II SA/Op 195/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2587901

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 listopada 2018 r. II SA/Op 195/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska.

Sędziowie WSA: Elżbieta Kmiecik-spr., Daria Sachanbińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skarg A Spółka z o.o. z siedzibą w (...) i J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 19 grudnia 2017 r., Nr XLVI/676/17 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane

1)

stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały,

2)

zasądza od Gminy Nysa na rzecz skarżącego J. G. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,

3)

zasądza od Gminy Nysa na rzecz A Spółka z o.o.

z siedzibą w (...) kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skarg wniesionych przez A Sp. z o.o. z siedzibą w (...) oraz J. G. - połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 388/18, jest uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 19 grudnia 2017 r., Nr XLVI/676/17, w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie Gminy Nysa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2018 r. poz. 53, z późn. zm.).

Zgodnie z dokumentacją planistyczną, procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rady Miejskiej w Nysie z dnia 30 marca 2016 r., Nr XVIII/272/16, w sprawie przygotowania projektu uchwały, w której postanowiono o powierzeniu jej wykonania Burmistrzowi Nysy. W dniu 13 czerwca 2017 r. Burmistrz Nysy podał do publicznej wiadomości informację o podjęciu powyższej uchwały, a następnie sporządził wymagany projekt uchwały oraz uzyskał od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu i Marszałka Województwa Opolskiego pozytywną opinię o projekcie, uzgodnił projekt uchwały z Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz wystąpił o zaopiniowanie projektu uchwały do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w (...). W dalszej kolejności ogłosił w prasie lokalnej z dnia 29 sierpnia 2017 r. oraz przez obwieszczenia umieszczone na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy Nysa o wyłożeniu projektu uchwały do publicznego wglądu w terminie od 6 września do 6 października 2017 r. oraz o możliwości zgłaszania uwag do projektu w terminie do dnia 20 października 2017 r. W dniu 3 listopada 2017 r. Burmistrz Nysy wydał zarządzenie nr (...) w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu uchwały, do którego załączył rozstrzygnięcie w zakresie rozpatrzonych uwag wraz z listą uwag nieuwzględnionych.

W dniu 19 grudnia 2017 r. - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), art. 37a ust. 1, 3, 6, 7 i 10 oraz art. 37b ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) i mając na celu dążenie do zachowania i kształtowania ładu przestrzennego na obszarze Gminy Nysa, przeciwdziałania negatywnym zjawiskom degradacji przestrzeni publicznej, wsparcie w procesie rewitalizacji zabytkowej tkanki urbanistycznej, wzmocnienie poczucia tożsamości i przynależności użytkowników przestrzeni publicznych, a także dążenia do ogólnej lepszej jakości życia mieszkańców, Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę Nr XLVI/676/17. W § 1 tego aktu wskazała, że ustalone zasady i warunki sytuowania na terenie Gminy Nysa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, określone zostały w załączniku nr 1 do uchwały. W § 2 przyjęto, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Burmistrza Nysy uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu uchwały stanowi załącznik nr 2 do uchwały. Natomiast w § 3 i § 4 odpowiednio ustalono, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Nysy i uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

W ramach postępowania nadzorczego, rozstrzygnięciem z dnia 26 stycznia 2018 r., nr (...), Wojewoda Opolski stwierdził nieważność ww. uchwały w części tekstowej dotyczącej § 6 ust. 2 pkt 3 w sformułowaniu "w przypadku konieczności usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, po zakończeniu prac demontażowych, należy usunąć wszelkie elementy konstrukcyjne i inne mocowania, doprowadzić nawierzchnię lub powierzchnię elementu, szczególnie elewacji, do którego tablica lub urządzenie były zamocowane, do stanu spójnego z otoczeniem, zapewniając jego należyty stan estetyczny i techniczny" zapisu "zapewniając jego należyty stan estetyczny i techniczny".

W dniu 12 kwietnia 2018 r. (pismo z dnia 9 kwietnia 2018 r.) A Sp. z o.o. z siedzibą w (...) (zwana dalej też Spółką) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, za pośrednictwem organu, w której domagała się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej obszaru, na którym znajduje się nieruchomość położona przy ul. (...), stanowiąca jej własność. Wywodząc naruszenie interesu prawnego z prawa własności, skarżąca zakwestionowała wprowadzenie w § 2 uchwały jedynie dwóch stref regulujących warunki posadowienia tablic i urządzeń reklamowych na terenie (...) (Obszar I i Obszar II), a tym samym wadliwe objęcie jej nieruchomości granicami Obszaru (...) podnosząc, że świadczy to o braku odpowiedniego dostosowania zasad lokowania reklam w odniesieniu do wielości funkcji, wartości kulturowych oraz indywidualnych uwarunkowań środowiskowych i w związku z tym narusza art. 37a ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą.

Ponadto, w odniesieniu do poszczególnych zapisów uchwały wskazała na:

1.

wadliwe wprowadzenie zakazów reklamowych w zakresie:

a)

generalnego zakazu sytuowania tablic i urządzeń reklamowych (określonych w § 3 w zw. z § 5) oraz ograniczenia w zakresie warunków sytuowania szyldów (§ 4) w odniesieniu do wszystkich terenów w granicach Obszaru (...) (§ 2 ust. 1 pkt 1), przy braku uwzględniania ich przeznaczenia i funkcji, sposobu dotychczasowego wykorzystywania nieruchomości, w tym charakteru prowadzonych tam usług oraz rodzaju budynków, a zatem prawnie nieuzasadnionego wprowadzenia zakazów i ograniczeń legalnie zagospodarowanych terenów o charakterze usługowym i przemysłowym, na których położona jest także nieruchomość skarżącej, nieobjętych ochroną konserwatorską;

b)

wprowadzenie zakazów i ograniczeń szczególnych, takich jak:

- zakaz sytuowania strzałek wjazdowych (§ 5 pkt 18 lit. a) w sposób bezwzględny w Obszarze (...) oraz strzałek reklamowych (§ 5 pkt 17) w strefie kołowej (bez udziału pieszych);

- zakaz sytuowania totemów reklamowych (§ 5 pkt 19 lit. a), które co do istoty nie ograniczają pola widzenia, ani nie przesłaniają krajobrazu (...);

- zakaz posadowienia billboardów oraz flag reklamowych na Obszarze (...) (§ 5 pkt 2a i 3 a),

- zakaz reklam przy jednoczesnym dopuszczeniu kasetonów, liter przestrzennych i neonów wyłącznie w formie szyldów (§ 5 pkt 5,6 i 9 litera a);

- ograniczenie powierzchni gablot do max 3 m2 (§ 5 pkt 4a);

- ustalenie tzw. "parametrów wielkościowych i innych parametrów w stosunku do szyldów" (§ 4) w sposób nieprzystający do istniejących uwarunkowań i charakterystyki samych budynków, w szczególności wielkości szyldów na tzw. ścianach pełnych lub o małym przeszkleniu;

- ograniczenia w zakresie ogrodzeń oddalonych od granicy nieruchomości skarżącej (§ 9 pkt 4 i 6) także w stosunku do ogrodzeń przeźroczystych, ażurowych.

Skarżąca stwierdziła, że wprowadzenie wskazanych zakazów i ograniczeń reklamowych, w związku z nadużyciem władztwa planistycznego, stanowi przejaw nadmiernego i ze względu na naruszenie proporcjonalności, prawnie nieuzasadnionego ograniczenia swobody działalności gospodarczej oraz prawa własności, a zatem narusza art. 37a ust. 2, art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy, art. 140 k.c., oraz narusza art. 2, art. 22, w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;

2.

wprowadzenie zapisów sprzecznych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - wprowadzonym uchwałą Nr XXIV/360/16 z dnia 30 września 2016 r. (Dz. U. Woj. Opolskiego, poz. 2172.), który dopuszcza usługi i reklamy - co stanowi zarazem naruszenie zasad prawidłowej legislacji oraz zasad wprowadzania aktów polityki przestrzennej w sposób hierarchicznie zgodny, spójny i nienaruszający się wzajemnie, tj. naruszenie art. 4 ustawy w zakresie, w jakim mówi o zasadach kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy oraz naruszenie - poprzez stosowanie per analogiam - art. 20 ustawy;

3.

wprowadzenie dyskryminacyjnych podmiotowo zapisów dotyczących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych poprzez:

