Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1437403

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 23 grudnia 2013 r.
II SA/Op 232/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.).

Sędziowie: WSA Grażyna Jeżewska, NSA Jerzy Krupiński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. P., K. P. i S. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 marca 2013 r., nr (...) w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 4 grudnia 2012 r. nr (...),

2)

określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości,

3)

zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących B. P., K. P. i S. P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2013 r., nr (...) (dalej również jako OWINB), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego (dalej również jako PINB) w powiecie strzeleckim z dnia 4 grudnia 2012 r., nr (...), nakazującą inwestorowi - Gminie Strzelce Opolskie, wykonanie określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, polegających na remoncie wewnętrznej drogi dojazdowej położonej w (...) na działce nr A, do stanu zgodnego z prawem.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Na skutek interwencji S.P., PINB w powiecie strzeleckim przeprowadził w dniu 26 września 2011 r. kontrolę wyremontowanej drogi położonej w (...) na działce nr A. W wyniku przeprowadzonej kontroli, organ nadzoru budowlanego ustalił, iż na ww. działce wykonano roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni nieruchomości kostką brukową na szerokości ok. 5,03 m oraz wykonano podwyższenie chodnika na szerokość ok. 0, 90 m, w środku którego znajduje się kratka, a w niej okienko do piwnicy p. (...). Utwardzenie ma spadek od bramy w kierunku wjazdu (drogi głównej), z kolei w połowie drogi, od nowej części kostki, spadek jest w kierunku chodnika pod mur ogrodzeniowy p. (...).

W dniu 5 grudnia 2011 r. organ przesłuchał w charakterze świadka K. B. - sołtysa (...), który zeznał, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu drogi zostały wykonane na wniosek mieszkańców w "czynie społecznym". Chodnik przylegający do domu p. (...) został wykonany na życzenie S.P., a roboty wykonywano etapami i zakończono je w drugim półroczu 2011 r. Dodał nadto, że ww. roboty zostały wykonane bez dokumentacji.

Pismem z 15 lutego 2012 r. PINB w powiecie strzeleckim, poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Następnie, postanowieniem z 5 kwietnia 2012 r., nr (...), organ I instancji nałożył na Burmistrza Gminy Strzelce Opolskie obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. Postanowienie to zostało zaskarżone przez Burmistrza Strzelec Opolskich, które OWINB postanowieniem z 26 czerwca 2012 r., nr (...), utrzymał w mocy. W dniu 29 maja 2012 r., Burmistrz Strzelec Opolskich, wypełniając obowiązek nałożony postanowieniem organu nadzoru, przedłożył ocenę techniczną sporządzoną przez mgr inż. E. K. W złożonej ekspertyzie wskazano, że nową nawierzchnię drogi wykonano z kostki betonowej 10x20x8cm. Szerokość jezdni wynosi 4,10 m na odcinku od bramy wjazdowej do narożnika budynku nr (...), a na długości ogrodzenia posesji nr (...) i zbiornika przeciwpożarowego - 5,00 m. Na długości ściany budynku nr (...) wykonano opaskę szerokości 0,90 m z kostki betonowej 10 x 20 cm, obramowaną obrzeżem betonowym 8x30 cm, wyniesioną ponad poziom jezdni o 5-10 cm. Autorka wskazała, że wyniesienie opaski ponad pozom jezdni jest uzasadniony ochroną ściany budynku i okna piwnicznego przed wodami opadowymi. Ponadto, w opasce umieszczono metalową pokrywę wlotu do piwnicy budynku nr (...), o wymiarach 70x100 cm. W ocenie autorki opracowania, szerokość opaski, jej usytuowanie i umieszczenie w niej wlotu do piwnicy, sprawia, że ten element zagospodarowania drogi nie jest chodnikiem. Jednocześnie autorka wskazała, że nieprawidłowo ukształtowano jezdnię w przekroju poprzecznym, przez co nie zabezpieczono cokołu ogrodzenia przed zalewaniem wodami opadowymi. Zatem, w celu zabezpieczenia cokołu należy wykonać obrzeże betonowe 8x30 cm, wyniesione ponad poziom jezdni oraz zlikwidować odprowadzenie wody z posesji nr (...) przez rurę wypuszczoną bezpośrednio na jezdnię.

