II SA/Op 309/17, Obowiązki organu administracji przed wydaniem decyzji nakazujacej rozbiórkę. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Kanał samochodowy jako urządzenie budowlane. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2417900

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 listopada 2017 r. II SA/Op 309/17 Obowiązki organu administracji przed wydaniem decyzji nakazujacej rozbiórkę. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Kanał samochodowy jako urządzenie budowlane.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska.

Sędziowie WSA: Ewa Janowska (spr.), Elżbieta Naumowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 19 maja 2017 r., nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. J. (zwanego dalej także skarżącym) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 19 maja 2017 r., nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 21 marca 2017 r., nr (...), orzekającą nakaz rozbiórki ścian i dna kanału samochodowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr a w (...) przy ul. (...).

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Na skutek interwencji B. J., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim (dalej w skrócie: PINB), przeprowadził 16 lutego 2016 r. kontrolę w sprawie dwóch szamb, kanału samochodowego i elementów takich jak parapety, rury kanalizacyjne zamontowanych na elewacji zachodniej budynku mieszkalnego przy ul. (...) w (...). Organ ustalił m.in., że na ww. nieruchomości znajduje się kanał samochodowy o wymiarach 0,85 x 8,3 m i głębokości ok. 1,35 m, zlokalizowany w odległości około 15 m od ściany ganku budynku mieszkalnego i ok. 13 m od granicy działki nr b. Inwestor wyjaśnił, że kanał samochodowy powstał w 2002 r., w miejscu istniejącego gnojownika, który został zwężony i wydłużony do obecnych wymiarów. Dodał, że nie posiadał dokumentów na jego budowę. Datę powstania kanału potwierdziła również B. J.

Zawiadomieniem z dnia 22 listopada 2016 r. PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy kanału samochodowego na działce nr a położonej w (...) przy ul. (...). Kolejnym zawiadomieniem z tej samej daty organ pierwszej instancji zawiadomił strony o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, wyznaczonych na dzień 6 grudnia 2016 r.

W ramach przeprowadzonych w dniu 6 grudnia 2016 r. oględzin, organ ustalił lokalizację kanału samochodowego względem granicy działki sąsiedniej nr b i ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr a. Podał, że na terenie posesji w (...) przy ul. (...) znajduje się murowany kanał samochodowy o wymiarach 0,85 m x 8,30 m i głębokości ok.1,35 m z przykryciem deskami. Na budowę kanału samochodowego P. J. nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W czasie oględzin na kanale był naprawiany autobus firmy "A". Obecny podczas oględzin P. J. oświadczył do protokołu, że kanał samochodowy powstał w 2002 r. w wyniku zwężenia i przedłużenia istniejącego na terenie posesji gnojownika, oraz że w sprawie tej zostanie ustanowiony pełnomocnik K. K. a pełnomocnictwo zostanie dostarczone do inspektoratu.

PINB w powiecie oleskim zwrócił się do Burmistrza (...) o przesłanie informacji dotyczącej szczegółowych ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) lub innych aktów prawa miejscowego dla działki nr a położonej w (...) przy ul. (...).

W odpowiedzi Burmistrz (...), pismem z dnia 24 stycznia 2017 r., nr (...), przekazał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w rejonie uli: (...),(...),(...) i (...) w (...), przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w (...) z dnia 24 lipca 2009 r., Nr (...). Wskazał, że dla części działki, gdzie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wydano decyzji o warunkach zabudowy w latach 2010-2017 na budowę kanału samochodowego dla potrzeb firmy transportowej "A". Jednocześnie nadmienił, że treść planu nie podlega interpretacji, w związku z czym w ramach przeznaczenia przedmiotowego ternu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w strefie 1 MN nie ma wskazanej możliwości budowy kanału samochodowego dla potrzeb firmy transportowej.