- dopuszczenie gablot ekspozycyjnych City Light Poster na wiatach przystankowych, a zatem wyłącznie na obiektach miejskich zlokalizowanych w pasie drogi publicznej (§ 6 pkt 4), przy całkowitym zakazie umieszczenia reklam na terenach prywatnych w odległości 20 metrów od krawędzi jezdni (§ 3 pkt 6);

- dopuszczenie reklam o wyświetlanej treści wyłącznie jako wyświetlanie cen na stacjach benzynowych oraz w bankomatach i automatach z przekąskami, napojami (§ 5 pkt 12) - co dyskryminuje pozostałe podmioty prywatne, inne niż stacje benzynowe, które prowadzą działalność skierowaną na klientów (...) oraz uniemożliwia wystawienia (...) jako urządzenia zewnętrznego i wolnostojącego niebędącego automatem z przekąskami ani bankomatem - a zatem obrazę zasady równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP;

4.

wprowadzenie błędnych definicji legalnych (§ 1) w zakresie, gdzie mowa o:

- fladze reklamowej (pkt 3) - gdyż nie wiadomo, czy jest to kwalifikowane jako urządzenie czy tablica reklamowa;

- literach przestrzennych, logo przestrzennym, logotypie przestrzennym (pkt 6) - gdyż nie wiadomo jak je odróżnić przy zastosowaniu kryterium przestrzennej formy napisu lub grafiki;

- muralu reklamowym (pkt 11) w zakresie w jakim uznaje się, że jest on tablicą reklamową pomimo braku konstrukcji oraz w zakresie, w jakim jest on malowidłem skoro malowidłem może być symbol graficzny stanowiący element identyfikacji wizualnej zdefiniowany jako logo i logotyp (pkt 8) czy też literę malowaną (pkt 7);

- ogródku gastronomicznym, który zdefiniowany został za pomocą osadzenia go w "przestrzeni publicznej" przy czym nie określono, czy jest to przestrzeń jedynie nad powierzchnią gruntu, której właścicielem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, czy też za taką przestrzeń publiczną uznaje się część powierzchni ziemskiej nad gruntem stanowiącym nieruchomość prywatną,

- pylonie, totemie reklamowym i strzałce reklamowej, gdyż każdy z nich może istnieć na słupie co utrudnia ich wyróżnienie, przy czym: w branży reklamowej pylon uznaje się za słup (w uchwale zaś jest tablicą, a słupem jest totem); w planie miejscowym gmina Nysa używa innych treści do ww. pojęć, a także w zakresie posługiwania się pojęciem słupa i słupka, które wprowadzono jako wyróżnik ich gabarytów, przy czym do ich wyróżnienia trudno ustalić granicę miedzy nimi; a zatem naruszenie przepisów w zakresie prawidłowej legislacji przy stanowieniu prawa;

5.

wprowadzenie wzajemnie sprzecznych regulacji w postaci:

- nakazu sytuowania tablic i urządzeń reklamowych z zachowaniem minimalnego odstępu 0,15 m od krawędzi i uskoków elewacji (§ 3 pkt 2 lit. b), przy jednoczesnym zakazie sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w sposób przysłaniający elementy architektoniczne jak krawędzie i uskoki jako detale architektoniczne (§ 3 pkt 3 lit. b), co świadczy o stanowieniu norm wewnętrznie sprzecznych oraz treściowo niespójnych i jest naruszeniem zasady praworządności;

6.

wprowadzenie zakazu sytuowania tablic i urządzeń reklamowych:

- przesłaniających elementy oznakowania Systemu Informacji Miejskiej (§ 3 pkt 3 lit. c) mimo, iż nie są to stałe elementy i nie zostały określone w żadnym akcie prawa miejscowego;

- w polu widoczności kamer wizyjnych monitoringu miejskiego, które nie zostały określone na żadnym załączniku graficznym, co uniemożliwia określenie przestrzeni objętej ww. zakazem; a zatem świadczy o wadliwości dyspozycji normy prawnej wynikającej z tego aktu;

7.

naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2017 r. poz. 1830) w zakresie w jakim przepisy uchwały, ograniczające możliwość ustawienia tablicy z menu restauracji wzdłuż linii (...), nie pozwalają na uwidocznienie cen w miejscu sprzedaży detalicznej;

8.

wadliwe odesłanie w § 3 pkt 6 do regulacji art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a zatem w sposób wykraczający poza ustawowe upoważnienie do stanowienia regulacji przez Radę Miejską w Nysie, co jednocześnie stanowi naruszenie § 115 i § 118 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zwanej dalej zasady techniki prawodawczej;

9.

zastosowanie w § 1, 3, 4, 5 nieprawidłowej systematyki jednostek redakcyjnych, polegającej na pominięciu ustępów, o których mowa w § 124 zasad techniki prawodawczej;

10.

w zakresie określenia warunków dostosowawczych:

- brak ustalenia generalnych zasad dostosowawczych jako kompleksowego uregulowania tegoż zagadnienia;

- brak określenia zasad dostosowania reklam i szyldów już istniejących - co utrudnia realizację postanowień uchwały w przypadkach konieczności dostosowania wielu tablic i urządzeń do jednego formatu i jednej proporcji (§ 3 pkt 2 litery c i d);

- wadliwe ustalenie warunków dostosowania tablic i urządzeń reklamowych objętych zakazem (§ 6 ust. 2 pkt 2) poprzez odesłanie do przepisów wyższego rzędu oraz wprowadzenie obowiązku działania na wniosek w sytuacjach regulowanych w przepisach odrębnych dotyczących prowadzenia postępowania z urzędu, a zatem naruszenie art. 37a ust. 9 ustawy.

W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów w obszernym uzasadnieniu Spółka przedstawiła argumentację na potwierdzenie ich zasadności. Umotywowała również zgłoszone w skardze wnioski o: zasądzenie kosztów postępowania w wysokości czterokrotności stawki minimalnej, rozpoznania sprawy na rozprawie, przy drzwiach zamkniętych (z wyłączeniem piątku jako dnia posiedzenia Sądu, nie wcześniej niż o godz. 10-tej) oraz zobowiązanie organu do przedłożenia mapy "(...)" z karty gminnej ewidencji zabytków nr (...), na okoliczność ustalenia zakresu obszaru objętego ochroną konserwatorską.

W odpowiedzi na powyższą skargę Gmina Nysa odniosła się kolejno do zarzutów strony skarżącej, przedstawiając swoje stanowisko w tym zakresie. Formułując ogólne uwagi względem skargi wskazała, że na podstawie zaskarżonej uchwały Spółka zobowiązana będzie usunąć nie wszystkie, lecz tylko (...) spośród (...) reklam jakie znajdują się na jej nieruchomości. Jedną z niezgodnych z uchwałą reklam jest ogromny, prawie (...) metrowy totem (lub jak woli skarżąca: pylon) oraz (...)-metrowe flagi, które nie mogą zostać utrzymane w stanie istniejącym po upływie terminu dostosowania, który wynosi aż 5 lat od wejścia w życie uchwały. Nadal będą mogły jednak funkcjonować litery przestrzenne i logotypy przestrzenne na elewacjach oraz gabloty z cennikami, czyli najistotniejsze informacje dotyczące działalności skarżącej. Ponadto, na nieruchomości aż (...) z (...) niezgodnych z uchwałą reklam, stanowią niewielkie flagi na latarniach, które będą musiały zostać usunięte. Na nieruchomości pozostanie jednak w stanie niezmienionym aż (...) innych reklam. W podsumowaniu swojego stanowiska Gmina wywodziła, że ze skargi wynika brak zrozumienia przez skarżącą różnicy między szyldem, a tablicą reklamową lub urządzeniem reklamowym, nie będącym szyldem. Tymczasem, skarżąca może używać w obrębie nieruchomości zarówno dopuszczonych uchwałą szyldów, jak i tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, które szyldami nie są (bo reklamują inną działalność). W kwestii argumentu Spółki, że obszar znajdujący się w najbliższym sąsiedztwie restauracji nie tworzy krajobrazu o wysokiej estetyce Gmina wskazała, że konsekwentnie traktowała przedmiotowy teren jako (...). Umożliwiono lokalizowanie funkcji usługowych, które miały zapewniać właściwą funkcjonalność współczesnego (...) miasta europejskiego. Wielki totem w tym miejscu jest natomiast nieodpowiedni. O ile nie było przesłanek umożliwiających odmowę wydania pozwolenia na budowę, o tyle w przytaczanym planie miejscowym ograniczono jego wysokość do 9 m, co nie było wystarczającym argumentem dla skarżącej do sytuowania mniejszego totemu i umieściła, zgodnie z posiadanym pozwoleniem słup prawie (...) metrowy, czyli ponad trzy razy wyższy niż przewiduje to plan. Obecność w tym miejscu (...)-metrowych flag pozwoliła stwierdzić, że reklama tej wielkości jest i tak za duża - stąd w uchwale usunięto możliwość sytuowania tak wielkich reklam. Obszar nieruchomości skarżącej został uznany za element (...) miasta przez samych mieszkańców, co jest nie tylko przywilejem, ale i wywołuje określone skutki - odpowiedzialność za jakość przestrzeni.

