Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1390214

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 28 października 2013 r.
II SA/Op 299/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz.

Sędziowie WSA: Grażyna Jeżewska, Daria Sachanbińska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubrza z dnia 22 marca 2013 r., Nr XXI/165/2013 w przedmiocie zasad nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony

1)

stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 pkt 1, § 10 ust. 2, § 11, § 12, § 13, § 14 ust. 2, § 17, § 18 ust. 3,

2)

określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w punkcie 1 wyroku stwierdzono jej nieważność,

3)

zasądza od Gminy Lubrza na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na uchwałę Nr XXI/165/2013 Rady Gminy Lubrza z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej: § 7 pkt 1, § 10 ust. 2, § 11, § 12, § 13, § 14 ust. 2, § 17, § 18 ust. 3 - z powodu istotnego naruszenia prawa. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że kwestionowana uchwała, podjęta m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter aktu prawa miejscowego, co oznacza konieczność formułowania jej postanowień jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność powtarzania bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Tymczasem Rada Gminy Lubrza zawarła w skarżonej uchwale szereg zapisów stanowiących niedopuszczalne powtórzenia lub modyfikacje regulacji ustawowych, co powinno skutkować stwierdzeniem ich nieważności. I tak:

W § 7 pkt 1 uchwały Rada przyznała pierwszeństwo w nabyciu lokalu mieszkalnego w drodze bezprzetargowej jego najemcy, jeżeli umowa najmu została zawarta na czas nieoznaczony. Zapis ten stanowi niedopuszczalne powtórzenie treści art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą.

W § 12 uchwały Rada określiła warunki rozłożenia na raty ceny nieruchomości sprzedanej w drodze bezprzetargowej, stanowiąc, że okres rozłożenia na raty nie może być dłuższy niż 10 lat (pkt 1), pierwsza rata podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości i nie może być niższa niż 20% ceny (pkt 2), a także, że rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega zabezpieczeniu hipotecznemu i oprocentowaniu w wysokości stopy redyskonta weksli stosowanej przez NBP (pkt 3). Wskazane zapisy uchwały stanowią powtórzenie regulacji zawartych w art. 70 ust. 1, 2 i 3 ustawy. Ponadto zapis dotyczący wysokości pierwszej raty ceny sprzedaży nieruchomości został wprowadzony z przekroczeniem delegacji ustawowej, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jego nieważności.

W § 13 uchwały Rada zawarła zapisy, zgodnie z którymi dla dokonania darowizny nieruchomości gruntowych na cele publiczne na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego konieczne jest uzyskanie zgody Rady Gminy Lubrza oraz określenie celu, na który jest darowana nieruchomość. Regulacje te powtarzają treść art. 13 ust. 2 ustawy.

Ponadto, przedmiotowa uchwała zawiera jeszcze inne, przedstawione poniżej, zapisy naruszające prawo w sposób istotny.

Paragraf 10 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym koszty sporządzenia umowy notarialnej ponoszą: w przypadku sprzedaży - nabywca nieruchomości, w przypadku zamiany - strony umowy w równych częściach, w przypadku darowizny - obdarowany, zawiera - w ocenie Wojewody - postanowienia dotyczące ponoszenia kosztów zawarcia umowy, które należą do sfery stosunków cywilnych i które powinny być przedmiotem uzgodnień stron zawierających umowę. Tym samym, nie można ich kwalifikować jako podstawowych reguł postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami.

Paragraf 11 uchwały, w którym Rada ustaliła stawkę procentową pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości w wysokości 25% jej ceny, wprowadza - zdaniem Wojewody - zapisy podjęte bez upoważnienia ustawowego. Zgodnie z treścią art. 72 ust. 2 ustawy stawka procentowa pierwszej opłaty rocznej wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej. W art. 73 ust. 5 ustawy prawodawca wskazał, że konkretną wysokość pierwszej opłaty oraz opłat rocznych i udzielonych bonifikat ustala się w umowie. Skoro organ wykonawczy gminy zawiera umowy w imieniu gminy, w tym także dokonuje czynności prawnych dotyczących użytkowania wieczystego, to w jego kompetencji pozostaje również umowne ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w granicach określonych w art. 72 ust. 2 ustawy. W konsekwencji Wojewoda uznał, że Rada wkroczyła w zakres kompetencji organu wykonawczego.