Z treścią powyższej oceny nie zgodził się S.P., podnosząc, że ocena techniczna została sporządzona w sposób nierzetelny, wybiórczo uwzględniający stan rzeczywisty i odbiegający faktami od tego stanu rzeczywistego. Na wezwanie organu, autorka oceny technicznej odniosła się do zarzutów podniesionych przez S. P., podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Następnie, decyzją z 10 września 2012 r., nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w powiecie strzeleckim, nałożył na Burmistrza Strzelec Opolskich obowiązek wykonania określonych robót budowanych w celu doprowadzenia wyremontowanej drogi do stanu zgodnego z prawem. Na skutek odwołania wniesionego przez S. P. od powyższej decyzji, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 25 października 2012 r., nr (...), uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wskazując, że błędnie określono stronę zobowiązaną, bowiem ewentualne obowiązki dotyczące gminy powinny być nakładane na Gminę, a nie na Burmistrza - będącego organem gminy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim, decyzją z 4 grudnia 2012 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zwanej daje Prawo budowlane - nałożył na inwestora robót- Gminę Strzelce Opolskie obowiązek wykonania robót budowanych w celu doprowadzenia wyremontowanej drogi położonej w (...) na działce nr A do stanu zgodnego z prawem, poprzez:

1)

zniwelowanie stopnia opaski budynku przez przełożenie obrzeży i nawierzchni na długości min. 2m, tak by zakończenie wyrównać do poziomu jezdni; 2) usunięcie metalowej pokrywy stanowiącej wlot do piwnicy budynku nr (...), 3) zakończenie opaski obramowaniem obrzeżem betonowym;

4)

wbudowanie obrzeża betonowego 8x30 cm wyniesionego 10 cm ponad poziom jezdni; 5) oznakowanie drogi wewnętrznej zgodnie z przepisami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowią remont drogi bez wymaganego zgłoszenia, co stanowi przesłankę do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Ponadto organ poddał analizie treść wykonanej w toku postępowania oceny technicznej oraz zarzutów podnoszonych przez S. P. W ocenie organu uwzględnienie zaleceń zawartych w ocenie technicznej doprowadzi wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. P. kwestionując treść nałożonych obowiązków, wskazując na ich niezgodność z przepisami o warunkach technicznych i sugerując zastosowanie innych rozwiązań. W ocenie odwołującego, to co organ w uzasadnieniu decyzji nazwał opaską w rzeczywistości jest chodnikiem, który po wykonaniu nakazu zawartego w decyzji nie będzie spełniał wymogów § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia roku 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodał nadto, iż stwierdzona szerokość drogi jest niezgodna ze stanem faktycznym, ponieważ wynosi 4,75 m. Argumentował również, że działki nr B, nr C i nr D są sąsiednimi działkami budowlanymi, dlatego zastosowanie powinien znaleźć § 14 ust. 2 warunków technicznych, który to przepis został przez organ I instancji pominięty. Końcowo podniósł, iż organ I instancji pominął fakt, że w drodze znajduje się kolektor wód opadowych, w stanie zagrażającym bezpieczeństwu na tej drodze. W toku postępowania odwoławczego, OWINB pismem z 7 lutego 2013 r., działając na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił PINB w powiecie strzeleckim uzupełniające postępowanie dowodowe, obejmujące zbadanie zgodności przedmiotowej drogi z przepisem § 14 ust. 4 warunków technicznych, jako dojazdu do działki nr B. W dniu 20 lutego 2013 r. organ pierwszoinstancyjny przeprowadził oględziny nieruchomości z udziałem stron - M. S. - przedstawiciela Gminy oraz S. P. oraz wykonał dokumentację fotograficzną. Z przeprowadzonych czynności spisano protokół kontroli, w którym stwierdzono, że działka nr B nie jest zabudowana, a droga dojazdowa nie jest oświetlona. M. S., oświadczył, że włączenie drogi wewnętrznej do skrzyżowania drogi powiatowej z drogą wojewódzką nr 409 doświetlone jest światłem rozproszonym z lamp usytuowanych wzdłuż drogi wojewódzkiej. S. P. oświadczył, że oględziny zostały przeprowadzone rano, przy świetle dziennym, co nie daje miarodajnego wyniku oświetlenia drogi na działce nr A, która stanowi dojazd do działek nr B, nr C i nr D. Ponadto na działce nr D znajduje się "(...)", do którego działka nr A jest dojazdem.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 marca 2013 r., nr (...) Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszoinstancyjnego. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Podkreślił, że postanowienie to wydaje się tylko wtedy, gdy ww. roboty nie zostały jeszcze zakończone. W przeciwnym wypadku organ powinien wydać, po przeprowadzeniu postępowania, jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy z pominięciem etapu wstrzymania robót budowlanych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, wykonane roboty budowlane stanowią - remont drogi w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym poprzez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto stanie pierwotnym. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie zasadne jest rozstrzygnięcie o losie samowoli budowlanej, w trybie przewidzianym w art. 51 Prawa budowlanego.

Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, rozważenia wymaga kwestia, czy wykonanie nałożonych na zobowiązanego obowiązków doprowadzi wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Organ przypominał, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego została sporządzona ocena techniczna, przez mgr inż. E. K., legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Organ I instancji uwzględnił powyższą ekspertyzę w swoim rozstrzygnięciu, z czym nie zgadza się odwołujący, w którego ocenie organ pominął przepisy § 14, ust. 2, 4 i § 17 ust. 1 warunków technicznych i błędnie kwalifikuje drogę, jako drogę wewnętrzną dojazdową, gdy z planu miejscowego wynika, że jest to droga, wewnętrzna z oznaczeniem KDW, ponadto dopuszcza odprowadzenie wód opadowych na teren działki nr A.

Analizując stanowiska odwołującego i organu I instancji, OWINB stwierdził, że przedmiotowa droga jest drogą wewnętrzną niepodlegającą wymogom przewidzianym w przepisach ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie zgodność z prawem wykonanych robót oraz nałożonych obowiązków, należy ocenić na gruncie przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa droga (oznaczona w planie miejscowym, jako droga wewnętrzna) stanowi dojazd, o którym mowa w § 14 ust. 1 warunków technicznych, a szerokość jej jezdni jest nie mniejsza niż 4,10 m i odpowiada wymaganiom ustanowionym w tym przepisie.

Za niezasadne organ odwoławczy uznał stanowisko odwołującego, że opaska o szerokości 90 cm wzdłuż ściany budynku nr (...) jest chodnikiem, argumentując, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy § 44 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i określone w tym przepisie wymogi, co do wymiarów chodnika. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez organ I instancji przepisu § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), organ wskazał, iż przepis ten został uchylony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych (...) (Dz. U. z 2004.109.1156) i nie mógł mieć zastosowania przedmiotowej sprawie.

Za niezasadny organ uznał również zarzut dopuszczenia do odprowadzenia wody opadowej z działek sąsiednich na teren drogi. Podkreślił, że z dokumentacji fotograficznej wynika, że odprowadzenie to nie jest elementem konstrukcyjnym drogi ani nie jest z nią trwale połączone. Ponadto z zebranego materiału dowodowego nie wynika również by odprowadzenie wody zostało wykonane przez inwestora w ramach samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych.