Skargę na uchwałę z dnia 19 grudnia 2017 r., Nr XLVI/676/17, wniósł również J. G., który zarzucił zaskarżonemu aktowi:

- nieustanowienie żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły na terenie miasta urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych;

- wprowadzenie nakazu "dostosowania" tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały, co jest równoważne z nałożeniem na niego obowiązku ich rozbiórki, mimo braku orzeczenia wobec tych urządzeń nakazu rozbiórki w trybie art. 48, art. 50 lub art. 51 Prawa budowlanego;

- posłużenie się niedookreślonym pojęciem "dostosowania" bez jego wystarczającego zdefiniowania lub skonkretyzowania, jakie konkretnie czynności w celu tego "dostosowywania" mieliby podjąć właściciele ww. urządzeń reklamowych i tablic reklamowych.

Określając naruszenie swojego interesu prawnego skarżący wyjaśnił, że obecnie jest właścicielem ok. (...) billboardów, tablic ledowych legalnie zgłoszonych do użytkowania oraz tablic reklamowych, na terenie objętym obowiązywaniem zaskarżonego aktu. Przedmiotowa uchwała wywołuje negatywne skutki w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej dotyczącej reklamy i usytuowania obiektów małej architektury, a jej zapisy zobowiązują go do ich usunięcia w terminie 1 roku. Wywodził, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem upoważnienia wynikającego z art. 37a ust. 9 ustawy, które nastąpiło na skutek braku regulacji w przedmiocie określenia warunków dostosowania. W § 6 ust. 2 poza wskazaniem terminu "w ciągu roku", Rada nie określiła na czym polegać ma dostosowanie. To z kolei uniemożliwi realizację zapisów uchwały i egzekwowanie ustalonych zasad i warunków.

Odpowiadając na skargę J. G., Gmina Nysa zakwestionowała interes prawny skarżącego zwracając uwagę na ogólnikowość informacji związanych z wykazaniem tego interesu. Podniosła, że brak określenia lokalizacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych uniemożliwia analizę zgodności ich sytuowania, gabarytów, standardów jakościowych i rodzajów materiałów budowlanych z jakich są wykonane, z postanowieniami uchwały. Tym samym, brak jest możliwości oceny oddziaływania uchwały na sytuację skarżącego. Gmina odniosła się również do poszczególnych zarzutów skargi wywodząc, że unormowania zawarte w zaskarżonej uchwale mieszczą się w ramach upoważnień ustawowych wynikających z art. 37a ustawy. Wskazała, że uchwała wprowadza długie okresy dostosowania i stanowi, że dostosowania nie wymagają istniejące już obiekty małej architektury. Wyjaśniła ponadto, że pojęcie dostosowania jest jednoznaczne i oznacza zmianę istniejącej tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego tak aby "pasowały" do ustalonych "zasad i warunków". Jednocześnie w treści § 6 ust. 2 pkt 2 uchwały nie nakazuje się rozbiórki urządzeń reklamowych, gdyż nie mieści się to w kompetencjach rady gminy wskazanych w art. 37a ustawy. Jego treść ma na celu przypomnienie adresatom uchwały o konieczności dopełnienia innych obowiązków podczas dostosowywania. Gmina podkreśliła również, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania Wojewody Opolskiego i w wyniku tego, w treści § 6 ust. 2 uchwały, skreślono jedynie zapis "zapewniając jego należyty stan estetyczny i techniczny". Zawarte w uchwale warunki i termin dostosowania muszą mieć natomiast charakter ogólny tak, aby mogły obejmować swoim oddziaływaniem wszystkie pożądane sytuacje. Do właścicieli urządzeń reklamowych należy zaś ustalenie, czy dostosowanie wymaga rezygnacji z niektórych nośników, ich przeniesienia, czy ograniczenia oddziaływania przez zmianę gabarytu. W razie wątpliwości, w powyższych kwestiach, możliwe jest skorzystanie z pomocy Urzędu.

W repertorium sądowym sprawa ze skargi A Sp. z o.o. wpisana została pod sygn. akt II SA/Op 195/18, a sprawa ze skargi J. G. pod syg. akt II SA/Op 388/18.

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 388/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), połączyć sprawę o sygnaturze akt II SA/Op 388/18 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Op 195/18 oraz prowadzić te sprawy pod sygnaturą akt II SA/Op 195/18.

W piśmie procesowym z dnia 10 września 2018 r. Spółka odniosła się do stanowiska Gminy Nysa, przedstawionego w odpowiedzi na jej skargę. Polemizując z wyjaśnieniami strony przeciwnej podtrzymała swoje twierdzenia co do wadliwego ustalenia dwóch stref i wprowadzenia zbyt rygorystycznych ograniczeń i zakazów dla obszaru, na którym zlokalizowana jest jej nieruchomość. Odnosząc się do okoliczności przeprowadzenia przez Gminę konsultacji społecznych w sprawie usytuowania reklam skarżąca zarzuciła nieprawidłowe sformułowanie pytania przy konsultacjach, a także brak ich znaczenia dla legalności uchwały.

Na rozprawie sądowej, w dniu 18 września 2018 r., strony nie złożyły wniosków formalnych, a Sąd nie odniósł się do wniosku Spółki o przeprowadzenie rozprawy przy drzwiach zamkniętych wobec braku oświadczenia o jego podtrzymaniu. Skarżący J. G. podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Także pełnomocnik Spółki wnosił i wywodził jak w skardze, podtrzymując wnioski w niej zawarte i powielając zaprezentowaną w skardze argumentację. Nie zgodził się ze stanowiskiem Gminy, że sporny pylon przysłania (...) zabudowę miejską. Akcentował, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały winna uwzględniać zapisy m.p.z.p., obszaru objętego ochroną konserwatorską, sposobu użytkowania gruntu, specyfikę funkcjonowania skarżącej, w tym działalności nakierowanej na świadczenie usług dla (...). Pełnomocnik organu wnosił z kolei o oddalenie obu skarg. Przedkładając "analizę tablic i urządzeń reklamowych linii (...)", której odpisy doręczono stronom, na jej podstawie stwierdził, że urządzania reklamowe związane z obsługą (...) są zgodne z uchwałą. Przedłożył robocze wystąpienie w formie pisemnej jako załącznik do protokołu oraz doręczył jego odpis stronom. Wskazał na rozumienie pojęcia "szyld i reklama" oraz podniósł, że w przypadku wątpliwości rozumienia tych pojęć, zastosowanie ma art. 7a k.p.a. Oświadczył, że nieruchomość skarżącej Spółki położona jest w odległości (...) od granicy strefy ochrony konserwatorskiej. Ponowił też argumentację, która znalazła się w odpowiedzi na skargę J. G. i nie zgodził się z wywodami skargi, że zaskarżona uchwała nie dokonuje określenia warunków dostosowania reklam do zapisów uchwały. Drugi pełnomocnik organu poparł przedstawione stanowisko i zaznaczył, że wszystkie procedury zostały zachowane, nadto zostały przeprowadzone konsultacje ze społeczeństwem.

W piśmie z dnia 1 października 2018 r. J. G. przedstawił zestawienie tablic LED oraz billboardów zainstalowanych na terenie gminy Nysa, w którym wskazano miejsca ich lokalizacji.