Regulacja zawarta w § 14 ust. 2 uchwały istotnie narusza przepis art. 43 ust. 6 ustawy. Zgodnie z zapisem uchwały, warunki korzystania z nieruchomości ustala wójt w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Tymczasem wskazany przepis ustawy, zamieszczony w rozdziale 5 ustawy - Oddawanie w trwały zarząd, stanowi, że rada może ustalić w drodze uchwały szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Z regulacji ustawowej wynika, że treść trwałego zarządu, poza przepisami ustawy, może być kształtowana również przez radę gminy. Jest to jej wyłączna kompetencja, która nie może być delegowana na rzecz organu wykonawczego, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności tego zapisu uchwały.

W § 17 uchwały Rada zawarła regulacje dotyczące oddawania nieruchomości gruntowych w użyczenie. Postanowienia w tym zakresie uznać należy za wykraczające poza granice upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Zasady, o których mowa we wskazanym przepisie powinny obejmować wyłącznie czynności związane z nabywaniem, zbywaniem i obciążaniem nieruchomości oraz ich wydzierżawianiem lub wynajmowaniem. Użyczenie natomiast jest umową nazwaną uregulowaną w art. 710 i nast. Kodeksu cywilnego i nie należy do żadnej z wymienionych kategorii. W ocenie organu nadzoru, wszelkie kwestie związane z zawarciem umowy użyczenia należą do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy, a postanowienia uchwały w tym zakresie istotnie naruszają prawo, ponieważ zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej.

W § 18 ust. 3 uchwały zawarto zapis, wedle którego oddanie nieruchomości gruntowych w nieodpłatne użytkowanie może nastąpić w celu prowadzenia na niej działalności, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli cele te nie są związane z działalnością zarobkową. Organu nadzoru stwierdził, że wskazany zapis istotnie narusza art. 14 ust. 2 ustawy. Z treści zdania drugiego tej regulacji wynika bowiem, że nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. Wojewoda powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III CZP 70/10, w której Sąd ten - odnosząc się do przepisów art. 14 ustawy - stwierdził, że odstępstwo od zasady odpłatności oznaczonych czynności prawnych możliwe jest wyłącznie na rzecz ściśle określonego kręgu podmiotów, tj. Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie SN wskazał, że z przytoczonego przepisu wynika a contrario norma zakazująca obciążania nieruchomości samorządowych nieodpłatnym użytkowaniem na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, konstatując, że umowa o ustanowieniu użytkowania na nieruchomości samorządowej w przypadku zawarcia jej z naruszeniem wspomnianego zakazu stanowi czynność prawną sprzeczną z ustawą i zgodnie z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego jest ona nieważna.

Skarga Wojewody została przesłana przez Gminę Lubrza wraz z uchwałą Rady Nr XXIV/197/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r., podjętą w sprawie odpowiedzi na skargę. Z treści tej uchwały wynika, że Rada uwzględnia w całości przedmiotową skargę, uznając, że zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy uchwały Nr XXI/165/2013 z dnia 22 marca 2013 r. zostały podjęte bez podstawy prawnej albo z naruszeniem prawa.

Działający w imieniu Gminy pełnomocnik oświadczył w piśmie z dnia 10 lipca 2013 r., że uwzględnia skargę w całości.

Na rozprawie pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Dodatkowo wskazał, że pomimo podjęcia przez Gminę uchwały uwzględniającej skargę, wydanie wyroku jest nadal uzasadnione z przyczyn wywiedzionych w skardze. Z kolei pełnomocnik Gminy Lubrza pozostawił ocenę uchwały do uznania Sądu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. - obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Ponadto, stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli pod kątem zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.