Pismem procesowym z dnia 23 lutego 2017 r., skarżący reprezentowany przez pełnomocnika przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Argumentował, że kanał samochodowy nie został zrealizowany celem wykorzystywania w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, lecz na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego. Odwołując się do § 7 ust. 2 i ust. 4 i § 18 ust. 1 pkt 2b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wywodził, że kanał samochodowy stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, w odniesieniu do którego nie mają zastosowania przepisy techniczne dotyczące kanału zlokalizowanego w warsztatach samochodowych, gdyż urządzenie to nie zostało zrealizowane w ramach takiego warsztatu i nie jest wykorzystywane dla celów usługowych. W ocenie skarżącego, zakazu budowy urządzeń w postaci kanału samochodowego zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 1 MN nie zawiera również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W tak ustalonym stanie faktycznym, PINB w powiecie oleskim decyzją z dnia 21 marca 2017 r., nr (...), działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm. - zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1259 - dopisek Sądu]), zwanej dalej k.p.a. nakazał P. J. rozbiórkę ścian i dna kanału samochodowego o wym. 0,85 m x 8,30 m i głębokości ok.1,35 m wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr a w (...) przy ul. (...). W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył treść przepisów Prawa budowlanego. Organ przyjął, że kanał samochodowy jest budowlą, na której wybudowanie wymagane było pozwolenie na budowę. Uznał, że obiekt ten nie jest urządzeniem budowlanym, ani urządzeniem infrastruktury technicznej, w związku z czym przyjął, że narusza obecnie obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co w sprawie zastosowania nie znajdują przepisy legalizacyjne, a zatem właściwym jest orzeczenie jego rozbiórki.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, podniósł, że organ nie przeprowadził w wystarczającym zakresie postępowania dowodowego oraz zlekceważył przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wykonania kanału samochodowego, a w rozstrzygnięciu arbitralnie przyjął, że kanał samochodowy jest budowlą, bez zbadania, czy powinien być zakwalifikowany jako urządzenie budowlane lub urządzenie techniczne. Stwierdził, że do urządzeń budowlanych powinno zaliczać się ogrodzenia i miejsca postojowe, oraz że kanał samochodowy powinno się katalogować do tej samej kategorii co place postojowe, a zaskarżone rozstrzygnięcie narusza wolność zabudowy nieruchomości. W uzupełnieniu odwołania wskazał, że obiekt błędnie zakwalifikowany został jako budowla a nie jako obiekt małej architektury. Podniósł, że na terenie nieruchomości nie jest prowadzona działalność związana ze świadczeniem usług w zakresie mechaniki pojazdów, a decyzja została oparta na obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z pominięciem przepisów obowiązujących w chwili jego budowy. Stwierdził, że organ powiatowy błędnie przytoczył w uzasadnieniu rozstrzygnięcia art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, odnoszące się do obiektów, na których prowadzone są roboty budowlane, a nie jak w przedmiotowej sprawie do obiektów, co do których roboty budowlane zostały zakończone. Wskazał, że organ nie zbadał w postępowaniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ani miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy (...) zatwierdzonego uchwałą z dnia 30 marca 1994 r., Nr (...) Rady Miejskiej w (...) i obowiązującego do 31 grudnia 2003 r., a który dopuszczał realizację obiektów usług nieuciążliwych.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 19 maja 2017 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oplu (dalej w skrócie: OWINB) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał, że przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji był kanał rewizyjny (samochodowy, naprawczy), wykorzystywany na potrzeby inwestora, między innymi do naprawy lub sprawdzenia stanu technicznego samochodu wykorzystywanego do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. W ocenie organu odwoławczego, z akt sprawy nie wynika, aby kanał rewizyjny służył zawodowej obsłudze i naprawie samochodów. Inwestor nie prowadzi bowiem działalności polegającej na świadczeniu osobom trzecim usług w postaci dokonywania przeglądu lub naprawy samochodów. Ponadto, w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 10 lutego 2006 r., w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzających badania techniczne pojazdów, gdyż przedmiotowy obiekt nie jest stacją przeprowadzającą badania techniczne pojazdów. Zdaniem organu, przedmiotowy kanał rewizyjny na gruncie Prawa budowlanego jest budowlą, gdyż za taką zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego należy uznać każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przedmiot postępowania nie jest budynkiem, gdyż nie jest obiektem trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadającym fundament i dach. Błędnym byłoby zaliczenie go do obiektów małej architektury, gdyż są nimi niewielkie obiekty, takie jak między innymi kapliczki, posągi, piaskownice, czy śmietniki. Przykładowe wyliczenie obiektów małej architektury, w ocenie organu, nie pozwala uznać, że do