W piśmie procesowym z dnia 1 października 2018 r. pełnomocnik Gminy Nysa podtrzymał wszystkie dotychczasowe twierdzenia. Wskazał, że J. G. z jednej strony kwestionuje możliwość zastosowania in concreto zapisów uchwały, a z drugiej strony in concreto nie udowadnia na przykładach konkretnych tablic reklamowych w jaki sposób uchwała uniemożliwia zastosowanie swoich zapisów. W odniesieniu do stanowiska Spółki Gmina wyjaśniła z kolei, że zasadnicza część sporu w tym przypadku polega na odmiennym rozumieniu definicji szyldu oraz reklamy. Sposób rozumienia tych pojęć bezpośrednio wpływa na interpretację postanowień skarżonej uchwały. Podkreślił również pełnomocnik, że większość zarzutów skarżącej ma charakter czysto polemiczny z systemem wartości o charakterze estetyki architektonicznej przyjętym przez Radę Miejską, a wcześniej wskazanym wprost przez mieszkańców Nysy. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Spółki Gmina wyjaśniła, że:

- treść art. 19 ust. 1b pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazuje na konieczność ochrony otoczenia zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru w tzw. "uchwale krajobrazowej";

- analiza pełnego raportu z konsultacji społecznych, pozwala znaleźć nie tylko opis metodyki, odpowiedzi na wszystkie pytania lecz również kompletną metrykę badanej próby;

- w zaskarżonej uchwale brak jest zapisu - jakoby gabryt plakatu o powierzchni 2,16 m2, o wymiarach 1,2 x 1,8 m, czyli popularnego formatu City Light Poster, został dopuszczony tylko na terenie miejskim lub należącym do stacji benzynowych. Jeśli zaś przedmiotem tej myśli miał być wyświetlacz cen to tu należy się zgodzić, że jego stosowanie ograniczono w uchwale, jednak restauracja skarżącej nie stosuje takich informacji. Uchwała nie ogranicza ponadto stosowania CLP na terenach miejskich, tylko dodatkowo jako jedyny format dopuszczony do stosowania przy wiatach przystankowych;

- zgodnie z uchwałą zachodzi konieczność zlikwidowania na nieruchomości skarżącej pylonu/totemu. Analiza stosowanych przez korporację reklam omawianego typu pozwala jednak wysnuć wniosek, że wysokość nie zawsze jest kryterium kluczowym i można znaleźć wiele przykładów niższych słupów przy większych arteriach komunikacyjnych w większych miastach. Strona skarżąca stosuje też wiele innych form zachęcenia co obrazuje załączona dokumentacja zdjęciowa.

W kolejnym piśmie procesowym, z dnia 16 października 2018 r., Gmina Nysa zajęła stanowisko co do zarzutu J. G., który zawiera tezę, że zaskarżona uchwała została podjęta bez wypełnienia upoważnienia wynikającego z art. 37a ust. 9 ustawy. Wskazała w tej kwestii, że § 6 uchwały wprost opisuje zasady dostosowania istniejących tablic do jej zapisów, a zarzut braku przepisów dostosowawczych jest chybiony. Powołując zapisy zaskarżonej uchwały stwierdziła, że:

- zgodnie z uchwalą ekrany LED/telebimy, wskazane przez skarżącego w pkt 1 pisma z dnia 1 października 2018 r., nie są dopuszczone na terenie Gminy Nysa i we wskazanym czasie będą musiały być usunięte;

- zgodnie z uchwalą billboardy ścienne umieszczone w Strefie nr (...) wskazane przez skarżącego będą musiały zostać usunięte natomiast te, które znajdują się w strefie (...): będą mogły pozostać w niezmienionej postaci, gdy ich wymiary, położenie na elewacji względem odległości od krawędzi, uskoków, detali architektonicznych i okien spełnią zasady przyjęte w uchwale lub będą musiały być dostosowane w ten sposób, że zostaną pomniejszone, umieszczone w innym miejscu na elewacji budynku lub również będą musiały zostać usunięte;

- billboardy wolnostojące opisane w pkt 3 pisma skarżącego, będą musiały zostać usunięte w przypadku gdy: nie będą spełniały standardowych wymiarów powierzchni ekspozycyjnej w układzie poziomym; nie będą trwale związane z gruntem, nie będą umieszczone na konstrukcji składającej się z jednego słupa; umieszczone na jednej nieruchomości będą sytuowane w odległości mniejszej niż 75 m od innych billboardów na tej samej nieruchomości. Natomiast ww. obiekty reklamowe mogą być relokowane w inną część nieruchomości lub na inną nieruchomość, względnie będą musiały zostać pomniejszone do rozmiarów standardowych.

Dalej Gmina wyjaśniała, że rozumiejąc i analizując zasady położenia urządzeń i tablic reklamowych można dostosować poszczególne tablice i urządzenia reklamowe do uchwały. Dostosowanie to może polegać na: usunięciu reklamy, relokacji reklamy, zmniejszeniu rozmiaru reklamy lub "podmienieniu" reklamy jak w przypadku ekranu LED na klasycznie rozumiany billboard. Podkreśliła również, że wychodząc naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców i przedsiębiorców gminy Nysa, Burmistrz Nysy wprowadził od samego początku obowiązywania uchwały, procedurę dotyczącą oceny zgodności istniejących i projektowanych tablic i urządzeń reklamowych z przyjętym aktem, dzięki której przedsiębiorcy, w porozumieniu z urzędnikami, mogą badać zarówno planowane, jak i istniejące urządzenia reklamowe pod kątem ich zgodności z uchwałą. Opinię taką wnioskodawca otrzymuje bezpłatnie, przy czym skarżący o taką opinię ubiegał się już ponad dwudziestokrotnie. Na podstawie tak sformułowanego stanowiska Gmina uznała, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem.

W piśmie procesowym z dnia 9 października 2018 r., Spółka przedstawiła swoje stanowisko względem narracji Gminy, przedstawionej w piśmie z dnia 1 października 2018 r. Podtrzymując swoje dotychczasowe poglądy wskazała, że Rada dokonała naruszenia prawa, poprzez nadmierne ograniczenie własność nieruchomości skarżącej. W szczególności wprowadziła zakazy reklamowe z pominięciem granic strefy ochrony konserwatorskiej w sposób niewspółmierny do celów uchwały. Z tego powodu, zapisy uchwały stanowią przejaw nadużycia władztwa planistycznego w zakresie posadowienia reklam oraz braku spójności z aktem polityki przestrzennej jakim są zapisy wynikające z planu miejscowego.

Na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. pełnomocnik A Sp. z o.o. w dalszym ciągu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Zwracał uwagę, że skarżona uchwała dotyczy sytuacji abstrakcyjnych, oderwana jest od stref zagospodarowania terenu, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stref konserwatorskich. Podkreślał, że powodem wniesienia skargi jest niemożność prowadzenia biznesu przy treści skarżonej uchwały i w tym kontekście zwrócił uwagę na przedmiot prowadzonej działalności przez Spółkę, tj. restauracji w stylu (...), której logo wino być z daleka widoczne. Cofnął wniosek o wyłączenie jawności rozprawy.

Pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie obu skarg - odwołując się do stanowiska zawartego w pismach, w tym w odpowiedziach na skargi oraz zwracali uwagę, że zaskarżona uchwała jest efektem prowadzonych konsultacji społecznych i oczekiwań lokalnej społeczności.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 19 grudnia 2017 r., Nr XLVI/676/17, w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie Gminy Nysa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Kompetencje rady gminy do stanowienia takiego akt określone zostały w art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1945). W art. 37a ust. 4 tej ustawy wprost zostało wskazane, że uchwała taka jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Skargi na ww. akt wniesione zostały przez A Sp. z o.o. oraz J. G. Podstawę prawną ich wniesienia stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., który co należy dostrzec w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Wynika to z treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, wg. którego przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała podjęta natomiast została po wejściu w życie ustawy nowelizującej.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na tej podstawie Sąd w pierwszej kolejności zbadał legitymację skarżących i stwierdził, że byli oni uprawnieni do wniesienia skargi wobec czego, należało też dokonać merytorycznej oceny zaskarżonego aktu.

W tym zakresie Sąd uwzględnił, że wskazany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenie, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16).

Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę.

W niniejszej sprawie obydwoje skarżący wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, który wywodzili odpowiednio: Spółka z prawa własności nieruchomości położonej przy ul. (...), a J. G. z prawa własności tablic i urządzeń reklamowych, znajdujących się w obszarze objętym zapisami zaskarżonej uchwały. Zauważyć w tym zakresie przyjdzie, że ustalenia zaskarżonej uchwały - jako aktu prawa miejscowego, mają moc prawną wiążącą dla ogółu adresatów, czyli podmiotów, które mają obowiązek zastosować się do jej zapisów. W przypadku, gdy uchwała taka wprowadza wobec istniejących tablic i urządzeń reklamowych zakazy i ograniczenia w ich funkcjonowaniu w przestrzeni publicznej, to zarówno właściciel tych tablic i urządzeń jak i właściciel nieruchomości, na której się znajdują, są uprawnieni do zaskarżenia takiego aktu do sądu. Ich interes prawny w tym przypadku wynika z przysługującego im prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Jego naruszenie związane jest natomiast ze zmianą ich sytuacji prawnej - na skutek ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie Gminy Nysa tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - w granicach prawa przysługującego im w tym zakresie przed wejściem w życie przedmiotowych regulacji. Zaskarżona uchwała nakłada bowiem na skarżących w § 6 ust. 1 obowiązek dostosowania istniejących już tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów do ustalonych zasad i warunków. Tym samym wpływa na ich sytuację prawną.

Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących pozwala Sądowi dokonać oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. dopiero stwierdzenie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w sposób istotny narusza przepisy prawa prowadzi do stwierdzenia jej nieważności.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu. Takie też naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa.

Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych zapisów, które dotyczą tego interesu. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 p.p.s.a. w tym zakresie sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną co powoduje, że niezależnie od podnoszonych zarzutów, ocenia nie tylko zastosowanie w sprawie prawa materialnego, ale także całe postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanego aktu.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie w takich granicach kontrola legalności wykazała, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Z tego też powodu należało uwzględnić wniesione skargi i stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu.

W pierwszej kolejności Sąd ocenił czy spełnione zostały wymogi procedury podjęcia uchwały, które ustawodawca wprost określił w art. 37b ustawy. W tym zakresie nie stwierdził, aby doszło do naruszeń, które mogłyby mieć wpływ na legalność aktu. Wobec tego, że kwestia ta nie była w istocie sporna w przedmiotowym postępowaniu, nie zachodziła potrzeba analizowania ponownie poszczególnych etapów postępowania, które przedstawione zostały już w pierwszej części uzasadnienia. Przedłożone przez organ dokumenty związane z podjęciem zaskarżonej uchwały potwierdzają, że zachowana została cała procedura, zainicjowana uchwałą Rady Miejskiej w Nysie z dnia 30 marca 2016 r., Nr XVIII/272/16, w sprawie przygotowania projektu uchwały. Dostrzeżona w postępowaniu kontrolnym przez organ nadzoru wada polegająca na braku oznaczenia daty w obwieszczeniach wywieszanych na tablicy urzędu nie była z kolei istotna dla oceny legalności aktu, skoro pewne były daty równoczesnych ogłoszeń w prasie lokalnej i BIP.

W ocenie Sądu, istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, polegało jednak na niewykonaniu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 37a ust. 9 ustawy.

Ocena taka dokonana została w ramach kontroli legalności zaskarżonej uchwały, przeprowadzonej na podstawie przepisów art. 37a ustawy, wyznaczających kompetencję do jej podjęcia.

W tym zakresie Sąd uwzględnił, że art. 37a wraz z art. 37b ustawy, wprowadzony został do obowiązującego porządku prawnego w wyniku nowelizacji, dokonanej mocą art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych innych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, z późn. zm.). Celem tej nowelizacji było wprowadzenie takich rozwiązań prawnych, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Jednym z rozwiązań służących ochronie krajobrazu miejskiego jest właśnie wprowadzenie prawnej możliwości - co należy podkreślić - a nie obowiązku, podjęcia przez radę gminy uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 37a ustawy rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5) i może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6 może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). W zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Ponadto, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). Może też wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale, a także wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10).

Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej treści podjęta, została w celu dążenia do zachowania i kształtowania ładu przestrzennego na obszarze Gminy Nysa, przeciwdziałania negatywnym zjawiskom degradacji przestrzeni publicznej, wsparcia w procesie rewitalizacji zabytkowej tkanki urbanistycznej, wzmocnienia poczucia tożsamości i przynależności użytkowników przestrzeni publicznych, a także dążenia do ogólnej lepszej jakości życia mieszkańców. Bez wątpienia w swych założeniach była zatem zgodna z celami ustawodawcy.

Podkreślić jednak trzeba, że przepisy art. 37a ustawy określają w sposób kompletny i wyraźny zakres przedmiotowy uchwały, o której mowa w ust. 1, czyli tzw. uchwały krajobrazowej. Z uwagi na fakt, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 ustawy), rada gminy obowiązana jest ściśle przestrzegać zakresu udzielonego jej upoważnienia ustawowego. Posłużenie się w przepisie art. 37a ust. 1 ustawy zwrotem, że rada gminy "może" ustalić w formie uchwały zasady i warunki (...), świadczy o tym, iż uchwała krajobrazowa ma charakter fakultatywny. Jeśli jednak rada gminy decyduje się na jej podjęcie, wówczas nie może działać wybiórczo i zobowiązana jest wprowadzić regulacje w pełni odpowiadające upoważnieniu zawartym w art. 37a ustawy. Literalna wykładnia przepisów art. 37a ustawy wskazuje, że rada gminy ma obowiązek wyczerpać ustawowo określoną materię przewidzianą do uregulowania. Zakres przedmiotowy uchwały został określony przez ustawodawcę w sposób ścisły. Pominięcie elementu koniecznej regulacji przewidzianej tym przepisem skutkuje brakiem pełnej realizacji delegacji ustawowej. To z kolei należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu).

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 94 zd. 1 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, ustanawiając akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zawarty w art. 94 Konstytucji RP zwrot "w granicach upoważnień zawartych w ustawie" ma istotne znaczenie dla oceny legalności aktów prawa miejscowego podejmowanych przez organy gminy, które zgodnie z katalogiem zawartym w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zaliczane są do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Naruszenie granic delegacji ustawowej poprzez rozszerzającą lub zawężającą interpretację regulacji ustawowych, stanowi o istotnym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 523/17).

Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd podzielił argumentację obydwu skarżących stron o istotnym naruszeniu prawa, polegającym na niewykonaniu upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 37a ust. 9 ustawy. Wskazany przepis, w sposób jednoznaczny stanowi, że uchwała, o której mowa w ust. 1, powinna określać warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Naruszenie tego przepisu zaskarżoną uchwałą nastąpiło na skutek braku regulacji w przedmiocie określenia warunków dostosowania istniejących - w dniu wejścia w życie uchwały - tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych.

W odniesieniu do obowiązku dostosowania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych oraz szyldów istniejących w dniu wejścia w życie uchwały - do ustalonych uchwałą zakazów, zasad i warunków, w § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano wyłącznie terminy dostosowania. W § 6 ust. 2 uchwały określając warunki dostosowania Rada nie określiła ich natomiast w sposób prawidłowy i zgodny z delegacją ustawową. Nie wskazano przede wszystkim na czym w istocie ma polegać dostosowanie istniejących już tablic i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków zawartych w uchwale. Brak unormowania w tym zakresie stanowi pominięcie materii przewidzianej art. 37a ust. 9 ustawy, poprzez ograniczenie się jedynie do części delegacji ustawowej. W szczególności zauważyć można, że nie wskazano wprost na czym i ewentualnie w jakich przypadkach, winno dojść do dostosowania i jakie są jego warunki, tj. np. usunięcie, relokacja, zmniejszenie rozmiaru lub podmiana (wymiana) tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, które to działania - jak wynika z wyjaśnień organu, są faktycznie akceptowane w ramach dostosowania i na które wskazano w odpowiedzi na skargę.

Powyższe naruszenie ma istotne znaczenie z tego względu, że skoro uchwała wprowadza swą treścią regulacje związane z sytuowaniem tablic reklamowych, urządzeń reklamowych czy szyldów, a nie określa warunków ich dostosowania, to brak unormowania w tym zakresie może powodować brak możliwości wyegzekwowania obowiązku. Na przykład w sytuacji dwóch różnych podmiotów posiadających dotychczas legalnie usytuowane tablice reklamowe na terenie jednego obiektu mogą pojawić się wątpliwości, który z nich ma się dostosować do treści uchwały. Poza tym, brak określenia jednoznacznie jaki stan musi zaistnieć aby doszło do dostosowania, np. poprzez wskazanie czy konieczna jest rozbiórka, zmiana położenia, zmiana gabarytów, czy też wymiana tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, może prowadzić do wątpliwości, jakie działania w tym zakresie mogą zostać podjęte. Są to oczywiście tylko przykładowe zagadnienia, które mogą pojawić się przy realizacji przez adresatów uchwały obowiązku dostosowania, jednak obrazują one jak istotny, z punktu widzenia stosowania uchwały, jest brak prawidłowego uregulowania w niej omawianych warunków dostosowania. W sytuacji, gdy Rada nie określiła warunków dostosowania, brak unormowania w tym zakresie, uniemożliwi realizację zapisów uchwały, czyli egzekwowanie ustalonych w uchwale zasad i warunków sytuowania.

