Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2587936

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 15 listopada 2018 r.
II SA/Op 362/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska.

Sędziowie WSA: Krzysztof Bogusz, Daria Sachanbińska-spr.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2017 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku celowego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. S. (zwany również skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2017 r., nr (...), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr (...), o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów naprawy okularów.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 2 maja 2016 r., rozszerzonym pismem z dnia 11 maja 2016 r., R. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu (MOPR) o przyznanie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego m.in. na sfinansowanie naprawy okularów, zniszczonych "przez urzędników państwowych".

Prezydent Miasta Opola dwukrotnie odmówił przyznania wnioskowanej pomocy, decyzjami z dnia 1 czerwca 2016 r. i z dnia 14 października 2016 r. Obie decyzje organu pierwszej instancji zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzjami z dnia 25 lipca 2016 r. i z dnia 17 lutego 2017 r.

Wnioskiem z dnia 31 marca 2017 r. R. S. ponowił żądanie pokrycia kosztów naprawy okularów. Po rozpatrzeniu tego podania, Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 13 kwietnia 2017 r., nr (...), przyznał stronie zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów naprawy okularów w wysokości 160 zł. R. S. zaskarżył to rozstrzygnięcie, a Kolegium utrzymało je w mocy decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r., nr (...).

Natomiast decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr (...), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola - Kierownik Rejonu Opiekuńczego (...) w MOPR, umorzył postępowanie w przedmiocie pokrycia kosztów naprawy okularów, zainicjowane wnioskiem R. S. z dnia 11 maja 2016 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.; w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a.

W odwołaniu od tej decyzji R. S. zarzucił Dyrektorowi MOPR zlecenie naprawy okularów w zakładzie optycznym, który "nie miał dokumentacji z (...)". Zdaniem skarżącego, okulary powinny być naprawione w zakładzie, w którym dokonano ich zakupu, posiadającym wskazaną dokumentację. Ponadto R. S. podniósł, że "namacalnie stwierdził", iż w trakcie naprawy zginęły bardzo drogie soczewki.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną w niniejszej sprawie i opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając ją za prawidłową. Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania w sprawie żądania przyznania pomocy na naprawę okularów, a następnie odnotowało, że podstawę materialnoprawną orzekania w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.), zwana dalej ustawą. Powołując się na art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, wskazało, że jedną z form pomocy jest zasiłek celowy. Zasiłek ten jest świadczeniem uznaniowym, a więc organ orzekając w konkretnej sprawie może - a nie musi - przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Dalej Kolegium przypomniało, że R. S. dwukrotnie zwracał się do MOPR o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów naprawy okularów - wnioskiem z dnia 11 maja 2016 r. oraz z dnia 31 marca 2017 r. Sprawa zainicjowana podaniem z dnia 31 marca 2017 r. została zakończona decyzją z dnia 13 kwietnia 2017 r., przyznającą stronie zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów naprawy okularów w wysokości 160 zł. Na taką kwotę opiewa faktura VAT z 6 kwietnia 2017 r. wystawiona przez A Sp. z o.o. z siedzibą w (...). W tak ustalonym stanie faktycznym Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie winien mieć zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., wedle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie Kolegium, w rozważanym przypadku wystąpiły przesłanki przedmiotowe do umorzenia postępowania, ponieważ przedmiot sprawy nie istnieje, gdyż został objęty innym ostatecznym rozstrzygnięciem. Decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r., nr (...), organ odwoławczy utrzymał bowiem w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 13 kwietnia 2017 r., przyznającą stronie zasiłek celowy na pokrycie kosztów naprawy okularów. Natomiast ponowne rozstrzyganie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (lub jak w niniejszej sprawie: decyzją, od której nie służy odwołanie w toku instancyjnym) naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej.

W skardze na decyzję Kolegium R. S. zarzucił ogólnie, że decyzje nie były z nim konsultowane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2017 r. tut. Sąd przyznał wnioskowane prawo pomocy i ustanowił skarżącemu radcę prawnego. Kolejnym postanowieniem - z dnia 26 października 2017 r. - Sąd zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Op 361/17, której przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2017 r., nr (...).

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Op 361/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na decyzję Kolegium z dnia 30 czerwca 2017 r., nr (...), zaś skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 501/18).

Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2018 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podniósł, że skarżący był uprawniony do złożenia kolejnego wniosku o udzielenie pomocy, zaś organ powinien był rozpozać pierwszy wniosek o pomoc merytorycznie. W przekonaniu pełnomocnika, takie stanowisko zostało zaprezentowane w ww. wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego na sfinansowanie kosztów naprawy okularów. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola, umarzającą postępowanie w tym przedmiocie. Uznało bowiem, że prawidłowa była ocena organu pierwszej instancji w kwestii wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Podstawowa kwestia sporna, jaka powstała na gruncie kontrolowanej sprawy, dotyczyła natomiast ustalenia, czy organy administracji prawidłowo oceniły okoliczności faktyczne jako stanowiące przeszkodę do rozpoznania sprawy co do jej istoty i powodujące konieczność rezygnacji z prowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 11 maja 2016 r.