Poddając analizie zgodność drogi wewnętrznej z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) w zakresie wymaganego oświetlenia, organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z § 14 ust. 4 rozporządzenia dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku. Działka nr A, na której zlokalizowana jest przedmiotowa droga dojazdowa, zlokalizowana jest w otoczeniu działek nr D, nr C i nr B. Ponadto działka nr B jest niezabudowana, dlatego dojazd do niej nie wymaga oświetlenia. Organ podkreślił również, że przedmiotowa droga nie stanowi dojazdu do działki nr C, ponieważ z dokumentacji fotograficznej wynika, że nie ma możliwości wjazdu na działkę nr C z działki nr A. Ponadto teren działki nr A nie stanowi jedynego dojazdu do działki nr D, który jest możliwy od frontu budynku, gdzie znajdują się miejsca parkingowe. Odwołując się do dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu oględzin z dnia 20 lutego 2013 r., organ wskazał, że strefa zbiegu drogi wewnętrznej ze skrzyżowaniem drogi powiatowej z wojewódzką jest oświetlona światłem rozproszonym z lamp zlokalizowanych w ciągu drogi wojewódzkiej, a zatem nie istnieje potrzeba instalacji oświetlenia w ciągu drogi wewnętrznej na działce nr A.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnieśli K. P., B. P. i S. P., domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji oraz wydania decyzji zobowiązującej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich do bezzwłocznego wydania aktu, nakazującego inwestorowi wykonania określonych robót budowlanych oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili: niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazali min., że droga na działce nr A znajduje się pomiędzy działkami nr D i nr C i jest jedyną drogą dojazdową do działki nr B i frontowej części działki nr C, oraz jedyną drogą zaopatrzenia w opał budynku przy ul. (...) poprzez wsyp, który znajduje się od wielu lat w szczycie budynku od strony działki nr A. Podali że na działce nr A znajduje się zbiornik przeciwpożarowy, pełniący, od czasów przedwojennych do czasu jego przebudowy i modernizacji w 2009 r., rolę zbiornika wód opadowych z drogi nr A i dachów przyległych posesji. Podkreślili także, iż ww. droga została samowolnie i niezgodnie z przepisami budowlanymi wyremontowana w dwóch etapach - w październiku 2009 r. (obejmujący cześć od bramy działki nr B do końca budynków przy ul. (...) od strony północnej), i w lipcu 2010 r. (od budynków (...) i (...) w stronę drogi wojewódzkiej (...)).

Za niezgodne ze stanem faktycznym uznali ustalenia dokonane przez organy administracyjne dotyczące szerokości drogi na działce nr A. Wskazali, że ww. działka ma kształt nieregularny i w jednym miejscu nie przekracza 5 m (odejmując teren zbiornika ppoż. jako osobno wyodrębniony w planie przestrzennego zagospodarowania miejscowości (...)), a w drugim nie przekracza 4 m. Podnieśli także, że Gmina nie dysponowała i nie dysponuje prawem ani ich przyzwoleniem do dysponowania nawet częścią działki nr C na poszerzenie drogi na działce nr A, będącej współwłasnością B. i S. P. W ocenie skarżących, skoro od strony działki D, cześć działki A została zajęta w wyniku samowoli budowlanej przez właściciela działki nr D, to tym samym droga nie może być szersza od wymiarów działki nr A.

Wskazali nadto na nieregularny kształt chodnika tj. 1,2 m do 0,8 m, który wchodzi bez progowo w furtkę wejściową działki nr C (pomiędzy kamieniami granicznymi 1 i 2). Wyjaśnili, iż od kamienia granicznego oznaczonego jako 1 do kamienia granicznego 2 znajduje się mur, po byłym zabudowaniu gospodarczym, będący granicą działek nr A i nr C, wzdłuż którego nie ma żadnego chodnika. Szerokość działki nr A, a tym samym drogi na odcinku kamieni granicznych 1 i 2, to około 3,70 m. Na odcinku kamieni granicznych 3 i 4 to ok. 4,75 m. Dodali, że od końca budynku przy ul. (...) do kamienia granicznego 4 nie ma chodnika, bowiem chodnik ten kończy się na wysokości budynku (...) progiem ok. 18 cm wysokości, który od 3 lat stwarza zagrożenie dla ruchu zarówno pieszego jak i kołowego. W ocenie skarżących, proponowane w decyzji rozwiązanie, jest niezgodne z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, (...), bowiem w tym miejscu winien być wybudowany chodnik. Przy proponowanym założeniu cokołu poziom posesji będzie się znajdywał jeszcze 10 cm poniżej, co będzie stanowiło barierę architektoniczną nie do pokonania.

Dodali również, że droga na działce A jest dojściem i dojazdem do znajdującego się na działce nr D zakładu usługowo-hotelowo-restauracyjnego "(...)" będącego zakładem pracy. W związku z tym, zgodnie z § 14.4 ww. rozporządzenia, droga do zakładu pracy, winna mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne jej użytkowanie po zapadnięciu zmroku.

