II SA/Ol 973/17, Warunki rozpoznania skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Pojęcie niedopuszczalności odwołania w postępowaniu administracyjnym. Początek biegu terminu do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2417219

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2017 r. II SA/Ol 973/17 Warunki rozpoznania skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Pojęcie niedopuszczalności odwołania w postępowaniu administracyjnym. Początek biegu terminu do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Lipiński.

Sędziowie WSA: Beata Jezielska, Katarzyna Matczak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uchyla zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie faktyczne

1. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności (dalej: Powiatowy Zespół) z dnia (...) Nr (...) zaliczono K.L. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do (...) 2020 r., przy czym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od 14-go roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od (...).

Z potwierdzenia odbioru przesyłki wynika, że orzeczenie zostało odebrane w dniu 28 sierpnia 2017 r., zaś nadane u operatora pocztowego w dniu 21 sierpnia 2017 r.

2. W dniu 11 września 2017 r. (data nadania przesyłki u operatora pocztowego) K.L. złożyła odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (dalej: Wojewódzki Zespół, organ odwoławczy) wnosząc o dokonanie zmian w otrzymanym orzeczeniu organu I instancji w zakresie punktów IV i V. Podała, iż w punkcie IV wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 14-go roku życia podczas, gdy faktycznie istnieje od 12-go roku życia tj. od (...). Wskazała, iż dostrzegła nieścisłości w dokumentach medycznych o początku jej choroby i wyjaśniła, że późniejsza diagnoza jej schorzenia była wynikiem błędu w sztuce lekarskiej. Natomiast w punkcie V wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od (...), podczas gdy w tym punkcie powinien być wskazany co najmniej (...) rok, kiedy to jej schorzenie zostało zdiagnozowane.

3. Postanowieniem z dnia (...) Nr (...) Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zdrowotnej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046, z późn. zm.) oraz art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i § 19 ust. 3 pkt 2 lit. d) rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110, z późn. zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego w dniu (...) przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zainteresowana została pouczona o możliwości złożenia odwołania oraz o możliwości zrzeczenia się prawa do odwołania, przy czym z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania orzeczenie to staje się ostateczne i prawomocne. Podano, że w dniu 21 sierpnia 2017 r. strona złożyła takie oświadczenie, z którego wynika, że zrzeka się prawa do odwołania. Nadto jak wynika z akt sprawy p. L. zapoznana została z treścią decyzji w siedzibie organu z uwagi na fakt, iż Powiatowy Zespół w dniu 21 sierpnia 2017 r. nadał decyzję w Urzędzie Pocztowym. Tego samego dnia tj. 21 sierpnia 2017 r. zainteresowana złożyła wniosek o wydanie karty parkingowej w oparciu o decyzję-orzeczenie organu I instancji, które stało się prawomocne wobec złożonego oświadczenia. Wyjaśniono, że niezależnie od tego strona zdecydowała się złożyć w dniu 13 września 2017 r. odwołanie, które następnie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do organu II instancji.

Przytoczono treść art. 127a § 1 i 2 k.p.a., z którego wynika, że w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydal decyzję z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.

Organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że zainteresowana została prawidłowo pouczona o możliwości wniesienia odwołania oraz możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, z którego to prawa skorzystała. Tym samym decyzja organu I instancji stała się ostateczna i prawomocna a p. L. nabyła prawa wynikające z jej treści. Wobec tego stwierdzono niedopuszczalność wniesienia odwołania, skoro brak jest możliwości rozpoznawania odwołania w sytuacji, gdy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności stało się ostateczne i prawomocne.

