Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 9 marca 2006 r.
II SA/Ol 974/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Glabas.

Sędziowie WSA: Alicja Jaszczak-Sikora, Asesor Katarzyna Matczak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego

I.

uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji;

II.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 4.034,32 (słownie: cztery tysiące trzydzieści cztery złote czterdzieści dwa grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

III.

orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia "(...)"września 2005 r. (znak "(...)") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 59g ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016, ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymierzył R. i W. i -S. karę pieniężną w wysokości 112.500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku pawilonu handlowego usytuowanego na działkach nr "(...)", "(...)" i "(...)", położonego przy ul. "(...)" w D. - bez wcześniejszego pozwolenia na użytkowanie.

Uzasadniając wydane postanowienie organ I instancji wskazał, że w dniu 26 lipca 2005 r. W. S. złożył wniosek w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie zakończonej budowy pawilony handlowego usytuowanego przy ul. "(...)" w D. W trakcie prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego organ został poinformowany w dniu 8 sierpnia 2005 r. przez Państwowego Inspektora Pracy, iż podczas prowadzonych czynności kontrolnych we wskazanym obiekcie budowlanym stwierdził jego użytkowanie bez wymaganego pozwolenia.

Organ na skutek powziętej informacji wszczął postępowanie w sprawie samowolnego użytkowania pawilonu handlowego oraz w dniu 23 sierpnia 2005 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę budynku, w trakcie której potwierdzony został fakt, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu pawilonu handlowego samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Wobec przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nałożona została kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Wymierzając karę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 57 ust. 7 cytowanej ustawy zastosował przepis art. 59f ust. 1 tej ustawy, podwyższając stawkę opłaty dziesięciokrotnie. Wyliczona wg powyższych kryteriów wysokość kary stanowi iloczyn stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu (15) i współczynnika wielkości obiektu (1,5).

W "odwołaniu" od powyższego postanowienia W. S. wskazał, iż osobą odpowiedzialną za wszelkie odbiory włącznie z odbiorem nadzoru budowlanego był dyrektor ds. handlu w jego firmie, który poinformował go, że wszelkie odbiory pawilonu handlowego zostaną zakończone do dnia 25 lipca 2005 r. W związku z powyższym wyznaczone zostało otwarcie pawilonu handlowego na dzień "(...)"lipca 2005 r. Skarżący podał, iż w dniu 25 lipca 2005 r. został poinformowany, iż nadzór budowlany na telefoniczne zgłoszenie nie dokonał odbioru, wobec czego polecił złożyć oficjalne pismo w tej sprawie. Wyjaśnił, iż z uwagi na okoliczność, że lokalna społeczność została już poinformowana o otwarciu dużego sklepu nie można było wstrzymać otwarcia sklepu, gdyż zawiedzeni zostaliby przyszli klienci. Poza tym stwierdził, że nałożenie tak wysokiej kary spowoduje bankructwo firmy, w której obecnie pracuje 180 osób, a także uniemożliwi spłacenie zaciągniętych na prowadzenie firmy kredytów. Z uwagi na przedstawione okoliczności zasadne jest - zdaniem skarżącego-uchylenie nałożonej kary.

Rozpatrując wniesione zażalenie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "(...)"listopada 2005 r. Nr "(...)", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)"września 2005 r. w przedmiocie wymierzonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego.

