Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2579504

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 20 września 2018 r.
II SA/Op 189/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.).

Sędziowie: WSA Elżbieta Kmiecik, NSA Jerzy Krupiński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 14 marca 2018 r., nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia akt w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielnie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

S. P. (dalej też: skarżący) reprezentowany przez pełnomocnika B. P., wniósł skargę na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 14 marca 2018 r. uchylające postanowienie Starosty Strzeleckiego z dnia 10 stycznia 2018 r., odmawiające umożliwienia dostępu do akt administracyjnych w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Strzeleckiego z dnia 12 stycznia 2015 r., która zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na przebudowę kotłowni z budową komina w budynku gastronomicznym w (...) przy ul. (...), na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a, i umarzające postępowanie organu I instancji.

Wydanie tych postanowień nastąpiło w stanie faktycznym:

W dniu 8 stycznia 2018 r. S. P. i K. P. wnieśli na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. o niezwłoczne umożliwienie przez Starostę Strzeleckiego "dostępu do całości akt sprawy pozwolenia na budowę na działce a w (...) kotłowni wraz z całą infrastrukturą, w celu sporządzenia z nich notatek, kopii i odpisów". Z akt Starosty Strzeleckiego zakończonych decyzją nr (...) z dnia 12 stycznia 2015 r. wynika, że organ władzy architektoniczno-budowlanej zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorce G. B. pozwolenia na przebudowę kotłowni w jej budynku położonym w (...) przy ul. (...). Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2018 r. organ I instancji odmówił wnioskodawcom dostępu do akt administracyjnych w celu ich przeglądania, sporządzania notatek, kopii i odpisów.

Zaznaczył w uzasadnieniu, że na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. prawo wglądu do akt przysługuje tylko stronie. Wnioskodawcy tymczasem nie byli stronami w sprawie udzielonego pozwolenia na przebudowę kotłowni z budową komina w budynku gastronomicznym w (...) przy ul. (...), na działce nr a.

W złożonym zażaleniu S. P. wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji wywodząc, że Starosta winien uznać wnioskodawców jako właścicieli działek sąsiednich za stronę postępowania i umożliwić dostęp do akt w formie przeglądania i czynienia z nich notatek, odpisów.

W zaskarżonym postanowieniu z 14 marca 2018 r. Wojewoda Opolskie nie uwzględnił zażalenia.

Przede wszystkim organ odwoławczy cytując przepis art. 73 § 1 k.p.a. zauważył, że prawo wglądu do akt sprawy, ich przeglądania i czynienia notatek, kopii lub odpisów przysługuje stronie postępowania. W zakończonej sprawie o pozwolenie na budowę S. P. i K. P. stroną nie byli. Urzędowo jest Wojewodzie wiadomo, że toczy się natomiast postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Strzeleckiego nr (...) z 12 stycznia 2015 r., o co wniósł m.in. S. P.

W tych okolicznościach, nie pochodzące od strony żądanie udostępnienia akt postępowania administracyjnego winno zakończyć się umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. jako bezprzedmiotowego, a nie odmową dostępu do akt.

W złożonej skardze sądowej S. P. wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody Opolskiego z 14 marca 2018 r. i "zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego uznającego go za stronę postępowania wraz z przysługującymi prawami, w tym przeglądania akt" oraz zasądzenia kosztów sądowych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 8, art. 9, art. 12, art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a.

Domagał się także uchylenia postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia 28 marca 2018 r. odmawiającego uzupełnienia postanowienia z dnia 14 marca 2018 r. w zakresie podpisu.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ odwoławczy niewłaściwie ustalił krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Przede wszystkim zaś nie uwzględnił, że inwestycja powoduje immisje pyłów, dymów i innych szkodliwych czynników na jego nieruchomość. Odwołał się także do postępowania Starosty Strzeleckiego w przedmiocie wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej w skrócie: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kontrolując zaskarżone postanowienie z 14 marca 2018 r. w granicach tak określonej kognicji sądu administracyjnego należy stwierdzić, iż nie zachodzi naruszenie prawa procesowego zarzucane skargą.