tej kategorii należy kanał rewizyjny. Kanał nie jest także urządzeniem budowlanym, gdyż nie jest związany z innym obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Gdyby kanał samochodowy znajdował się w budynku stacji przeprowadzającej badania techniczne pojazdów, taka kwalifikacja mogłaby być dopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy kanał należy zaklasyfikować jako budowlę. Odwołując się do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ wyjaśnił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyłączenia od tej zasady zawierają przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego, jednakże dokonane w niniejszej sprawie roboty budowlane nie kwalifikują się do żadnego z nich. Na prowadzenie robót, w wyniku których powstał kanał rewizyjny, inwestor zobligowany był uzyskać pozwolenie na budowę. Akcentował OWINB, jeżeli budowa obiektu będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (nawet jeśli obiekt jest już wybudowany), a następnie wszczyna procedurę legalizacyjną. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy wskazał, że kanał rewizyjny położony jest na działce, oznaczonej na obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1 MN. Zgodnie z § 18 ust. 2 planu, przeznaczeniem podstawowym terenów oznaczonych symbolem 1 - 12 MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednak dopuszczalne jest przeznaczenie terenu pod usługi nieprodukcyjne oraz zabudowę urządzeniami infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym miejscami postojowymi. Organ podkreślił, że uchwała w sprawie przyjęcia planu miejscowego, nie definiuje pojęcia - urządzenia infrastruktury technicznej, w związku z powyższym należało odnieść się do definicji ujętej w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Organ wskazał ponadto, że powszechna definicja wskazuje, że są to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej (osiedla, dzielnicy, miasta, zakładu przemysłowego itp.) w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. Ustawa o gospodarce nieruchomościami określa zasady między innymi gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego oraz działalności zawodowej, której przedmiotem jest gospodarowanie nieruchomościami. Za urządzenie infrastruktury technicznej, w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy uznać więc urządzenia służące do prowadzenia prawidłowej gospodarki na obszarach stanowiących podstawowe przeznaczenie. W przedmiotowej sprawie, inwestor nie prowadzi działalności gospodarczej związanej z naprawą pojazdów, a przedmiotowy kanał nie był użytkowany w celu prowadzenia usług. Wykorzystywany był przez inwestora na jego potrzeby, między innymi do sprawdzenia stanu technicznego lub naprawy pojazdów, których był posiadaczem (takich jak autobus, ciągnik, samochód osobowy). Organ podkreślił, że kanał rewizyjny nie istnieje jako obiekt samodzielny, gdyż służy użytkownikom budynku mieszkalnego usytuowanego na tej samej nieruchomości. Nie stanowi także więcej niż 30% zagospodarowania terenu. Podkreślił, że plan miejscowy włącza do urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej także miejsca postojowe, które bezpośrednio nie są niezbędne dla funkcjonowania gospodarstwa w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Skoro jednak miejsca postojowe zostały wymienione w planie, to uznać należy, że służą prawidłowemu funkcjonowaniu gospodarstwa domowego. W ocenie organu, częstotliwość korzystania z kanału rewizyjnego przez mieszkańców gospodarstwa domowego zasadniczo jest o wiele mniejsza niż częstotliwość wykorzystania miejsc postojowych. W świetle powyższego organ uznał, że o ile miejsca postojowe mogą mieć duże znaczenie dla funkcjonowania gospodarstwa, to kanał rewizyjny takiego znaczenia nie ma, przez co w przedmiotowej sprawie nie może zostać zakwalifikowany jako urządzenie infrastruktury technicznej, a organ powiatowy nie znajdując podstaw do zastosowania przepisów legalizacyjnych prawidłowo orzekł jego rozbiórkę. Odnosząc się do zarzutów odwołania OWINB wskazał, że niezgodność obiektu z przepisami obecnie obowiązującego planu miejscowego nie była samodzielną podstawą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Rozbiórkę orzeczono, ponieważ budowla powstała bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Gdyby obiekt spełniał warunki obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności zastosowano by procedurę legalizacyjną, pozwalającą rozbiórki uniknąć. Procedura legalizacyjna może być podjęta w warunkach, w których po jej przeprowadzeniu obiekt nie będzie naruszał obecnie obowiązujących przepisów prawa. Z tego powodu nie było konieczne zbadanie planu miejscowego obowiązującego w czasie powstania obiektu. Reasumując, organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że kanał samochodowy jest budowlą i nie jest urządzeniem budowlanym, ani urządzeniem infrastruktury technicznej. Ponadto, obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej i narusza przepisy planu miejscowego, gdyż plan ten nie przewiduje możliwości sytuowania tego typu obiektów na terenie nieruchomości, na której przedmiotowy kanał się znajduje.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, P. J., nadal reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz umorzenia postępowania a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1)

naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 3 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię ustawowych pojęć budowli i obiektu małej architektury, a w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu, tj. uznanie, że stanowi on budowlę w rozumieniu przepisu ustawy,

- art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowego obiektu podlegającego kwalifikacji jako obiekt małej architektury, którego realizacja zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia, a zatem w stosunku do którego brak jest podstaw wdrożenia postępowania legalizacyjnego;

2)

naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. wyrażających zasadę ogólną prawdy obiektywnej oraz zasadę oficjalności postępowania dowodowego poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na niewyczerpującym materiale dowodowym i w rezultacie wydanie błędnej decyzji oraz

- art. 105 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie podlegało obligatoryjnego umorzeniu z uwagi na bezprzedmiotowość - zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu jako obiektu małej architektury, którego realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, wiąże się z ustaniem przyczyny, z powodu której może zostać wszczęte postępowanie legalizacyjne.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył stanowisko przedstawione w odwołaniu, w zakresie błędnej kwalifikacji kanału samochodowego jako budowli. W ocenie skarżącego, sporny obiekt to obiekt małej architektury. Istotną natomiast cechą wykluczającą możliwość zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako budowli jest jego prowizoryczność, o czym świadczą jego niewielkie rozmiary, konstrukcja oraz sposób użytkowania, który nie wiąże się z prowadzeniem działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego, przedmiotowy kanał pełni również funkcję porządkową, albowiem służy on kontroli stanu technicznego oraz sporadycznie wykorzystywany jest do naprawy pojazdów skarżącego (tj. ciągnika, samochodu osobowego). Obiekt zapewnia bezpieczne i wygodne warunki dokonywania tych czynności, pozwalając na zachowanie generalnego porządku i czystości na terenie działki, poprzez koncentrację narzędzi z przeglądanych pojazdów w zagłębieniu. Sporadyczność wykorzystania obiektu na cele kontroli stanu technicznego i napraw przesądza o tym, że w przeważającej większości czasu służy on jako skład i przechowalnia narzędzi i urządzeń gospodarstwa domowego. Odwołując się do definicji naprawy, którą jest "usunięcie w czymś usterek, uszkodzeń i doprowadzenie czegoś do stanu używalności" stwierdził, że także tego rodzaju czynność służy utrzymaniu porządku i czystości. Z tych względów, zdaniem skarżącego, o zasadności kwalifikacji przedmiotowego obiektu do kategorii obiektów małej architektury przesądza nie tylko zasadnicze kryterium niewielkich rozmiarów, ale także ujęta w przykładowym katalogu funkcja użytkowa służąca utrzymaniu czystości. Dodatkowo podniósł, że z § 7 ust. 4 planu miejscowego bezspornie wynika, że w ramach terenu 1MN mogą być lokalizowane: wewnętrzna droga komunikacyjna niezbędna dla obsługi danego terenu, miejsca postojowe i parkingowe, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń izolacyjna i urządzona, o ile ich lokalizacja nie jest wykluczona w przepisach szczególnych planu. Tymczasem organ odwoławczy, wywodząc niezgodność budowy przedmiotowego obiektu z obowiązującym planem miejscowym, skoncentrował się jedynie na przeznaczeniu dopuszczalnym w postaci lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, pomijając możliwość zakwalifikowania do kategorii urządzeń infrastruktury komunikacyjnej. Zdaniem skarżącego, przedmiotowy obiekt w postaci kanału naprawczego wykazuje podobne cechy jak miejsca postojowe. Użytkowanie stanowiska naprawczego czy przeglądowego również wiąże się z postojem pojazdu. Między przedmiotowym obiektem a pojęciem infrastruktury komunikacyjnej zachodzi wyraźny związek. Przedmiotowy kanał służy prawidłowemu funkcjonowaniu gospodarstwa domowego, pozwala bowiem na dokonanie okresowych, niezbędnych przeglądów technicznych oraz napraw pojazdów. Stanowisko przeglądowe tudzież naprawcze wydaje się być, obok miejsca postojowego, wzorcowym przykładem urządzenia infrastruktury komunikacyjnej, jakie zgodnie z postanowieniami planu miejscowego może być zlokalizowane na obszarze oznaczonym symbolem 1MN. Na zbliżony do miejsca postojowego charakter przedmiotowego obiektu wskazuje § 21 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., określający jednolicie zasady organizacji "stanowisk przeznaczonych do mycia i niezawodowego przeglądu samochodów w zgrupowaniach miejsc postojowych". W konsekwencji powyższego skarżący uznał, że budowa spornego kanału nie narusza postanowień obowiązującego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, a organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 48 ust. 2 w zw. z art. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie organ poinformował, że postanowieniem z dnia 13 lipca 2017 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 309/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Akcentował, że zrealizowany kanał jest niewątpliwie obiektem małej architektury, a tezę tę potwierdza orzecznictwo powołane w skardze.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że wybudowany kanał nie służy utrzymaniu ani rekreacji tej nieruchomości.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli przypomnieć na wstępie przyjdzie, że zaskarżoną decyzją OWINB w Opolu z dnia 19 maja 2017 r., nr (...), utrzymał w mocy decyzję PINB w powiecie oleskim z dnia 21 marca 2017 r., nr (...), nakazującą P. J. rozbiórkę ścian i dna kanału samochodowego o wymiarach 0,85 m x 8,30 m i głębokości ok 1,35 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w (...) przy ul. (...), na działce nr a.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm., zwanej nadal ustawą Prawo budowlane), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1), albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2).