Nietrafne jest przy tym stanowisko Gminy sprowadzające się do wykazania, że w przedmiotowej uchwale określono warunki dostosowania przez obowiązek dostosowania do wszystkich zasad i warunków określonych w uchwale. Błędne jest twierdzenie, że warunki dostosowania wynikają z zapisów dotyczących ustalenia zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Zgodnie z art. 37a ust. 9 ustawy powinny zostać one wprost określone, przy czym użyty przez ustawodawcę zwrot "określa" wskazuje na obligatoryjny charakter tych uregulowań, jako odrębnych od tych, które ustalają zasady i warunki sytuowania, gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaj materiałów budowlanych.

Zauważyć przyjdzie, że w piśmie procesowym z dnia 16 października 2018 r., ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 9 ustawy, odnośnie tablic i urządzeń reklamowych J. G., Gmina wyjaśniała w jakich przypadkach ekrany LED/telebimy oraz billboardy ścienne i wolnostojące będą musiały zostać usunięte, kiedy będą mogły pozostać w niezmienionej postaci, a kiedy będą mogły być w określony sposób dostosowane do istniejących wymogów. Przedstawione w tym względzie stanowisko nie znajduje jednak żadnego odzwierciedlenia w zapisach § 6 ust. 2 uchwały. Powyższe dowodzi zatem, że uchwała, w zakresie obowiązku określenia warunków dostosowania - istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zasad, zakazów i warunków w niej określonych - nie zawiera ich w istocie. Podkreślić należy, że wskazany w omawianym piśmie fakt wprowadzenia przez Burmistrza Nysy procedury dotyczącej badania i opiniowania istniejących tablic i urządzeń reklamowych, pod kątem ich zgodności z przedmiotową uchwałą oraz fakt, że skarżący już ponad dwudziestokrotnie korzystał z tej procedury, wprost potwierdza, że brak w uchwale unormowań w zakresie określenia warunków dostosowania, powoduje, że jej zapisy są niezrozumiale i co najmniej utrudniają w dużym stopniu jej stosowanie. Za określenie warunków dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie można uznać nałożonych na podmioty władające ww. obiektami obowiązków związanych z uporządkowaniem terenu, usunięciem elementów konstrukcyjnych i innych mocowań, czy uzyskania wymaganych odrębnymi przepisami stosownych pozwoleń czy zgłoszeń. Warunki i zasady określające dostosowanie istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (co do ogrodzeń i obiektów architektury zawarto odrębne uregulowania w uchwale) winny być w sposób jasny i precyzyjny określone w przepisie. Obowiązków nałożonych na podmioty prawa nie można domniemywać, co oznacza, że adresat normy winien bez większego wysiłku odkodować nałożony na niego przez uchwałodawcę obowiązek. Uchwała winna zatem wskazywać, w jakich przypadkach istniejące obiekty (pylony, ekrany LED/telebimy, billboardy ścienne, wolnostojące tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, itd.) będą musiały zostać usunięte, kiedy będą mogły pozostać w niezmienionej postaci, a kiedy będą mogły być w określony sposób poprzez np. zmniejszenie ich powierzchni, miejsca posadowienia (przesunięcia) dostosowane do istniejących wymogów.

Podsumowując powyższe, naruszenie art. 37a ust. 9 ustawy, polegające na niewykonaniu upoważnienia ustawowego, miało istotny charakter i wobec obligatoryjności określenia w uchwale warunków dostosowania, stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Podkreślić jeszcze raz trzeba, że literalna wykładnia tego przepisu wskazuje na to, że rada gminy decydując się na podjęcie "uchwały krajobrazowej" ma obowiązek wyczerpać ustawowo określoną materię przewidzianą w tym przepisie, a nie ograniczać się jedynie do części z nich lub wykraczać poza delegację ustawową. W niniejszej sprawie materia określająca zasady dostosowania do wprowadzonych zasad tzw. "uchwały krajobrazowej' nie została natomiast wyczerpana. Przez sformułowanie "warunki dostosowania" rozumieć należy uregulowanie w przepisie przesłanek (wymagań) dotyczących dopasowania (zmiany) istniejących w dniu wejścia życie spornej uchwały urządzeń i reklam do wprowadzonych w niej zasad.

Wskazane naruszenie nie było jednak jedyną wadliwością jaką obarczona była zaskarżona uchwała.

Rozważając zarzuty podniesione przez Spółkę, Sąd podzielił pogląd skarżącej, co do niezgodności zapisów zaskarżonej uchwały z zapisami planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Nysie z dnia 30 września 2016 r., Nr XXIV/360/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miasta Nysa w rejonie ulic (...),(...) i (...) (Dz. Urz. Woj. opolskiego poz. 2172), dostrzegając niezgodność § 5 pkt 10 lit. b i c zaskarżonej uchwały, z § 6 ust. 6 pkt 18 planu. Nieruchomość przy ul. (...) (znajdująca się w granicach Obszaru (...) wyznaczonego zaskarżoną uchwałą) położona jest bowiem w obszarze, który w planie miejscowym oznaczony został symbolem (...) o podstawowym przeznaczeniu dla (...). Ustalając dla tego terenu zasady, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w § 6 ust. 6 pkt 18 planu postanowiono o dopuszczalności lokalizacji wolnostojących pylonów (masztów) reklamowych o wysokości do 9 m zawierających tablice reklamowe (szyldy) najemców lokali o powierzchni ogólnej powyżej 400 m2, wskazując, że poszczególne tablice zawieszane na pylonie nie mogą przekraczać wymiarów 2,2 x 1 m. W § 10 pkt 9 planu, ustalając wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej określono przy tym, że dopuszcza się lokalizację wolnostojących pylonów i masztów reklamowych wyłącznie na terenach oznaczonych symbolem U po 1 pylonie na teren wg. ustaleń szczegółowych określonych w § 6 ust. 6. Tymczasem, w § 5 pkt 10 lit. b i c zaskarżonej uchwały postanowiono, że: w odniesieniu do pylonów indywidualnych ogranicza się gabaryty do wymiarów 1,4 x 3 x 0,4 m (szerokość, wysokość, grubość), przy czym powierzchnia ekspozycyjna nie powinna przekraczać 0,6 m2 (lit. b), a w odniesieniu do pylonów zbiorczych, w obszarze I ogranicza się gabaryty do wymiarów 1,4 x 3 x 0,4 m (szerokość, wysokość, grubość), przy czym powierzchnia ekspozycyjna nie powinna przekraczać 2,4 m2.

Powyższe zapisy planu i zaskarżonej uchwały wykazują zatem sprzeczność co do dopuszczalnej wysokości pylonu (9 m w planie i 3 m w zaskarżonej uchwale). Nadto postanowienia te mogą budzić wątpliwości co do dopuszczalnej powierzchni tablic reklamowych skoro posługują się różnymi pojęciami, tj. plan określa powierzchnię tablicy reklamowej, a zaskarżona uchwała powierzchnię ekspozycyjną. Powstaje zatem stan niepewności prawnej, który jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do oceny legalności planu miejscowego i jego mocy wiążącej. Niemniej jednak w ocenie Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem Gminy, że w przypadku niezgodności zapisów obydwu aktów, postanowienia zaskarżonej uchwały, mają pierwszeństwo przed regulacjami planu miejscowego. Obydwa akty mają równorzędną rangę, są aktami prawa miejscowego. Rolą organów stanowiących akty prawa miejscowego jest natomiast dbanie o ich wewnętrzną zgodność i podejmowanie w tym zakresie koniecznych działań. Dlatego oceniając legalność zaskarżonej uchwały należało stwierdzić, że zapisy jej § 5 pkt 10 lit. b i c przyjęte zostały z istotnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego, tj. § 6 ust. 6 pkt 18 planu.

Odnośnie ogólnych i niesprecyzowanych zarzutów Spółki co do sprzeczności, bliżej nieokreślonych, regulacji zaskarżonej uchwały z planem miejscowym wskazać z kolei należy, że ustalenie zakazów i ograniczeń w sytuowaniu tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie skutkuje ograniczeniem przeznaczenia w planie miejscowym określonego terenu pod usługi. Dlatego nie sposób uznać, aby zaskarżona uchwała wprowadzała jakiekolwiek ograniczenia w zakresie prowadzenia na nieruchomości działalności usługowej.