Zważyć trzeba, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 10 § 1 k.p.a. i obejmuje także czynności związane z dostępem do akt.

Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.

Sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku (braku przymiotu strony) nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a.

Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych).

Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. albo jak w tej sprawie w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przyjąć należy, że przyczyny nieuwzględniania wniosku, co do zasady, łączyć należy z niespełnieniem przez zgłoszone żądanie warunków w zakresie przedmiotu podlegającego udostępnieniu oraz formy, w której ma zostać ono zrealizowane.

Z zakresu warunków, które podlegają ocenie w sprawie udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), nie powinno się wyłączać jednak także przesłanki podmiotowej żądania, a więc ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania.

Żądanie wglądu do akt postępowania, zgłoszone przez podmiot, który uważa, że przysługuje mu interes prawny, powinno być uważane za czynność podjętą w ramach postępowania, która powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących warunki jej skuteczności.

W odmiennym przypadku wniosek o udostępnienie akt sprawy pochodzący od podmiotu, który żąda podjęcia przez organ określonej czynności, jednakże w ocenie organu nie posiada interesu prawnego w sprawie, powinien zostać rozpoznany w sposób wskazany w art. 74 § 2 k.p.a.

Sposób ustosunkowania się przez organ do żądania powinien w takiej sytuacji odpowiadać sposobowi rozpoznania innych wniosków niespełniających warunku podmiotowego ich skuteczności (np. wniosek o zawieszenie postępowanie nie zgłoszony przez stronę, na żądanie której wszczęto postępowanie - art. 98 § 1 k.p.a.; wniosek o cofnięcie odwołania zgłoszony przez stronę, która nie wniosła odwołania - art. 137 k.p.a.).

W wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1014/10 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił przyjęte w orzecznictwie tego Sądu zapatrywanie, zgodnie z którym użyte w art. 73 § 1 k.p.a. sformułowanie "w każdym stadium postępowania" powinno być rozumiane szeroko i obejmować również wnioski zgłoszone po zakończeniu postępowania.

Przedstawione powyżej stanowisko odnośnie do zakresu stosowania art. 74 § 2 k.p.a. uznał za dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. IV SA 1374/98; wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r. sygn. IV SA 1023/98; wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 5 września 2001 r. sygn. II SAB/Gd 127/00; wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r. sygn. I OSK 848/05; postanowienie NSA z dnia 10 października 2008 r. sygn. I OSK 1081/08; wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r. sygn. I OSK 1284/11).

W jednostkowych tylko przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny opowiadał się za poglądem odmiennym (por. postanowienie NSA z dnia 26 września 2007 r. sygn. II OSK 1320/07).

Trzeba też wskazać na ustawę z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz. 18), która nie doprowadziła do istotnej modyfikacji art. 74 § 2 k.p.a, jednakże w sposób odmienny od dotychczasowego uregulowała kwestię zakresu odpowiedniego stosowania - w stosunku do postanowień - przepisów dotyczących decyzji. Na mocy art. 1 pkt 20 cyt. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmianie uległ art. 126 k.p.a. poprzez rozszerzenie odesłania dotyczącego postanowień wydawanych w sprawach wpadkowych o art. 105 k.p.a. Znaczenie powyższej zmiany dla omawianego problemu zakresu stosowania art. 74 § 2 k.p.a. upatrywać należy w odstąpieniu przez ustawodawcę od dotychczasowego stanowiska, które nie pozwalało na umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania wpadkowego w sprawie rozstrzyganej w drodze postanowienia.

W obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej.

Nie może ulegać wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z faktu, iż zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego.Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że stwierdzenie przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzić powinno w aktualnym stanie prawnym do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a.

Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Końcowo należy zauważyć, że skarga w zakresie żądanie uchylenia postanowienia z dnia 28 marca 2018 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia postanowienia z dnia 14 marca 2018 r. będzie przedmiotem odrębnego postępowania.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.