Do pełnego wyjaśnienia stanu prawnego niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie obowiązków inwestora oraz organu na gruncie art. 28-30 omawianej ustawy, dotyczących pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Na wstępie zauważyć trzeba, że ustawodawca przewidział realizację budowy w dwóch trybach. Pierwszym, podstawowym trybem, jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, drugim zaś, w sytuacjach ściśle określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane - na podstawie zgłoszenia. Z cytowanego zapisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wynika zatem, że regułą jest konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (przed rozpoczęciem robót budowlanych), a wyjątkiem od tej reguły - prowadzenie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia. Forma zgłoszenia jest trybem uproszczonym i może mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w art. 29, 30 ust. 1 i 31 ust. 1 Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego zostało wszczęte z urzędu, w związku z interwencją B. J., a jego przedmiotem była budowa kanału samochodowego służącego do bieżącej naprawy samochodów, na terenie działki nr a. W celu ustalenia charakteru wybudowanego obiektu oraz trybu postępowania, organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego dokonał dwukrotnej kontroli obiektu i jego oględzin oraz przesłuchał inwestora, jak i zasięgnął informacji pisemnej od Burmistrza (...). W wyniku czynności wyjaśniających organ ustalił, że na działce nr a w odległości około 13 m od granicy z działką nr b i około 15 m od ścian ganku budynku mieszkalnego, inwestor wybudował kanał samochodowy o wymiarach 0,85 m x 8,30 m i głębokości ok.1,35 m z przykryciem deskami. Na budowę powyższego kanału samochodowego inwestor nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ponadto, w czasie oględzin na kanale był naprawiany autobus firmy "A". Obecny podczas oględzin P. J. oświadczył do protokołu, że kanał samochodowy powstał w 2002 r. w wyniku zwężenia i przedłużenia istniejącego na terenie posesji gnojownika. W toku prowadzonego postępowania organ uzyskał opinię Burmistrza (...), że część działki nr a w (...) objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów położnych w rejonie ulic: (...),(...),(...) i (...) w (...), zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w (...) z dnia 24 lipca 2009 r., Nr (...). Zgodnie z rysunkiem planu część działki nr a oznaczona jest na rysunku planu symbolem 1MN, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie dopuszczalne usługi nieprodukcyjne i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji w tym miejsca postojowe. Jednocześnie organ wskazał, że w ramach przeznaczenia przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w strefie 1MN, nie ma możliwości budowy kanału samochodowego dla potrzeb firmy transportowej.

Mając na uwadze zakres wykonanych robót, jak również usytuowanie obiektu objętego postępowaniem, jego rozmiary oraz wykorzystywanie dla potrzeb firmy transportowej, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji tego obiektu uznając, iż doszło do wykonania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, wobec niezgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo zastosowano art. 48 Prawa budowlanego, regulujący kwestię samowoli budowlanej.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, przypomnieć należy, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jedynie w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację, określone w art. 48 ust. 2, tj. gdy dokonana samowolnie budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz gdy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Należy zaznaczyć, że stosownie do ww. przepisu nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu, iż stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1809/11 - wszystkie dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl//). Natomiast, gdy nie można stanowczo wykluczyć, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów we wskazanym zakresie, to należy inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Zasadnie zatem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji - organy rozważyły kwestię legalizacji dokonanej przez skarżącego samowoli budowlanej w kontekście art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Oceniając tę kwestię organy prawidłowo uznały, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ponieważ część działki nr a w (...), na której posadowiony jest sporny obiekt - kanał samochodowy - znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1MN, która zgodnie z podstawowymi ustaleniami planu - przeznaczona jest na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy dopuszczalnej zabudowie usługami nieprodukcyjnymi i urządzeniami infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym miejscami postojowymi.