Sąd uznał za częściowo trafny zarzut nieprawidłowego ustalenia w uchwale błędnych definicji, co także stanowi istotne naruszenie prawa. Stwierdził mianowicie, że pojęcie "muralu reklamowego" zostało zawarte w § 1 pkt 11 uchwały w sposób sprzeczny z ustawowym pojęciem tablicy reklamowej. Według uchwały, przez mural reklamowy rozumie się tablicę reklamową w formie malowidła naniesionego bezpośrednio na ścianę budynku. Tymczasem malowidło samo w sobie nie może być tablicą reklamową, skoro w art. 2 pkt 16b ustawy zdefiniowano tablicę reklamową jako "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem".

Nieprawidłowości dostrzegł Sąd także co do ustalonej w § 1 pkt 8 definicji pojęcia logo i logotyp. W tym zakresie w uchwale przyjęto, że przez logo i logotyp należy rozumieć odpowiednio symbol graficzny lub napis i symbol graficzny, stanowiący element identyfikacji wizualnej podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, społeczną, kulturalną. Pojęcia te zostały zdefiniowany w taki sposób, że nie sposób ustalić, czy między nimi występuje jakakolwiek różnica, czy też zostały one uznane za tożsame, skoro obydwa mogą oznaczać symbol graficzny. W powszechnym użyciu są one różnie rozumiane i dlatego definiując je w uchwale należało dookreślić je w sposób niebudzący wątpliwości. Skoro jednak w regulacjach uchwały zawsze występują obok siebie i dotyczą ich te same zapisy, to ich mało precyzyjne zdefiniowanie nie jest istotną wadliwością mogącą mieć znaczenie dla stosowania uchwały.

Pozostałe definicje sformułowane w § 1 uchwały, w ocenie Sądu, nie budzą żądnych wątpliwości i brak jest podstaw do podważenia legalności tych zapisów. Mając na uwadze zarzuty Spółki sformułowane w tym zakresie zauważyć kolejno można, że: w świetle § 1 pkt 6 litery przestrzenne, logo przestrzenne, logotyp przestrzenny oznaczają urządzenie reklamowe w postaci przestrzennej formy napisu lub grafiki. Na podstawie formy przestrzennej urządzenia reklamowego można zatem dokonać w tym zakresie rozróżnienia liter przestrzennych oraz logo, czy logotypu przestrzennego;

- z § 1 pkt 3 wynika, że flagą reklamową może być albo urządzenie reklamowe albo tablica reklamowa;

- ustalając w § 1 pkt 13 pojęcie ogródka gastronomicznego posłużono się pojęciem "przestrzeni publicznej", które jak zauważyła skarżąca nie zostało w uchwale wyjaśnione, niemniej jednak zauważyć trzeba, że w art. 2 pkt 6 ustawy zdefiniowano pojęcie "obszaru przestrzeni publicznej", co czyniło niedopuszczalnym jego ponowne definiowanie w uchwale;

- uwzględniając definicje pylonu z § 1 pkt 16, totemu reklamowego z § 1 pkt 25 i strzałki reklamowej z § 1 pkt 23 należy stwierdzić, że w ramach tych pojęć rozróżnione zostały określone konstrukcje przestrzenne, które przez określone cechy bez problemu można wyróżnić. Fakt, że pojęcia te w potocznym użyciu mogą mieć inne znaczenie nie wpływa natomiast na kompetencje organu, który może je określić w sposób jaki uzna za właściwy. Na tym właśnie polega kompetencja stanowienia aktów prawa miejscowego, która w przypadku zapisów art. 37a ustawy ma szeroki zakres.

Brak jest wreszcie podstaw do uwzględnienia zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia art. 37a ust. 6 ustawy, w związku z dokonaniem w § 2 zaskarżonej uchwały podziału Gminy na dwa obszary, dla których częściowo przyjęto odmienne uregulowania co do ustalonych zasad i warunków. W tej kwestii wyjaśnić trzeba, że z art. 37a ust. 6 ustawy wprost wynika możliwość ustalenia w uchwale różnych regulacji dla różnych obszarów. Ustawodawca dopuścił tym samym wyznaczenie różnych stref pod warunkiem, że ich granice będą jednoznacznie określone, w tym zgodnie z art. 37a ust. 7 ustawy na załączniku. Nie wprowadził jednocześnie żadnych kryteriów i zasad dokonania takiego podziału, wobec czego należy przyjąć, że w tym zakresie organ posiada swobodę, która ograniczona jest wyłącznie dążeniem do kształtowania i zachowania ładu przestrzennego oraz do ochrony krajobrazu. W szczególności, nie można przyjąć - jak chce skarżąca Spółka, że wyznaczając poszczególne strefy organ jest związany granicami obszaru ochrony konserwatorskiej. Takie związanie nie znajduje bowiem umocowania prawnego. Z przepisu art. 37b ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że projekt ustawy jest uzgadniany z wojewódzkim konserwatorem zabytków co oznacza, że w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu projekt podlega koordynacji także w graniach ochrony konserwatorskiej. Ustawa nie przewiduje jednak, aby podział na strefy był w jakimkolwiek stopniu determinowany strefami ochrony konserwatorskiej, której cele i założenia są inne od tych jakie realizuje uchwała podjęta na podstawie art. 37a ustawy.

Zaskarżona uchwała odpowiada warunkom z art. 37a ust. 6 i ust. 7 ustawy, gdyż zawiera w § 2 opis granic wyznaczonych obszarów i jednoznaczne ich określenie na załączniku graficznym. Nie można tym samym uznać, że wyznaczenie w zaskarżonej uchwale Obszaru I i II naruszało przepisy prawa. Jak wynika z wyjaśnień Gminy, Obszar (...) obejmuje teren objęty (...) oraz obszar, który współcześnie jest z nim funkcjonalnie i przestrzennie powiązany, stanowiąc razem (...) miasta Nysa. Organ dokonał podziału zgodnie z założeniami jakie przyjął w zakresie zachowania i kształtowania ładu przestrzennego. Wobec działania organu w granicach upoważnienia wyznaczonego art. 37a ust. 6 i 7 ustawy brak jest podstaw do uznania zasadności tego zarzutu.

Jako działanie mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 37a ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy, w ocenie Sądu, należało uznać również ustalenie w zaskarżonej uchwale pozostałych (poza § 5 pkt 10 lit. b i c), kwestionowanych przez Spółkę w ramach jej interesu prawnego, zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących sytuowania szyldów, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Dokonana w tym zakresie analiza poszczególnych zapisów nie wykazała nieprawidłowości, które wynikałyby z naruszenia przepisów prawa. W szczególności, należy wskazać, że wprowadzony w § 3 pkt 1 uchwały generalny zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych niebędących szyldami innych niż wskazane w § 5, mieści się w granicach uprawnień przyznanych radzie gminy w art. 37a ust. 3 ustawy w zakresie ustalenia zakazu sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Wskazane w § 4 uchwały ograniczenia co do szyldów mieszczą się w granicach kompetencji z art. 37a ust. 2 ustawy, dotyczących ustalania zasad i warunków ich sytuowania, gabarytów oraz liczby szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Natomiast zapisy § 5 uchwały (zawierające szczegółowe uregulowania, wobec ogólnych uregulowań z § 3) mieszczą się w granicach kompetencji wskazanych w art. 37 ust. 1 ustawy, dotyczących uprawnień do ustalania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W granicach upoważnień z art. 37a ust. 1 i ust. 3 ustawy ustalone zostały również zakazy wprowadzone § 5, w tym całkowite dla obszaru (...) zakazy z § 5 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a (dotyczące billboardów i flag reklamowych) oraz ograniczenia co do sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określone w § 5 pkt 2a, pkt 3a, pkt 4a, pkt 5, pkt 6, pkt 9a, pkt 17, pkt 18a, pkt 19a, a także zakazy z § 9 pkt 4 i 6 dotyczące ogrodzeń. Zauważyć przyjdzie, że stosownie do art. 37a ust. 3 ustawy, nie odnoszą się one do szyldów, co do których, ustalenia zawarte zostały odrębnie w § 4, zgodnie z art. 37a ust. 2. W § 10 wskazano natomiast - na podstawie upoważnienia z art. 37a ust. 10 pkt 2 ustawy, że z obowiązku dostosowania do zakazów, zasada i warunków określonych w uchwale, zwolnione są wszystkie rodzaje ogrodzeń istniejące na dzień wejścia w życie tej uchwały.