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji skarżącego, iż skutecznie dokonano zgłoszenia obiektu do użytkowania składając w dniu 26 lipca 2005 r. wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, skoro już w dniu "(...)"lipca 2005 r. nastąpiło otwarcie pawilonu handlowego. Bezsporna pozostaje zatem okoliczność, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, zaś obowiązek uzyskania takiego pozwolenia wynikał z pkt 5 decyzji z dnia "(...)"listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), w myśl którego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie mógł uwzględnić zarzutu skarżącego, iż dokonano telefonicznego zgłoszenia obiektu do odbioru, bowiem z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie procedura zgłaszania do użytkowania obiektu budowlanego polegająca na złożeniu wniosku wraz z dołączonymi dokumentami wymienionymi enumeratywnie w pkt od l do 6 tego przepisu. Okoliczność niedopełnienia przez pracownika nałożonych na niego obowiązków nie podlega natomiast ocenie w postępowaniu związanym z użytkowaniem obiektu bez wymaganego pozwolenia.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania tego postanowienia. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 1532, póz. 1270, ze zm.), a konkretnie ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazał, iż w czasie postępowania międzyinstancyjnego w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu "(...)"października 2005 r. decyzję Nr "(...)" w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku.

Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organowi nadzoru budowlanego II instancji, iż nie poczynił ustaleń co do legalności użytkowania przez skarżącego budynku w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia z dnia "(...)"listopada 2005 r. W szczególności nie zbadano, czy inwestor w momencie orzekania przez organ odwoławczy posiadał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Pominięto okoliczność, iż skarżącemu decyzją z dnia "(...)"października 2005 r. nr "(...)" wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielono pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, położonego w D. przy ul. "(...)".

W ocenie skarżącego w chwili orzekania przez organ odwoławczy po stronie inwestora nastąpiła sanacja wcześniejszego zachowania i istniał stan legalności co do użytkowania obiektu. W tym stanie prawnym organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe w oparciu o przepis art. 105 k.p.a., bowiem użytkowanie obiektu w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego stało się legalne.

Pełnomocnik skarżącego podniósł również, że zasadniczą i jedyną przyczyną nałożenia kary był fakt uroczystego otwarcia pawilonu handlowego w dniu "(...)"lipca 2005 r. co należało uznać za bezsporny fakt - zdaniem organu - przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, podczas gdy są to zupełnie różne kwestie w realiach życia gospodarczego i społecznego Polski, funkcjonujące niezależnie od siebie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wyjaśnił, iż fakt użytkowania budynku pawilonu handlowego położonego przy ul. "(...)" w D. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie został stwierdzony w trakcie kontroli obiektu, jak również potwierdził to sam skarżący w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Okoliczność zaś późniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie zwalnia od wniesienia opłaty z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia.

Na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. pełnomocnik W. S. przedstawił pełnomocnictwo udzielone mu przez uczestniczkę postępowania - R. S. oraz przedłożył pismo uczestniczki, w którym zarzucił skarżonemu postanowieniu naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a konkretnie naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a., bowiem uczestniczka postępowania bez swojej winy nie brała w nim udziału. Pełnomocnik wyjaśnił, iż mimo wynikającego z powyższego przepisu obowiązku zagwarantowania każdej stronie postępowania czynnego udziału na każdym jego etapie oraz umożliwieniu wypowiedzenia się przed rozstrzygnięciem sprawy organy orzekające w tej sprawie nie umożliwiły jej udział w postępowaniu. R. S. nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w tej sprawie, jak również nie była informowana o przeprowadzanych dowodach oraz nie umożliwiono jej zapoznania się z materiałem dowodowym w tej sprawie. Wobec powyższego w pełni zasadne jest żądanie ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy orzekające w celu zagwarantowania jej czynnego udziału w postępowaniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrole działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych decyzji administracyjnych.

Jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonego aktu - decyzji, postanowienia wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wzruszenie ich może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że naruszają one przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Wskazać należy także, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zatem sąd administracyjny kontroluje, czy organ administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przestrzegał zasad ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Jedną z tych zasad jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, która została wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a.

Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organom, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek.

Należy pamiętać, że czynny udział strony ma istotne znaczenie dla ochrony jej praw. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie norm prawa materialnego lub procesowego.

W przedmiotowej sprawie postępowanie przed organem I, jak i II instancji prowadzone było bez udziału jednej ze stron postępowania - R. S.

