Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1411000

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 26 listopada 2013 r.
II SA/Ol 974/13
Naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Glabas.

Sędziowie WSA: Ewa Osipuk, Alicja Jaszczak-Sikora (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia "(...)", Nr "(...)" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że uchwałą Nr "(...)" z dnia '(...)" Rada Gminy, powołując art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 16 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy oraz art. 24f ust. 1 i 1a, jak również art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy H. B. (dalej zwanego skarżącym) z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy. W uzasadnieniu tej uchwały podano, że skarżący w celu prowadzenia działalności gospodarczej bezumownie korzysta z dwóch działek (to jest działki o nr 112/1 i z części działki o nr 35/1), położonych w obrębie N., stanowiących własność gminy B.

W skardze na powyższą uchwałę do tutejszego Sądu skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Z tych też powodów wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi niewłaściwe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. Podniósł, że art. 24f ustawy o samorządzie gminnym nie zabrania radnym korzystania z mienia gminnego, a jedynie statuuje zakaz celowego wykorzystywania tego mienia do prowadzenia działalności gospodarczej. Dodał, że o korzystaniu z mienia komunalnego można mówić tylko wtedy, gdy chodzi o mienie, wobec którego gmina może wykonywać prawa właścicielskie i wobec którego ciążą na gminie obowiązki przypisywane właścicielowi. Wskazał, że z taką sytuacja nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż skarżący korzysta z działki o nr 112/1 samoistnie i nieprzerwanie jak właściciel od 1980 r., co stało się zresztą przyczyną złożenia przez niego wniosku do sądu o stwierdzenie zasiedzenia własności tej działki. Jeśli chodzi natomiast o użytkowanie części działki o nr 35/1, to skarżący podał, że została ona przez nieuwagę pracownika skarżącego zaorana. Uznał przy tym, że skoro to zdarzenie miało miejsce po raz pierwszy i dotyczy niewielkiej części tej działki, to powinno stanowić co najwyżej podstawę do wezwania radnego do zaniechania uprawy na tym kawałku gruntu, a nie przyczynę do wygaszenia mandatu. W ocenie skarżącego, podjęta uchwała jest następstwem lokalnej polityki organów gminy i próbą wyeliminowania radnego, który nie chce się podporządkować.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że dla stwierdzenia złamania zakazu, zawartego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wystarczające jest ustalenie, że radny wykorzystuje (nawet jednorazowo) mienie komunalne do prowadzenia działalności gospodarczej, za którą w orzecznictwie sądowym uznaje się także działalność rolniczą. Podniósł, że bez znaczenia, z punktu widzenia tego przepisu, jest to, czy wykorzystanie mienia w tym celu następuje wskutek umyślnego działania radnego, czy też zaniechania spowodowanego przez nieuwagę, czy pomyłkę. Uznał, że za takim rozumieniem tego przepisu przemawia treść art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że po złożeniu ślubowania radny ma 3 miesiące na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Zdaniem organu, jest to wystarczający okres czasu dla wyjaśnienia wszelkich wątpliwości związanych z charakterem, zakresem i mieniem wykorzystywanym w prowadzonej działalności gospodarczej. Podkreślił, że roszczeń cywilnoprawnych dotyczących własności nieruchomości nie można mylić z obowiązkami organu stanowiącego gminy dotyczącymi radnego naruszającego zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uznał więc, że do czasu wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia, decydujące znaczenie dla oceny prawa własności mają zapisy w księdze wieczystej oraz rejestrze gruntów, z których wynika, że właścicielem obu spornych działek jest gmina Braniewo. Domniemanie zgodności tych dokumentów z rzeczywistym stanem prawnym uzasadniało zaś przyjęcie, że użytkowane rolniczo przez skarżącego te działki są mieniem, o jakim mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego wskazał na naruszenie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, co związane było z udziałem skarżącego w głosowaniu nad tą uchwałą mimo że dotyczyła ona jego interesu prawnego. Zauważył także, że ujawniły się kolejne wątpliwości co podmiotu będącego właścicielem działki, objętej wnioskiem skarżącego o zasiedzenie, które uzasadniają zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu wydania orzeczenia przez sąd powszechny.

Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 26 listopada 2013 r., pełnomocnik organu podał, że działka o nr 112/1 (poprzednio o nr 71/1), do 1978 r. stanowiła własność Państwa M., następnie został przejęta przez Państwowy Fundusz Ziemi z pozostawieniem dożywotniego użytkowania przez państwa M. Skarżący wskazał zaś, że po śmierci Pani M., od 1994 r. działka ta stanowi własność Gminy, ale skarżący korzysta z tej działki od 1980 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W świetle art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.), o nieważności uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, między innymi z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, orzeka sąd administracyjny na skutek skargi zainteresowanego podmiotu.