W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skarga jest skuteczna.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy Lubrza z dnia 22 marca 2013 r., Nr XXI/165/2013, w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. W pierwszym rzędzie stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną podjętej uchwały stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przekazanie spraw majątkowych do kompetencji rady gminy stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., że to wójt gospodaruje mieniem komunalnym. Musi być zatem interpretowany ściśle, co oznacza zakaz swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. T. Moll (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2010, str. 276). Do organu wykonawczego gminy należy zatem bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Rada gminy nie może więc podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 23/13, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, wedle którego rada gminy określając zasady gospodarowania nieruchomościami powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Natomiast zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać, ani też modyfikować już ustawowo uregulowanej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie i uzupełnienie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnotowania również wymaga, że zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określone zostały w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w świetle powyższych uwag ogólnych, Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, że w podjętym akcie Rada Gminy Lubrza powtórzyła bądź zmodyfikowała zapisy ustawowe, do czego nie była uprawniona. Jeszcze raz powtórzyć należy, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. przewiduje właściwość rady jedynie wówczas, gdy dana materia nie została uregulowana w drodze ustawy. Przechodząc już do szczegółowej analizy zapisów uchwały stwierdzić przyjdzie, że zakwestionowany przez Wojewodę § 7 pkt 1 uchwały stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Po myśli tego przepisu, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Rada Gminy, wprowadzając zatem w omawianym § 7 pkt 1 uchwały (przytoczony wcześniej) zasady pierwszeństwa, w takim zakresie, jaki określa u.g.n., przekroczyła posiadane kompetencje do uregulowania zasad zbycia nieruchomości. Podobnie trzeba ocenić § 13 uchwały, zgodnie z którym nieruchomości gruntowe mogą być przedmiotem darowizny na cele publiczne na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, za zgodą Rady Gminy Lubrza (ust. 1). W umowie darowizny należy określić cel, na który jest darowana nieruchomość oraz zapis, że w przypadku niewykorzystania nieruchomości gruntowej na ten cel darowizna winna być odwołana (ust. 2). Przywołane postanowienia uchwały niewątpliwe stanowią, jak słusznie zauważył Wojewoda, powtórzenie treści art. 13 ust. 2 u.g.n., w którym kwestie te zostały już przesądzone. Natomiast co do zawartych w § 12 uchwały postanowień dotyczących zapłaty ceny nieruchomości sprzedanej w drodze bezprzetargowej, Sąd stwierdził, że Rada Gminy powtórzyła przepis ust. 2 i ust. 3 art. 70 u.g.n. w zakresie, w jakim określiła, iż okres rozłożenia na raty nie może być dłuższy niż 10 lat (pkt 1), pierwsza rata podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości (pkt 2), a także, że rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega zabezpieczeniu hipotecznemu i oprocentowaniu w wysokości stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (pkt 3). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że powtórzenie regulacji ustawowych, co do zasady, należy uznać za naruszenie prawa. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Poza tym, tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem założyć sytuację, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12 i powołane tam orzecznictwo, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując Sąd uznał, że regulowanie przez Radę Gminy raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. Dostrzec też należy, że w komentowanym § 12 uchwały Rada Gminy określiła wysokość pierwszej raty z przekroczeniem delegacji ustawowej. Rada nie posiada bowiem uprawnień do określenia sztywnej wysokości pierwszej wpłaty ceny za sprzedaż lokalu, nawet jeżeli określa tylko procentowy wskaźnik wartości. Tym samym przedstawione postanowienia pozostają w sprzeczności z zasadą, że to organ wykonawczy gminy zawiera umowy wynikające z realizacji zadania gospodarowania mieniem komunalnym, a ponadto podjęte zostały wbrew wyraźnej regulacji zawartej w art. 70 ust. 2 u.g.n. Tak więc, skoro ustawodawca nie przewidział instrumentu prawnego (w postaci np. uchwały) dla rady gminy, pozostawiając analizowane kwestie do ustalenia bezpośrednio w treści czynności prawnej, jaką stanowi umowa, to w konsekwencji należało dodatkowo stwierdzić, że § 12 uchwały narusza prawo, gdyż wkracza w ustawowe kompetencje organu wykonawczego.