Z przedłożonych akt administracyjnych ("(...)") - decyzji Starostwa Powiatowego z dnia "(...)"listopada 2004 r. Nr "(...)", którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę pawilonu handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w D. przy ul. "(...)" na działkach Nr "(...)", "(...)", "(...)", wynika bezsprzecznie, że inwestorami tego obiektu budowlanego byli W. S. i R. S. Zatem, stroną postępowania zakończonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)"września 2005 r. Nr "(...)", znak "(...)" w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku pawilonu handlowego, jak również postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, zakończonego decyzją tego organu z dnia "(...)"października 2005 r. jest R. S.

Uczestniczka postępowania sądowoadministracyjnego nie została zawiadomiona przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego użytkowania pawilonu handlowego, jak również o przeprowadzeniu dowodu w postaci oględzin wybudowanego pawilonu pomimo, że organ posiadał decyzję Starosty z dnia "(...)"listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę, w której jednoznacznie określono inwestora tej budowy. Inwestorami były dwie osoby fizyczne, zatem obie należało zawiadomić o wszczętym postępowaniu i dopuścić je do udziału we wszelkich czynnościach dowodowych podejmowanych w tej sprawie. Wskazać w tym miejscu należy także na niekonsekwencję w postępowaniu organu orzekającego, który zawiadomił o wszczętym postępowaniu tylko jednego z inwestorów, natomiast postanowieniem z dnia "(...)"września 2005 r. nałożył karę na oboje inwestorów, pomijając milczeniem fakt, iż druga ze stron postępowania nie brała w nim udziału. Okoliczności powyższej nie wziął pod uwagę także organ odwoławczy, który stosownie do art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071, ze zm.) zwanej dalej; k.p.a. rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, nie ograniczając się jedynie do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (patrz wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r. sygn. SA/Wr 1996/95, publikowany ONSA 1997, Nr l, póz. 35, wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. IV SA 385/87, niepublikowany).

Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu okoliczność, iż w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż R. S. nie miała możliwości podejmowania czynności w celu obrony swoich interesów prawnych. Okoliczności tej nie może sanować czynność zaadresowania postanowienia organu I instancji na nazwisko obojga inwestorów, gdyż z potwierdzenia odbioru tej korespondencji wynika, że postanowienie odebrane zostało przez syna S. M. Brak jest natomiast potwierdzenia, iż postanowienie to otrzymała uczestniczka postępowania.

Konsekwencją stwierdzonego uchybienia jest konieczność uchylenia, z przyczyn formalnych, zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)"września 2005 r., skoro w postępowaniu nie brała udziału - bez własnej winy - jedna ze stron tego postępowania. Uchybienie to daje bowiem podstawę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż strona, która bez własnej winy nie brała udziału w sprawie może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Stosownie zaś do art. 145 § 1 ust. 1 lit. b ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z analizy tego przepisu wynika jednoznacznie, że podstawami do wznowienia postępowania są przesłanki określone w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. (patrz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, str. 458). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)"września 2005 r., znak "(...)".

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut pełnomocnika skarżącego, iż fakt późniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego sanuje wcześniejszy brak legalnego działania skarżącego w zakresie użytkowania budynku pawilonu handlowego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie.

Nie można podzielić również kolejnego twierdzenia pełnomocnika skarżącego, iż jedyną okolicznością potwierdzająca fakt użytkowania obiektu bez wymaganego zezwolenia jest jego otwarcie w dniu "(...)"lipca 2005 r., gdyż fakt użytkowania obiektu bez zezwolenia zgłosił dokonujący kontroli w zakresie swojej właściwości Państwowy Inspektor Pracy, jak również okoliczność powyższą stwierdzono w trakcie przeprowadzonych (z naruszeniem zasady określonej w art. 10 k.p.a. oraz art. 59c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nz 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm). oględzin budowy.

Sąd na mocy art. 152 ustawy p.p.s.a. orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 4.034,32 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składają się wpis od skargi, koszty dojazdu na rozprawę oraz równowartość wynagrodzenia radcy prawnego ustalonego stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).