W ocenie Sądu, nie można zarzucić sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwale Nr '(...)" z dnia '(...)". Rady Gminy, stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, będącego skarżącym w niniejszej sprawie, z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy B.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego (zawartemu w piśmie z dnia 25 listopada 2013 r.), przy podejmowaniu tej uchwały nie doszło do naruszenia art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Jak wynika bowiem z protokołu nr VIII/VI/2013 z XXXII Sesji Rady Gminy, odbytej w dniu 27 września 2013 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, skarżący co prawda podniósł rękę na znak głosowania nad tą uchwałą, ale jego głos został pominięty wobec stwierdzenia przez przewodniczącego Rady przeszkody w udziale skarżącego w tym głosowaniu. W związku z tym, wynik głosowania został ustalony na 13 głosów "za" podjęciem uchwały i 1 głos "wstrzymujący się", przy 15 radnych obecnych podczas głosowania. Zauważyć przy tym należy, że jak wynika z powołanego protokołu, projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego skarżącemu został wprowadzony na sesję na skutek zmiany jej porządku obrad, co nastąpiło zgodnie z art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady (13 radnych "za" na 15 radnych Rady Gminy). Przed podjęciem tej uchwały, stosownie do art. 190 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, umożliwiono zaś skarżącemu złożenie wyjaśnień. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującą w takich sprawach procedurą.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje natomiast podjęcie zaskarżonej uchwały z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Jak słusznie bowiem zauważono w uchwale NSA z 23 października 2000 r. (sygn. akt OPS 13/00, ONSA 2001, Nr 2, poz. 50), upływ, przewidzianego w tym przepisie, trzymiesięcznego terminu od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, na stwierdzenie przez radę wygaśnięcia mandatu radnego, nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu z mocy prawa spełnia bowiem funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego i przez to służy zarówno ochronie interesów radnego, jak i rady. Brak takiej uchwały sprawia jednakże, iż konsekwencje pewnych zdarzeń, przewidziane wprost przez ustawodawcę, pozostają w zawieszeniu. Dopiero uchwała o wygaśnięciu mandatu pozwala zmaterializować się w pełni woli ustawodawcy. Mając na względzie wagę tego rozstrzygnięcia, obwarowano je terminem, o którym mowa w art. 190 ust. 2 powołanej ustawy. Sformułowanie: "najpóźniej w ciągu trzech miesięcy" należy odczytywać jako werbalne wzmocnienie obowiązku niezwłocznego podjęcia takiej uchwały. Nie byłoby uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiałby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej zaistnienie zdarzenia, wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa. W ten sposób rada mogłaby swoim zaniechaniem doprowadzić do odwrócenia skutków powstających z woli ustawodawcy (zob. także wyrok NSA z 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 334/08, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budzi zastrzeżeń Sądu także argumentacja organu, powołana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, która dodatkowo umożliwiła Sądowi dokonanie kontroli przestrzegania przez organ w tej sprawie przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżący użytkując rolniczo, w ramach prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego, dwie działki (to jest działkę o nr 112/1 i część działki o nr 35/1), co do których w stosownych dokumentach, ujawniona jest własność Gminy, wykorzystuje je do prowadzenia działalności gospodarczej. W tych okolicznościach zasadnie rada gminy uznała, że skarżący naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności (zob. uchwałę NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 62). Wobec zaś niezaprzestania przez skarżącego takiej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, rada gminy prawidłowo, w oparciu o art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, zastosowała art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 16 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy i stwierdziła wobec skarżącego wygaśnięcie mandatu radnego.

W świetle podnoszonych przez skarżącego zarzutów, rozstrzygnięcia wymaga, czy przy ocenie wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki do wygaszenia mandatu radnego, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy powinna wziąć pod uwagę niewykonywanie przez gminę prawa własności względem działki o nr 112/1 oraz incydentalność naruszenia zakazu w odniesieniu do części działki o nr 35/1. W ocenie Sądu, żadna z tych okoliczności nie wyłącza odpowiedzialności skarżącego za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, skutkującej obowiązkiem rady gminy do stwierdzenia wygaśnięcia uzyskanego przez skarżącego mandatu radnego.

Podkreślenia wymaga bowiem, że podnoszona przez skarżącego okoliczność niewykonywanie przez gminę prawa własności względem działki o nr 112/1, będzie przesłanką uwzględnianą przez sąd powszechny przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nabycia własności tej działki przez zasiedzenie. Okoliczność ta nie stanowi natomiast przesłanki, której wystąpienie, lub nie, warunkowałoby zastosowanie w niniejszej sprawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W ocenie Sądu, także ewentualne przyszłe stwierdzenie przez sąd powszechny zasiedzenia tej działki przez skarżącego nie ma znaczenia dla kontrolowanej sprawy, bowiem istotnym jest, że doszło już do swoistego "skonsumowania" normy zawartej w przepisach zakazujących łączenia funkcji radnego z działalnością gospodarczą prowadzoną w oparciu o majątek gminy. Skutku tego nie zniweczy ewentualny przyszły wyrok sądu powszechnego. Okolicznością niesporną i wynikającą z akt sprawy jest, że skarżący do chwili obecnej nie nabył własności tej działki, tym samym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały i nadal, to gmina jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 marca 2013 r., sygn. akt II SA/PO 190/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bez wpływu na wynik kontrolowanej sprawy pozostaje także, powołana przez skarżącego, okoliczność jednorazowego skorzystania w prowadzonej działalności rolniczej z części działki o nr 35/1, które miało dodatkowo miejsce na skutek nieuwagi pracownika skarżącego. Skoro przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawia luzu decyzyjnego organowi stanowiącemu gminy, także jednorazowe działanie, polegające na wykorzystaniu mienia gminy przy prowadzeniu działalności gospodarczej, musi skutkować wygaśnięciem mandatu radnego. Organ nie może bowiem uzależniać podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego od stopnia przewinienia (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 140/11, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za konstatacją taką przemawia także brzmienie art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, przewidziany w tym przepisie okres czasu jest wystarczający dla wyjaśnienia wszelkich wątpliwości związanych z charakterem, zakresem i mieniem wykorzystywanym w prowadzonej działalności gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.