Podobnie Sąd ocenił zarzuty odnoszące się do zapisów w § 5 pkt 4 lit. d (strona skarżąca błędnie oznaczyła § 6 pkt 4) i § 5 pkt 12 uchwały, wskazanych jako dyskryminujące podmiotowo oraz naruszające zasadę równego traktowania. Zaznaczyć należy, że z treści § 5 pkt 4 uchwały nie wynika, aby ograniczono dopuszczalność gablot typu City Light Poster wyłącznie do tych zintegrowanych z wiatą. Literalne brzmienie wskazuje, że w odniesieniu do tego typu gablot dopuszczono także taką, która jest zintegrowana z wiatą. Nie ma natomiast w tym przepisie mowy o tym, że "dopuszcza się wyłącznie" takie gabloty. W powiązanym przez Spółkę z tym zapisem, § 3 pkt 6 uchwały w sposób dopuszczalny wskazano natomiast odległość od drogi jako jeden z warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Prawidłowo też, w zakresie odległości uregulowanych w ustawie o drogach publicznych, odesłał uchwałodawca do jej przepisów, o czym w dalszej części rozważań. Powiązanie w § 5 pkt 12 uchwały reklam świetlnych z określoną działalnością ma z kolei charakter ograniczenia przedmiotowego, dotyczącego określonego nośnika reklam i mieści się w granicach kompetencji organu do ustalania zakazów sytuowania określonych tablic i urządzeń reklamowych, a tym samym nie ma podstaw do uznania go za dyskryminujący, czy naruszający zasadę równego traktowania. W ramach ustalonego kryterium przedmiotowego nie różnicuje on bowiem sytuacji poszczególnych podmiotów.

W ocenie Sądu, nie sposób też dostrzec sprzeczności regulacji § 3 pkt 2 lit. b uchwały, który nakazuje sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych z uwzględnieniem konieczności zachowania minimalnego odstępu 0,15 m od krawędzi i uskoków elewacji oraz § 3 pkt 3 lit. b uchwały, który zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w sposób przesłaniający elementy istotne krajobrazowo, architektonicznie oraz o znaczeniu użytkowym i społeczno-kulturowym, tj.: detale architektoniczne, tj. gzymsy, pilastry, krawędzie (uskoki), miejsca zmiany materiału wykończeniowego, lizeny, kolumny, płyciny, frontony, naczółki, obramienia okienne, ornamenty. Jak wyjaśniła Gmina w odpowiedzi na skargę, możliwe jest takie sytuowanie, które pomimo uwzględnienia nakazu zachowania minimalnego odstępu 0,15 m od krawędzi i uskoków elewacji, może prowadzić do przysłaniania detali architektonicznych i stąd ustalony w § 3 pkt 3 lit. b zakaz. Natomiast realizacja wskazanego nakazu i zakazu wzajemnie się nie wykluczają.

Nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący wadliwości zapisów § 3 pkt 3 lit. c i d uchwały, które odnoszą się do zakazu sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w sposób przesłaniający elementy oznakowania Systemu Informacji Miejskiej i pola widoczności kamer wizyjnych monitoringu miejskiego. Wskazane elementy, objęte ochroną, mają znaczenie użytkowe, a ustalone zapisy uwzględniają interes społeczny. Nie naruszają przy tym interesu prawnego strony skarżącej (a także innych obywateli), gdyż ustalając określone, minimalne odstępy nie zakazują całkowicie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w pobliżu Systemu Informacji Miejskiej i kamer monitoringu miejskiego. Fakt, że w zależności od potrzeb użytkowych położenie tych elementów może się zmieniać nie ma natomiast znaczenia. W zakresie stanowienia przedmiotowego aktu, zdaniem Sądu, nie znajduje bowiem zastosowania zasada ochrony praw nabytych podmiotów, które legitymują się legalnie posadowioną tablicą reklamową, na podstawie zgłoszenia bądź uzyskanego pozwolenia na budowę.

Podzielając w tym zakresie pogląd wyrażony już w orzecznictwie sądowym, wyjaśnić przyjdzie, że wyczerpująca delegacja ustawowa zawarta w art. 37a ustawy, nie daje podstaw do wprowadzania regulacji ochronnych, bowiem priorytetem dla ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań, które miały na celu ochronę krajobrazu miejskiego i zadbanie o ład przestrzenny. Art. 37a ustawy stanowi o zasadach i warunkach sytuowania, o warunkach i terminach dostosowania, natomiast ustawodawca pominął aspekt formalnoprawny dotyczący podmiotów objętych regulacją uchwały krajobrazowej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 523/17). W świetle tego jako bezpodstawny uznano zatem także zarzut skarżącego J. G. dotyczący nieustanowienia żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które legalnie wzniosły na terenie miasta urządzenia i tablice reklamowe, a to wobec przyjęcia, że art. 37a ustawy, nie daje podstaw do wprowadzania takich regulacji.

Dalej, nie można uznać, że uchwała w jakikolwiek sposób ogranicza prowadzenie przez Spółkę działalności gospodarczej, skoro jej zapisy przedmiotowe nie odnoszą się do działalności lecz wyłącznie do funkcjonowania reklam w przestrzeni publicznej. Poza tym, uchwała nie wprowadza całkowitego zakazu reklamy na działce skarżącego, a jedynie wprowadza w tym zakresie ograniczenia i zakazy co do zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

Na uwzględnienie nie zasługiwały ponadto pozostałe zarzuty Spółki dotyczące:

- naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (aktualnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1830 z późn. zm.), w zakresie w jakim przepisy uchwały ograniczające możliwość ustawienia tablicy z menu wydłuż linii (...) nie pozwalają na uwidocznienie cen w miejscu sprzedaży detalicznej;

- wadliwego w świetle "Zasad techniki prawodawczej" odesłania w § 3 pkt 6 uchwały do ustawy o drogach publicznych oraz zastosowania nieprawidłowej systematyki w zakresie jednostek redakcyjnych aktu.

Mając na uwadze pierwszy ze wskazanych zarzutów można zgodzić się z tym, że skoro Spółka prowadzi działalność w zakresie zakupu jedzenia z (...) to niewątpliwie przy linii (...), choć nie koniecznie na całej jej długości, powinna udostępnić cennik. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru (usługi) w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen. Zgodzić się też trzeba z tym, że w myśl § 3 ust. 1 uchwała dopuszcza tylko takie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe (niebędace szyldami) jakie wskazano w jej § 5. Niemniej jednak dostrzec należy, że kontrolowana uchwała w żadnym miejscu nie wprowadza zakazu umieszczania cennika. Cennik nie jest też sam w sobie reklamą, która w myśl art. 2 pkt 16a ustawy służy upowszechnianiu w wizualnej formie informacji promującej, a nie jak w przypadku cennika, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. z 2015 r. poz. 2121), wyłącznie uwidacznianiu cen towarów przeznaczonych do sprzedaży detalicznej.

W odniesieniu do "Zasad techniki prawodawczej" ustalonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) dostrzec z kolei trzeba, że zgodnie § 156 tych zasad, w akcie normatywnym możliwe jest posłużenie się odesłaniami, a odesłanie z § 3 pkt 6 zaskarżonej uchwały spełnia wymogi tej regulacji. Wobec zastosowania systematyki, która jest zgodna z § 55, § 56, § 61, brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutu nieprawidłowej redakcji aktu. Na podstawie wskazanych regulacji, stosowanych odpowiednio na zasadzie § 143, w zaskarżonej uchwale prawidłowo przyjęto systematykę w podziale na: paragrafy, punkty, litery oraz tirety.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów prawa, które polegało w odniesieniu do zapisy § 5 pkt 10 lit. b i c. uchwały na naruszeniu § 6 ust. 6 pkt 18 planu miejscowego, ustaleniu w § 1 pkt 11 uchwały definicji sprzecznej z art. 2 pkt 16b ustawy oraz niewykonaniu w całości upoważnienia określonego w art. 37a ust. 9 ustawy.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przede wszystkim bezwzględny obowiązek zawarcia w uchwale uregulowań wskazanych w art. 37a ust. 9 ustawy, Sąd w pkt 1 wyroku orzekł, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Uwzględnił, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni je realizował. Akt, który nie realizuje upoważnienia ustawowego narusza natomiast zasadę praworządności.

W pkt 2 i 3 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił o kosztach postępowania, na które w przypadku J. G. składa się wpis od skargi uiszczony w kwocie 300 zł, a w przypadku skarżącej Spółki obok takiego wpisu także wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w kwocie 480 zł - na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa wysokości 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.