarżącego uregulowania, zamieszczone w rozdziale I Konstytucji RP, zatytułowanym "Rzeczpospolita", zawierają postanowienia podstawowe dla całej ustawy zasadniczej, co oznacza, że zawarte tu normy stanowią naczelne zasady ustrojowe państwa; są zatem przepisami prawa ustrojowego. Z tego względu nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak bowiem wskazano już wyżej, warunkiem uznania legitymacji procesowej na tle tego przepisu jest konsekwencja podjętej uchwały w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa materialnego.

Przechodząc z kolei do oceny zasadności zarzutu naruszenia interesu prawnego wywodzonego z art. 1 ust. 1 u.s.g. określającego, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, jak również z ogólnie wskazanego art. 7 ust. 1 u.s.g., określającego sposoby zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty przez gminę w ramach zadań własnych gminy, stwierdzić należy, że takie powołanie się na ogólne interesy mieszkańca wywiedzione z ogólnych ustawowych obowiązków wspólnoty wobec jej członka nie jest tożsame z wykazaniem interesu prawnego, tj. interesu własnego, indywidualnego. Wprawdzie skarżący należy do wspólnoty samorządowej Gminy Ozimek, niemniej jednak przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt OSK 145/06, System Informacji Prawnej LEX nr 236471; wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, System Informacji Prawnej LEX nr 151236; wyrok WSA w Opolu z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 220/08, niepublikowane). Zauważyć też należy, że przynależność do wspólnoty samorządowej nie wiąże się tak mocno z prawami i obowiązkami jej członków jak w innych organizacjach typu korporacyjnego. Właściwie jedynymi prawami mieszkańców gminy z tytułu ich członkostwa we wspólnocie gminnej są: prawo uczestnictwa w wyborach samorządowych i w referendum gminnym. Na gruncie art. 1 ust. 1 u.s.g. stwierdzić ponadto trzeba, że uchwała rady gminy w sprawie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości, z uwagi na zakres i charakter swych postanowień, w żaden sposób nie narusza wynikającego z tej regulacji, a przysługującego skarżącemu, jako mieszkańcowi gminy, prawa przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej. W art. 7 ust. 1 u.s.g wyartykułowane natomiast zostały normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, które nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania uchwał w takich sprawach. Podobnie kwestia przedstawia się z punktu widzenia, powołanego przez skarżącego, art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), która dotyczy koncepcji samorządu terytorialnego. W myśl zapisu tej regulacji "samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców". Jej konstrukcja jest jednak tego rodzaju, że stwarza jedynie tzw. normę programową, która ma determinować kierunki i podstawowe założenia rozstrzygnięć ustawodawcy krajowego. Nie może ona zatem stanowić podstawy indywidualnego interesu prawnego członka wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, System Informacji Prawnej LEX nr 151236). Powołany natomiast przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1998 r., wydany na tle art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, dotyczy innej sytuacji faktycznej, tj. skargi wniesionej przez zarząd gminy na uchwałę rady gminy w przedmiocie zmiany nazwy ulicy. Wyrażone tam stanowisko nie jest adekwatne do sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy ono wykazania legitymacji gminy w postępowaniu, tj. jej interesu prawnego do wniesienia skargi, poprzez wskazanie na powyższy przepis określający ideę oraz istotę samorządu terytorialnego, sprowadzające się do zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w interesie swych mieszkańców.

Naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą nie można doszukać się również w treści przepisu art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim, określającym, że język polski jest językiem urzędowym organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne. Przepis ten został powołany w związku z art. 27 Konstytucji zakładającym, jak wskazano już wcześniej, domniemanie powszechnego stosowania języka polskiego na terytorium RP. Należy zaakcentować, że skarżona uchwała dotyczy ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości. Jej wprowadzenie gwarantowane jest przy tym przepisem ustawy ustrojowej, gdyż art. 27 zdanie drugie stanowi, że przepis ten nie narusza praw mniejszości narodowych wynikających z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Za takie umowy można uznać konwencję ramową sporządzoną w Strasburgu z 1 lutego 1995 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 22, poz. 209), ratyfikowaną przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 579) oraz umowę dwustronną z Niemcami - traktat o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy, podpisany w Bonn dnia 17 czerwca 1991 r. (Dz. U. z 1992 r. Nr 14, poz. 56 - art. 20 i 21).

W art. 35 ustawy zasadniczej zapewniono z kolei obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwoju własnej kultury, a także prawo do tworzenia własnych instytucji edukacyjnych, kulturalnych i instytucji służących ochronie tożsamości religijnej oraz do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsamości kulturowej. Jednocześnie w art. 2 pkt 1 ustawy o języku polskim, przyjęto, że ustawa ta nie narusza prawa mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym. Wprowadzenie na podstawie upoważnienia ustawowego, będącego wyrazem realizacji praw wynikających z art. 35 Konstytucji RP, obok polskiej, innej nazwy w języku mniejszości nie narusza tym samym zapisu art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim. Takie działanie znajduje wszak umocowanie w przepisach prawa.