Odnosząc się do ustaleń organu odwoławczego, że teren dziatki nr A nie stanowi jedynego dojazdu do dziatki nr D, który jest możliwy od frontu budynku, gdzie znajdują się miejsca parkingowe, skarżący podnieśli, że aby się dostać do tych miejsc parkingowych trzeba przejechać drogą sytuowaną na działce nr A. Dodali, że pomiędzy znakami granicznymi 2 i 3 i znakami granicznymi 3 i 4 znajduje się furtka, a poza tym droga ta była od zawsze drogą zaopatrzenia budynku przy ul. (...) w media takie jak opał, woda i ścieki.

Końcowo dodali, że element odprowadzający wodę z działki nr D na teren działki nr A wmurowany w obrzeże stanowiące granicę drogi, stanowi część konstrukcyjną drogi. Do skargi dołączyli m.in. dokumentację fotograficzną oraz kserokopię projektu podziału działki nr A z 29 czerwca 2012 r. wraz z wykazem zmian gruntowych.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu braku dysponowania przez Gminę działką nr C na poszerzenie drogi, organ stwierdził, iż w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie bada prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wnioskiem z dnia 25 września 2013 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący wnieśli do WINB w Opolu o wstrzymanie wykonania decyzji PINB w powiecie strzeleckim z dnia 4 grudnia 2012 r., nr (...), które organ odwoławczy przesłał do tut. Sądu w dniu 8 października 2013 r. W toku postępowania sądowoadministracyjnego K. P. oraz B. P. złożyli do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone S. P. do reprezentowania ich przed WSA w Opolu. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. S. P. podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, ponadto oświadczył, iż droga została wyremontowana w czynie społecznym w dwóch etapach. Skarżący uczestniczył w pierwszym etapie, drugi etap wykonano bez jego udziału i zgody. Ponadto dodał, iż w ubiegłym roku dokonano podziału działki nr A z związku z zamiarem sprzedaży ternu pod rozbudowę (...) położonego na działce nr D.

Zarządzenia z dnia 7 listopada 2013 r. WSA w Opolu zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia w terminie 7 dni dokumentów obrazujących stan własności działki lub działek, na których przeprowadzono sporną inwestycję w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Powyższy obowiązek, organ wykonał w dniu 14 listopada 2013 r. dołączając do akt sprawy kopie: wypisu z rejestru gruntów działek nr A1, nr A2, nr A3, nr A4, nr A5; decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 29 czerwca 2010 r., nr (...) zatwierdzającej projekt podziału działki nr A w (...); wykazu zmian ewidencyjnych; projektu podziału nieruchomości oraz szkicu orientacyjnego w skali 1:10 000.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja, co do tego, że sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny winien dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie rozpoznawanej sprawy, zatem może uwzględnić skargę z uwagi na okoliczności, których skarżący nie podnosił w skardze.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Treść ostatnio powołanego przepisu determinuje kolejność, w jakiej powinna być przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, a także postępowania, które ją poprzedziło. O ile przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uwarunkowane są wpływem naruszenia na wynik sprawy, to określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przesłanka naruszenia prawa, dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn podanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., nie zawiera takiego wymogu. Oznacza to, że ujawnienie istnienia przesłanki wznowieniowej obliguje Sąd do uchylenia decyzji bez względu na to, czy naruszenie miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe w pierwszej kolejności Sąd powinien przeprowadzić badanie właśnie pod kątem stwierdzenia, czy nie występuje któraś z przesłanek do wznowienia postępowania, wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. albo w art. 145a § 1 k.p.a. Ponadto, na mocy art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. wynikającej z art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Na wstępie podnieść należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ zatem z urzędu powinien ustalić strony danego postępowania, powiadomić o wszczęciu postępowania, a także doręczyć im wydane rozstrzygniecie. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu są decyzje podjęte przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zważywszy na to, iż kontrolowana sprawa nie dotyczy prac, które są w okresie realizacji, co oznaczałoby konieczność ich wstrzymania na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na regulację zawartą w art. 51 ust. 7 ustawy. Zgodnie z tą regulacją zawarte w art. 51 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3, stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w przypadku robót budowlanych, nieobjętych zakresem przedmiotowym hipotezy norm prawnych z art. 48 ust. 1 albo art. 49b ust. 1 ustawy wykonanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (por. art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego), właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie ostatnio wspomnianego obowiązku i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego).

