Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 29 września 2005 r.
II SA/Op 142/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.).

Sędziowie WSA: Elżbieta Kmiecik, Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...), nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi M. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) w sprawie odmowy wznowienia postępowania o ustaleniu warunków zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wydanie tych orzeczeń poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 5 listopada 2004 r. (data wpływu-dnia 9 listopada 2004 r.) A w O. powołując się na pełnomocnictwo udzielone przez K. F. - S., A. S., M. S. i M. S. wniosło o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną o warunkach zabudowy z dnia 2 sierpnia 2004 r. wydaną w postępowaniu wszczętym z wniosku M. K. Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 145 k.p.a. Podniesiono, że osoby udzielające pełnomocnictwa A bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy wydanych co do nieruchomości przy ul. (...) w O. na rzecz M. K. Pełnomocnictwo, na które powołał się wnoszący pismo datowane na dzień 12 października 2004 r. w swej treści upoważniało A w O. do występowania w imieniu mocodawców "przy realizacji inwestycji budynku usługowo - mieszkalnego w O. przy ul. (...)".

Decyzją z dnia (...) Prezydent Miasta (...) na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy zakończonego powołaną wyżej decyzją ostateczną tegoż organu z dnia 2 sierpnia 2004 r.

W motywach decyzji organ I instancji zakwestionował prawo A w O. do reprezentacji osób fizycznych wymienionych w pełnomocnictwie z dnia 12 października 2004 r. wskazano także na zakres umocowania które nie pozostaje w związku z przedmiotem sprawy administracyjnej mającej być wznowioną.

Na skutek odwołania wniesionego przez wymienione wyżej osoby fizyczne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia (...) uchyliło zaskarżony akt organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji wskazano na przepisy art. 32 i 33 k.p.a. i po przedstawieniu okoliczności faktycznych sprawy zważono, że podmiot działający pod firmą A w O. nie może być pełnomocnikiem procesowym osób fizycznych. Podniesiono także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a i przewidzianą w nim zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, a to przez brak zapewnienia udziału w sprawie M. K.

W skardze do Sądu Administracyjnego M. K. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego zarzucając naruszenie art. 138 paragraf 2 k.p.a. i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania odwoławczego z k.p.a., gdyż jego zdaniem braki pełnomocnictwa z art. 33 k.p.a. mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę SKO w O. wniosło o jej oddalenie odwołując się do motywów zawartych w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).

Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kognicji sądu administracyjnego należało oddalić skargę.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przy tym stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne (...), strona może działać przez pełnomocnika, a pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (por. art. 29, art. 32 i art. 33 § 1 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie żądanie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta (...) z dnia 2 sierpnia 2004 r. złożył podmiot działający pod firmą A w O., powołujący się na pełnomocnictwo udzielone przez 4 osoby fizyczne. Zważyć trzeba, że niezależnie od trybu wszczęcia postępowania administracyjnego (na żądanie strony lub urzędu) jednym z podstawowych obowiązków organu jest prawidłowe ustalenie stron postępowania administracyjnego i wymogów formalnych pisma wszczynającego postępowanie wymaganych przez przepis art. 63 k.p.a. W toku spełnienia tych warunków organ winien zastosować przepis art. 64 § 2 k.p.a. i wezwać stronę do usunięcia braków w terminie tygodniowym, pod rygorem pozostawienia podania (pisma) bez rozpoznania.

Odnosząc te regulacje ustawowe do rozpatrywanej sprawy trzeba podnieść, że wniesienie żądanie wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, z ogólnym powołaniem się na art. 145 k.p.a., z jednej strony wymagało doprecyzowania celem właściwego przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 1 i § 2 k.p.a.), a z drugiej w oczywisty sposób wskazywało na krąg osób fizycznych i prawnych, zainteresowanych w sprawie, a będących stroną tamtego postępowania, do wznowienia którego zmierzał wniosek z dnia 5 listopada 2004 r. (data wpływu do organu -9 listopada 2004 r.). Jedną z tych stron był w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy M. K., co oznacza, że winien być także stroną w postępowaniu rozpoczętym w trybie art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 k.p.a.

Ponadto wobec wadliwego pełnomocnictwa datowanego na dzień 12 października 2004 r. organ I instancji i ten brak winien procesowo rozważyć na wstępnym etapie postępowania co do przyczyn wznowienia.

Na błędy występujące w umocowaniu wskazywało już Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w motywach zaskarżonej decyzji. Sąd motywy te w pełni podziela, i nie ma potrzeby ponownie ich opisywać. Wystarczającym jest konstatacja, że zakres umocowania musi korelować z przedmiotem żądania wszczęcia postępowania, a pełnomocnikiem winna być osoba o jakiej stanowi art. 33 § 1 k.p.a. Okoliczność na którą organ nie zwrócił uwagi to ta, że wątpliwości co do zakresu umocowania w związku z przedmiotem sprawy i osobą pełnomocnika możliwe były do usunięcia też przez zgłoszenie do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). (por. też orzeczenie NSA z dnia 21 marca 2002 r., V SA 2019/01).

Dlatego zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą skargę, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest słuszne, a zarzuty skargi chybione. Zwrócić trzeba uwagę na to, że sam skarżący oświadcza w skardze, iż motywom decyzji organu odwoławczego nie można odmówić racji.

Uważa jednak jednocześnie, że organ odwoławczy winien też rozpatrzeć sprawę merytorycznie i wydać rozstrzygnięcie co do istoty.

Powołuje się skarżący na art. 138 § 2 k.p.a. wymagający istnienia przesłanki przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części jako tylko i wyłącznie uzasadniającej uchylenie decyzji I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Na ten zarzut trzeba odpowiedzieć w pierwszym rzędzie z powołaniem się na art. 15 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a w obu instancjach uczestniczyć muszą strony, wszystkie strony.

Jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, a uczestnictwo polega co najmniej na tym, by wszyscy mający interes prawny zostali o prowadzonym postępowaniu administracyjnym powiadomieni. Przeto nie miał organ odwoławczy innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., chyba że ten brak można było usunąć w postępowaniu odwoławczym.

Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udział u w postępowaniu przed organem I instancji prowadzi do uznania że decyzja jest wadliwa (por. NSA z dnia 8 marca 2001 r., II SA/Gd 894/98).

Dalej trzeba zauważyć, że dwuinstancyjność stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz innych uczestników postępowania. Zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. nie można rozumieć w sposób formalny. Do uznania bowiem, że została ona zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydaje decyzje postępowania realizującego cele dla których jest ono prowadzone. Jednym z nich jest zapewnienie wszystkim stronom możliwości obrony ich praw i interesów skoro - co wykazują powyższe rozważania - stroną postępowania przed organem I instancji nie był między innymi skarżący M. K., to już choćby z tego względu organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 138 § 1 k.p.a. (por. też wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, op. ONSA 1997/1/35).

W obecnym stanie sprawy oczywiście przedwczesne byłoby wypowiedzenie się co do kwestii merytorycznych sprawy z wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.

Można jednak powołać organowi I instancji, który częściowo wypowiadał się w decyzji na tle art. 28 k.p.a., na wykładnię tego przepisu prezentowaną w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13 / 95, ONSA 1995/4/154, która jest jedną z istotnych wypowiedzi w sprawie pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym o ustaleniu warunków zabudowy.

Z tych przyczyn i z mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.