Przeprowadzona przez Sąd, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Kolegium dokonało bowiem prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszyło przepisów postępowania. Zgodzić się należy z poglądem, że postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Takie ustalenie, przy jednoczesnym uwzględnieniu okoliczności umorzenia postępowania także przez organ pierwszej instancji, musiało skutkować wydaniem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jak już wskazano wcześniej, podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., wedle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym, w niniejszej sprawie ocena Sądu ograniczona została do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości. Podkreślić też trzeba, że decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (w jej znaczeniu materialnym), bo nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków strony, a jedynie znosi prowadzone postępowanie. Bezprzedmiotowość, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. wiąże się bowiem z sytuacją braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Tak więc bezprzedmiotowość zachodzi w przypadku, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Jeśli chodzi o przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Na aprobatę zasługuje przyjmowany w orzecznictwie pogląd, wedle którego istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 48/13, oba orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając przedstawione znaczenie pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, Sąd za trafny uznał pogląd organów, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły takie okoliczności faktyczne, które wpłynęły na niemożność orzekania o istocie sprawy i które czyniły postępowanie bezprzedmiotowym. Dostrzec bowiem trzeba, że skarżący dwoma odrębnymi wnioskami wystąpił o pomoc finansową w związku z potrzebą naprawy okularów. Przed organem pierwszej instancji zawisły zatem dwie sprawy w tym samym przedmiocie. Jako pierwszy został rozpoznany wniosek późniejszy, tj. z dnia 31 marca 2017 r. I tak, decyzją z dnia 13 kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta Opola przyznał stronie zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów naprawy okularów w wysokości 160 zł, a Kolegium ostateczną decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r., nr (...), utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Do rozpoznania pozostał jeszcze wniosek z dnia 11 maja 2016 r., który dotyczył pomocy na ten sam, co powyżej cel. W tej sytuacji zasadnie organy uznały, że wobec uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy i przyznania zasiłku w wysokości 160 zł, który to zasiłek - zgodnie z fakturą z dnia 6 kwietnia 2017 r. - w całości pokrywał koszt naprawy okularów, przedmiot sprawy zainicjowanej wnioskiem strony z dnia 11 maja 2016 r. już nie istnieje. W takim przypadku organ nie był ani władny, ani zobowiązany rozstrzygać na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach R. S. Omawiane postępowanie stało się więc bezprzedmiotowe wskutek braku przedmiotu postępowania, co z kolei oznaczało konieczność jego umorzenia, stosowanie do treści cyt. wyżej art. 105 § 1 k.p.a.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Podkreślenia wymaga, że o sposobie rozstrzygnięcia wniosku strony z dnia 11 maja 2016 r. zadecydowały względy procesowe, ponieważ wniosek ten nie mógł podlegać merytorycznej ocenie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było bowiem możliwe - z przyczyn ukazanych powyżej - prowadzenie postępowania z wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na ściśle określony cel, jeśli w innym postępowaniu i przy niezmienionym stanie faktycznym organ przyznał już stronie pomoc na ten właśnie cel (z akt sprawy nie wynika, by przykładowo okulary skarżącego wymagały kolejnej naprawy). Tym samym Sąd nie zaakceptował wyrażonego przez pełnomocnika skarżącego poglądu, według którego organ powinien był rozpoznać merytorycznie pierwszy wniosek o pomoc. Błędne jest również przekonanie pełnomocnika, że takie stanowisko zostało zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 501/18, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu w sprawie związanej z przyznaniem R. S. - w wyniku realizacji jego wniosku z dnia 31 marca 2017 r. - zasiłku celowego na pokrycie kosztów naprawy okularów. Analizując treść ww. wyroku z dnia 28 maja 2018 r., przypomnieć należy, że NSA za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia przez tut. Sąd art. 61a k.p.a. oraz akcentował, że utartą regułą jest to, iż kolejne pismo od podopiecznego, złożone w innym okresie, w którym wnosi on o wsparcie finansowe, co do zasady kreuje nową sprawę z zakresu pomocy społecznej. W świetle tego stanowiska Sądu drugiej instancji nie można przyjąć, że myliły się organy, gdy uznały, że w sprawie dotyczącej naprawy okularów zawisły równocześnie dwie sprawy w tym samym przedmiocie. Powtórzyć zatem kolejny raz przyjdzie, że skoro w stanie faktycznym niniejszej sprawy w jednym z ww. postępowań organ załatwił sprawę przez przyznanie wnioskowanej pomocy, to w drugim postępowaniu brak było podstaw do jego dalszego prowadzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., po myśli którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.