Dostrzec trzeba, że zaskarżona uchwała nie dotyczy zmiany nazwy miejscowości, polegającej na zastąpieniu dotychczasowej nazwy w języku polskim, nazwą w języku niemieckim, lecz dotyczy ustalenia nazwy dodatkowej, w języku mniejszości. Możliwość używania dodatkowej nazwy w języku mniejszości przewidziana jest w przepisie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o mniejszościach narodowych, stanowiącym, że dodatkowe tradycyjne nazwy w języku mniejszości mogą być używane obok urzędowych nazw miejscowości ustalonych w języku polskim na podstawie odrębnych przepisów. W powołanym przez skarżącego art. 12 ust. 7 tej ustawy określono, że dodatkowa nazwa miejscowości lub obiektu fizjograficznego w języku mniejszości może być ustalona na wniosek rady gminy, jeżeli:

1)

liczba mieszkańców gminy należących do mniejszości jest nie mniejsza niż 20 % ogólnej liczby mieszkańców tej gminy lub, w przypadku miejscowości zamieszkanej, za ustaleniem dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości opowiedziała się w konsultacjach, przeprowadzonych w trybie określonym w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), ponad połowa mieszkańców tej miejscowości biorących udział w konsultacjach;

2)

wniosek rady gminy uzyskał pozytywną opinię Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych, utworzonej na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612).

Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 tej ustawy rada gminy przedstawia wniosek, o którym mowa w art. 12 ust. 7, na wniosek mieszkańców gminy należących do mniejszości lub z inicjatywy własnej. W przypadku wniosku dotyczącego nazwy miejscowości zamieszkanej, rada gminy jest obowiązana uprzednio przeprowadzić w tej sprawie konsultacje z mieszkańcami tej miejscowości, w trybie określonym w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Zauważyć należy, że w obu powyższych przepisach konsekwentnie jest mowa o konsultacjach z mieszkańcami tej miejscowości, w odniesieniu do której podejmowana jest uchwała dotycząca wprowadzenia dodatkowej nazwy, a nie o wszystkich mieszkańcach gminy. Z woli ustawodawcy, na mocy art. 13 ust. 1 ustawy, krąg podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach, dotyczących ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości, został zatem zawężony, a tym samym prawo do wzięcia w nich udziału nie zostało przyznane członkom gminnej wspólnoty samorządowej niebędącym mieszkańcami danej miejscowości. Jednocześnie ustawodawca przewidział, że konsultacje winny być przeprowadzone jedynie w trybie określonym art. 5a ust. 2 u.s.a., tj. określonym uchwałą rady gminy, a nie również według określonych w tej uchwale zasad. Wbrew stanowisku skarżącego, na gruncie niniejszej sprawy nie można tym samym uznać, że gmina zawęziła krąg podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach dotyczących wprowadzenia dodatkowej nazwy miejscowości, naruszając tym prawo skarżącego do wzięcia udziału w tych konsultacjach. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy skarżącemu, jako że nie jest on mieszkańcem miejscowości, w której miała zostać wprowadzona dodatkowa nazwa, prawo w tym zakresie bowiem nie przysługiwało. Skoro zaś skarżący nie posiadał takiego praw, nie mogło dojść do jego naruszenia. Z tych względów nie może on powoływać się na uchybienie przepisom prawa miejscowego, jakimi są zapisy uchwały Rady Miejskiej w Ozimku Nr XXXI/239/05 z dnia 21 lutego 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek. Poza tym powyższe przepisy dotyczą procedury podejmowania uchwał, a zatem są unormowaniami procesowymi, a nie materialnoprawnymi. Nawet zatem sam fakt niedopuszczenia skarżącego do głosowania, może naruszać jedynie interes faktyczny strony, to zaś nie może stanowić podstawy wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.

Zgodnie natomiast z powołanym przez skarżącego przepisem art. 15 ustawy o mniejszościach narodowych koszty związane z wprowadzeniem dodatkowych nazw, o których mowa w art. 12 ust. 1, w języku mniejszości ponosi, z zastrzeżeniem ust. 2, budżet gminy, natomiast koszty związane z wymianą tablic informacyjnych, wynikającą z ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości lub obiektu fizjograficznego w języku mniejszości, ponosi budżet państwa. Argumentacja dotycząca ponoszenia kosztów wymiany tablic nie jest oparta na przepisach prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają indywidualne prawa lub obowiązki skarżącego, lecz jedynie pośrednio wiążą się z sytuacją prawną skarżącego jako członka wspólnoty samorządowej i obywatela, a takiego naruszenia nie można uznać za naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Na zakończenie niniejszych rozważań należy jeszcze raz podkreślić, że uchwała rady gminy narusza interes prawny skarżącego wówczas, gdy ma bezpośredni związek ze sferą jego indywidualnych praw lub obowiązków wynikających z prawa powszechnie obowiązującego. W tych warunkach, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego polegającego na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną.

Brak wykazania interesu prawnego przez skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie brak legitymacji czynnej do wniesienia skargi stanowi podstawę jej oddalenia. Z tego też względu brak podstaw do dokonywania przez Sąd dalszej oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem.

Uzupełniająco wyjaśnić należy, że kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, Sąd nie rozpatrywał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, a to z uwagi na nieodległy termin wyznaczonej rozprawy. Po myśli art. 61 § 6 p.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada bowiem w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.