Podobnie, zawarte w § 10 ust. 2 uchwały zapisy dotyczące obciążenia kosztami sporządzenia umowy notarialnej poszczególnych jej stron, powinny być skonkretyzowane w umowie sprzedaży (zamiany, darowizny) nieruchomości. Tym samym zapisów tych nie można zakwalifikować jako podstawowych reguł postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami.

Sąd zgodził się również z zarzutem Wojewody, że Gmina nie była upoważniona do określenia w § 11 uchwały stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości w wysokości 25% jej ceny. Zagadnienie to zostało wprost uregulowane w art. 72 ust. 2 u.g.n., który stawkę procentową pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego określa "widełkowo", stanowiąc, że stawka ta wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej. Ponadto zgodnie z art. 73 ust. 5 u.g.n. wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w umowie. Rada Gminy, uchwalając § 11 wkroczyła zatem w uprawnienia organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt (burmistrz) zawiera w imieniu gminy umowy oraz dokonuje czynności prawnych dotyczących oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gminnych. Dlatego w zakresie jego kompetencji pozostaje umowne ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, przy zachowaniu zasad określonych w art. 72 u.g.n. Niewątpliwie więc kwestia wysokości pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania mieści się w kompetencjach wójta, który w imieniu gminy kształtuje treść zawieranej umowy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 609/10, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, trafnie stwierdził Wojewoda Opolski, że § 14 ust. 2 uchwały w brzmieniu "Warunki korzystania z nieruchomości ustala wójt w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu", w sposób istotny narusza przepis art. 43 ust. 6 u.g.n. Wprowadzenie przez Radę zakwestionowanego przepisu świadczy o nieuprawnionym przekazaniu wójtowi przyznanej jej ustawowo kompetencji. Zgodnie bowiem z powołanym art. 43 ust. 6 u.g.n., to wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą ustalić, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Treść trwałego zarządu, poza przepisami ustawy, może być zatem kształtowana również przez radę gminy. Jest to wyłączna kompetencja organów stanowiących, przypisana im ustawowo, która nie może być delegowana przez te organy na rzecz organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi, gdyż naruszałoby to konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 574/08, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, do przekroczenia delegacji ustawowej, przez objęcie postanowieniami badanej uchwały materii spoza jej zakresu, doszło także w § 17, w którym zawarto zapisy dotyczące oddawania nieruchomości gruntowych w użyczenie. Trafnie argumentował organ nadzoru, że umowa użyczenia jest umową uregulowaną w art. 710 i nast. Kodeksu cywilnego i nie została wymieniona w katalogu czynności określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a. u.s.g. Skoro zatem ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do stanowienia w drodze uchwały zasad użyczenia nieruchomości gruntowych, to § 17 spornej uchwały został podjęty bez podstawy prawnej.

Ostatnią, istotną wadliwością zaskarżonej uchwały jest przewidziana w § 18 ust. 3 uchwały możliwość oddawania nieruchomości gruntowych w nieodpłatne użytkowanie na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Takie uregulowanie istotnie narusza przepis art. 14 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi, do których - stosownie do art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego - należy m.in. użytkowanie. W piśmiennictwie wyraźnie akcentuje się, że nieruchomość jednostki samorządu terytorialnego może zostać nieodpłatnie obciążona ograniczonym prawem rzeczowym tylko i wyłącznie na rzecz odpowiednio jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma w związku z tym możliwości obciążenia ograniczonym prawem rzeczowym nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz innego podmiotu. Wszystkie zatem umowy nieodpłatnego obciążenia ograniczonymi prawami rzeczowymi nieruchomości skarbowej lub samorządowej na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego są nieważne (por. G. Bieniek, M. Gdesz S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 176 i powołane tam orzecznictwo).

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w zakresie zakwestionowanych przez Wojewodę Opolskiego regulacji istotne narusza prawo, gdyż przekracza upoważnienie ustawowe określone w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., a ponadto zawiera regulacje sprzeczne z ustawą oraz powtórzenie przepisów ustawowych. Natomiast wedle poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powyższe uchybienia uchwały stanowią o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Stosownie bowiem do unormowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. Natomiast stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd określił w punkcie drugim wyroku, że uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w punkcie trzecim wyroku uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.