Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 14 marca 2006 r.
II SA/Ol 987/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk.

Sędziowie WSA: Alicja Jaszczak-Sikora (Spr.), Asesor Bogusław Jażdżyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "(...)" Nr "(...)" w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego:

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;

II.

orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia "(...)" Komendant Powiatowy Policji stwierdził utratę uprawnień H. S. do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego z dniem l stycznia 2002 r. i zobowiązał go zwrotu kwoty 922,20 zł tytułem nienależnie pobranego równoważnika.

Organ orzekający ustalił, że emeryt policyjny H. S. był uprawniony do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia "(...)"1998 r. Na podstawie tej decyzji równoważnik był wypłacany do 2004 r. włącznie.

W dniu 19 sierpnia 2005 r. H. S. złożył oświadczenie mieszkaniowe, z którego wynikało, iż własność zajmowanego przez niego lokalu została przeniesiona "(...)"marca 1997 r. umową darowizny na J. G. i A. G. Wobec tego, zdaniem organu orzekającego, wnioskodawca utracił uprawnienie do równoważnika wynikające z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.)

Zgodnie z § 5 tego rozporządzenia był on zobowiązany zawiadomić organ o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont, czego nie uczynił. W związku z tym ma obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia za okres nieprzedawniony.

H. S. wniósł odwołanie od tej decyzji do Komendanta Wojewódzkiego Policji, w którym domagał się przywrócenia prawa do równoważnika pieniężnego. Przyznał, że przekazał własność mieszkania córce i zięciowi, i to oni sfinansowali kupno mieszkania zajmowanego przez skarżącego. Sytuacja mieszkaniowa odwołującego jednak nie zmieniała się, gdyż nadal z żoną mieszka w tymże lokalu, ponosi wszystkie koszty związane z eksploatacją mieszkania i jego remontami. Tytułem prawnym do zajmowania jest umowa użyczenia, która jednak może być uznana za umowę najmu, o której mowa w § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia "(...)", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż umowa użyczenia nie stanowi tytułu prawnego uprawniającego do przedmiotowego równoważnika. Wywodził, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zawierają zamknięty katalog lokali, których zajmowanie daje prawo do równoważnika, a umowa użyczenia nie jest tam wymieniona.

H. S. nie zgodził się z tą decyzją.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosił o jej uchylenie. Zarzucał, że organy orzekające oparły się na fakcie, iż zajmowane przez skarżącego mieszkanie zostało podarowane córce, która nie czerpie z tego tytułu żadnych korzyści. Jednak jakby się umowa użyczenia nie nazywała, to jasno z niej wynika, że to skarżący ponosi wszelkie koszty eksploatacji, w tym czynsz regulowany, oraz koszty remontów i napraw.

Komendant Wojewódzki Policji wnosił o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada legalności, co obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oznacza to, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym zostało oparte na ustaleniu, iż tytułem prawnym do, zajmowanego przez skarżącego mieszkania, jest umowa użyczenia.

W ocenie Sądu kwestia ta nie została należycie wyjaśniona.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy czym, w myśl art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, stanowi uchybienie cytowanym przepisom postępowania administracyjnego.

Skarżący już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji sygnalizował, że umowa, na podstawie której zajmuje mieszkanie, nosi cechy umowy najmu. Do okoliczności tej organ w ogóle się nie ustosunkował i w żaden sposób nie ocenił dowodów złożonych przez stronę. Tymczasem wyjaśnienie charakteru tej umowy miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Organy administracji publicznej mają prawo do oceny czynności cywilnoprawnych dokonywanych przez strony, gdy czynności te kształtują stan faktyczny podlegający kwalifikacji na gruncie norm administracyjnoprawnych.

O tym, że organy administracji publicznej nie są związane wskazaną przez strony nazwą czynności cywilnoprawnej, lecz mogą i powinny samodzielnie ustalać jej istotne elementy, wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 1997 r. III SA 1184/95 (niepublikowany).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko to w pełni podziela.

Należy przyznać rację Komendantowi Wojewódzkiemu Policji, że umowa użyczenia nie jest wymieniona w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), zwanym w dalszym ciągu rozporządzeniem. Należało jednak dokładnie ustalić i rozważyć, czy w istocie taka umowa łączyła strony, czy też, mimo nazwy użyczenia w rzeczywistości strony zawarły umowę najmu.

Zgodnie bowiem z art. 65 § 2 k.c. w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Przy czym przez termin "zgodny zamiar stron" należy rozumieć uzgodnione elementy faktyczne i prawne kształtujące treść umowy w jej istotnych postanowieniach. W żadnym jednak razie o charakterze umowy nie może przesądzać jej nazwa.

Należy pamiętać, że, stosownie do art. 710 k.c., przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nie oznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Bezpłatność używania musi jednak odnosić się do całego stosunku używania.

Najem natomiast charakteryzuje się odpłatnością, co wynika z art. 659 § 1 k.c. Oprócz obowiązku opłacania czynszu na najemcy ciążą też inne obowiązki takie jak: drobne naprawy podłóg, drzwi i okien, malowanie ścian, podłóg oraz wewnętrznej strony drzwi wejściowych, jak również drobne naprawy instalacji i urządzeń technicznych, zapewniających korzystanie ze światła, ogrzewania lokalu, dopływu i odpływu wody. (art. 681 k.c.)

H. S. i w skardze i w odwołaniu podnosił, że wszystkie wymienione obciążenia związane z zajmowanym przez niego mieszkaniem ponosi. Tymczasem organy rozstrzygając sprawę pominęły milczeniem tę okoliczność i opierając się jedynie na nazwie umowy, w ogóle się nie zajęły jej treścią oraz nie próbowały nawet ustalić jaka rzeczywiście umowa łączyła strony.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe o ustalenie w Zarządzie Budynków Mieszkalnych, czy w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, skarżący ponosił opłaty z tytułu zajmowania mieszkania i jaki charakter miały te opłaty. Organ przeprowadzi też inne dowody zaoferowane przez stronę, które pozwolą ustalić jaki był faktycznie charakter zawartej umowy. Po dokonaniu tychże ustaleń organ dokona oceny, czy umowa ta odpowiada wymogom § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Ocena materiału dowodowego powinna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i winna znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.)

Naruszenie przez organy orzekające art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. jest istotnym uchybieniem proceduralnym, gdyż mogło ono mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia przez sąd decyzji wydanej w wyniku postępowania dotkniętego taką wadą.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Na podstawie art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Oznacza to, iż decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok nie jest jeszcze prawomocny. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.