Uwzględniając powyższe regulacje wskazać należy, iż zastosowanie przez organ postępowania legalizacyjnego wymaga, aby powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, jako organ I instancji w pierwszej kolejności ustalił krąg stron postępowania a następnie przeprowadził jednoznaczne ustalenia faktyczne odnośnie charakteru zrealizowanych przez inwestora prac, oraz dokonał oceny prawnej celem zakwalifikowania tych prac jako konkretnego rodzaju robót budowlanych.

Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że w ramach postępowań związanych z legalizacją samowoli budowlanych, zakres stron może być szerszy niż w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 616/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stronami postępowania legalizującego samowolę budowlaną inną niż ta określona w art. 48 prowadzonego na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, są wszystkie podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie (podobnie NSA w wyroku z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1505/09, Lex nr 746592 i z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 783/10, Lex nr 992633). Wspomniany interes prawny powinien być rozumiany, jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., IV SA 1693/97 - Lex nr 48702). Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się, zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99 - Lex nr 47938). Interes ten ma charakter osobisty przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 - Lex nr 53376).

W rozpoznawanej sprawie organ uznał za stronę postępowania Burmistrza Strzelec Opolskich, B. i S. P., K. P. oraz G. B.

Jednakże, jak wynika z dokumentacji złożonej do tut. Sądu, decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r., nr (...), tj. jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, Burmistrz Strzelec Opolskich zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy Strzelce Opolskie, oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr A z mapy (...) obręb (...). W wyniku tego podziału wyodrębniono 5 działek o nr A1, A2, A3, A4 i A5. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia 13 listopada 2013 r. wynika, że właścicielem działki nr A5 jest Województwo Opolskie, działki nr A4 - Powiat Strzelecki, a działek nr A1, A2 i A3 - Gmina Strzelce Opolskie.

W związku z powyższym przedmiotowe postępowanie administracyjne powinno toczyć się z również z udziałem właścicieli działek wyodrębnionych w wyniku podziału geodezyjnego dokonanego w dniu 29 czerwca 2012 r. chyba, że po szczegółowej analizie organ ustali, że działki A4 i A5, których właścicielami są Województwo Opolskie i Powiat Strzelecki nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych zarówno organ I instancji, jak i Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadzili postępowanie nie ustaliwszy prawidłowego kręgu stron postępowania, co było ich obowiązkiem i czym naruszyli przepisy postępowania.

W konsekwencji stwierdzić należy, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji doszło do pominięcia stron postępowania, co upoważniało do stwierdzenia, że w sprawie naruszono zasadę zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.). To uchybienie przepisom procedury, które nie mogło być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe obliguje Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Nie tylko w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej, ale również w odniesieniu do decyzji zaskarżonej, jako podjętej w warunkach naruszenia art. 10 k.p.a.

Podnieść przy tym należy, że w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, dla zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony; stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1220/08, LEX nr 594967; z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09, LEX nr 486351 i z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zauważyć należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do podstaw wznowienia, czyli przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., a nie do pozostałych przepisów zawartych w Rozdziale 12 Działu II k.p.a., stąd nie znajduje tu zastosowania reguła odpowiedniego stosowania unormowań dotyczących wznowienia postępowania. Zwrócić też należy uwagę na kategoryczność sformułowania, jakie ustawodawca zawarł w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., co przesądza o obligatoryjności jego zastosowania przez sąd administracyjny w razie skonkretyzowania się przesłanek zawartych w tym przepisie i to niezależnie od wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i art. 135 tej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Podstawę rozstrzygnięcia o niewykonalności decyzji uzasadnia art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a., a ich wysokość stanowi kwota 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i wobec wyeliminowania z obiegu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania przy zapewnieniu prawidłowego udziału w nim stron.

Rozstrzygnięcie Sądu, a zwłaszcza przedstawione podstawy tego rozstrzygnięcia, czyni zbędnym dalsze badanie tych samych aktów pod względem ich zgodności z prawem materialnym, co w konsekwencji zwalnia również Sąd od ustosunkowania się do - w gruncie rzeczy tylko merytorycznych - zarzutów skargi. Zarzuty te będą jeszcze, bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu, jakie powinien przeprowadzić organ według wskazań wynikających z rozważań podanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.