W niniejszej sprawie podstawowa kwestia sporna dotyczy zarówno wykładni § 18 cyt. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającego na terenie 1MN realizację urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji, jak również kwalifikacja spornego obiektu. W ocenie skarżącego, przedmiotowy kanał należało zakwalifikować do kategorii obiektów małej architektury oraz urządzeń infrastruktury komunikacyjnej. Z kolei organy obu instancji uznały, że sporny kanał to obiekt budowlany, na budowę którego wymagane było uzyskać pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do kwalifikacji prawnej spornego obiektu, wyjaśnić należy, iż rodzaje obiektów budowlanych wymienia art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dzieląc je na budynki, budowle i obiekty małej architektury. Zarówno katalog obiektów małej architektury, jak i budowli, ma charakter otwarty, a wyliczenia zawarte w art. 3 pkt 3 i pkt 4 Prawa budowlanego są przykładowe. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy pod pojęciem budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W myśl art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego pod pojęciem obiektu małej architektury - należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury a także posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej oraz użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Odmowa zakwalifikowania istniejącego na działce przedmiotowego obiektu jako budynku czy obiektu małej architektury jest uzasadniona względami faktycznymi. Obiekt ten nie spełnia bowiem kryterium budynku, nie będąc wyodrębnionym z przestrzeni za pomocą pełnych przegród budowlanych, nie jest też niewielkim obiektem (ma wymiary 0,85 m x 8,3 m x 1,35 m). W tej sytuacji zasadne jest rozważenie, czy sporny obiekt mieści się w kategorii budowli, niewątpliwie najszerszej na gruncie Prawa budowlanego i najbardziej zróżnicowanej. Budowlą jest bowiem, zgodnie z art. 3 pkt 3 ww. ustawy, każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Są nimi obiekty tak zróżnicowane pod względem funkcji, złożoności i wielkości, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W każdym indywidualnym przypadku należy zatem rozstrzygać, czy konkretny obiekt może być zakwalifikowany jako budowla w rozumieniu prawa budowlanego. Jakkolwiek kanał samochodowy nie jest wymieniony w art. 3 pkt 3 ustawy, to taki rodzaju obiektu wymieniają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzających badania techniczne pojazdów (Dz. U. Nr 40, poz. 275 - zwanego dalej rozporządzeniem), które z mocy art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należało mieć na uwadze w analizowanej sprawie.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, przedmiotowy kanał nie jest urządzeniem budowlanym. Zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W przedmiotowej sprawie kanał samochodowy nie jest związany z innym obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zgodzić zatem należało się z organem odwoławczym, iż w sytuacji gdyby kanał samochodowy znajdował się w budynku stacji przeprowadzającej badania techniczne pojazdów, taka kwalifikacja byłaby dopuszczalna. Nie można podzielić również stanowiska skarżącego, że przedmiotowy kanał jest urządzeniem infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, lokalizację którego dopuszczają zapisy § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...). Zauważyć przyjdzie, iż przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji urządzenia infrastruktury technicznej, jednakże definicję tę zawiera art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazany przepis do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza: budowę drogi oraz wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Dostrzec przyjdzie, że wedle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawowym przeznaczeniem - oznaczonego symbolem 1MN - terenu, na którym znajduje się sporny obiekt, jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a dopuszczalna zabudowa usługami nieprodukcyjnymi i urządzeniami infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym miejscami postojowymi. W świetle powyższego, zgodzić należało się z organem odwoławczym, że o ile miejsca postojowe mogą mieć duże znaczenie dla funkcjonowania gospodarstwa, to kanał samochodowy takiego znaczenia nie ma, co uniemożliwiało zakwalifikowanie tego obiektu jako urządzenie infrastruktury technicznej. Skoro lokalizacja spornego obiektu jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego oraz narusza przepisy w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, zasadnie organy przyjęły, że niezgodność samowolnie wykonanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia jego legalizację, co w rezultacie skutkuje brakiem prawnych możliwości legalizacji.

Ponadto w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie okazały się także zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego: art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętym decyzjom nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia w zakresie zastosowania normy prawnomaterialnej. Ponadto sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ nadzoru kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.