4. Od powyższego postanowienia K.L. (dalej jako: skarżąca) w dniu 13 listopada 2017 r. (data nadania przesyłki u operatora pocztowego) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, w której zarzuciła, iż stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności jej odwołania jest nieuzasadnione. Przyznała, że co do meritum decyzji Powiatowego Zespołu była ona zgodna z jej żądaniem wobec czego ewentualne zmiany w orzeczeniu nie miały żadnego wpływu na jej prawo do karty parkingowej. Przedstawiła przebieg zdarzeń w zakresie wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Podała, że w dniu (...) stawiła się na Komisji w Powiatowym Zespole i po zbadaniu lekarz poinformował ją, że będzie kontynuacja uprawnień. Bezpośrednio po Komisji pobrała wniosek o wydanie karty parkingowej i wypełniła go, na ile to było możliwe, gdyż nie było jeszcze orzeczenia, oraz podpisała wniosek przy urzędniku. Tak podpisany wniosek dano jej do wzięcia ze sobą. Nadto otrzymała ulotkę dotyczącą zdjęcia i opłaty za kartę, które to miały być złożone wraz z wnioskiem. Tylko z taką wiedzą opuściła urząd. Następnie w dniu 21 sierpnia 2017 r. na jej prośbę ojciec dokonał opłaty za wydanie karty parkingowej. Dowód wpłaty wraz ze zdjęciem oraz wnioskiem o wydanie karty parkingowej złożył w siedzibie Powiatowego Zespołu, jedyne co miał uzupełnić to miejsce na datę złożenia wniosku. Skarżąca podała, że orzeczenie pewnie już było w systemie komputerowym, skoro przyjęto wniosek ale żaden urzędnik nie przedłożył tego orzeczenia do wglądu. Zarzuciła, że organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż w dniu 21 sierpnia 2017 r. strona złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, co jest nieprawdą, gdyż nie było jej w E., jak również ojciec nie złożył takiego oświadczenia. Zakwestionowała fakt, iż zapoznała się z decyzją, gdyż nie było jej w tym dniu w E. Zakwestionowała fakt, iż w siedzibie Powiatowego Zespołu zapoznano ją z treścią decyzji, bowiem w tym dniu decyzja ta została nadana w Urzędzie Pocztowym. Logicznym pozostaje, że gdyby zapoznała się z decyzją w urzędzie to także by ją odebrała. Nadto uznała za niezrozumiałe, iż fakt nadania decyzji pocztą ma świadczyć o tym, że przed wysłaniem go zapoznano ją z jego treścią. Podała, że być może nadano orzeczenie w tym dniu pocztą, ale na pewno nie widziała go w tym dniu na oczy, jak również jej ojciec. Dopiero w dniu 24 sierpnia 2017 r. zgłosiła się po kartę parkingową, która była już gotowa do odebrania i jednocześnie zapytała o odbiór orzeczenia lecz uzyskała informacje, że wysłano je już pocztą. W dniu 28 sierpnia 2017 r. awizowane orzeczenie odebrała jej matka i dopiero w tym dniu miała możliwość zapoznania się z jego treścią. Następnego dnia matka udała się do urzędu aby zapytać o możliwość zmiany w treści orzeczenia w zakresie punktu IV i V. Urzędniczka korzystając z podglądu w systemie komputerowym poinformował matkę o wydaniu orzeczenia i karty parkingowej. Strona skarżąca zaprzeczyła jakoby została pouczona o możliwości skorzystania z prawa do odwołania, jak i z prawa do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania, gdyż o tym została poinformowana dopiero w dniu 28 sierpnia 2017 r., gdy otrzymała orzeczenie o niepełnosprawności. Zaprzeczyła aby kiedykolwiek składała oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania, nie zrobili tego w jej imieniu także rodzice. Zauważyła, że w piśmie przekazującym jej odwołanie Powiatowy Zespół wskazał, iż jej odwołanie wniesiono w terminie, co potwierdza, że na dzień jego wniesienia orzeczenie nie nosiło cech ostateczności ani prawomocności.

5. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wyjaśniono, że organ odwoławczy bada sprawę całościowo, a nie tylko pod katem zarzutów sformułowanych w odwołaniu, co oznacza, że ocena w trybie odwoławczym dotyczyłaby także spełnienia warunków do uzyskania karty parkingowej. Jednocześnie podkreślono, iż stosownie do § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie wzoru oraz trybu wydawania i zwrotu kart parkingowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1438) składając wniosek o wydanie karty parkingowej, przedstawia się do wglądu oryginał prawomocnego orzeczenia o niepełnosprawności. Tym samym należy zauważyć, że zainteresowana tego samego dnia tj. 21 sierpnia 2017 r. składając oświadczenie, w oparciu o które decyzja organu I instancji stała się prawomocna, złożyła także wniosek o wydanie karty parkingowej i tym samym uznała treść orzeczenia za wiążącą. Zatem nie ulega wątpliwości, iż osoba zainteresowana otrzymując kartę parkingową legitymowała się już prawomocnym orzeczeniem.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej: p.p.s.a.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Wniesiona skarga w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia (...) stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia (...) w przedmiocie zaliczenia skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu m.in. o treść art. 134 zd. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) dalej: k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z powyższej normy wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania musi stwierdzić, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Obie wskazane w tym przepisie przesłanki są odrębnymi przesłankami uniemożliwiającymi merytoryczne rozpoznanie odwołania. W pierwszej jednak kolejności organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania.

Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane w k.p.a., dlatego przyjmuje się powszechnie, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. II OSK 316/08, dostępne internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wyłączenie możliwości wniesienia odwołania w stosunku do określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym przez przepis ustawowy, czy też w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie. Jeśli chodzi zaś o przesłanki niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym to należy do nich niezdolność odwołującego się do czynności prawnych oraz oczywisty brak legitymacji odwoławczej.

W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę niedopuszczalności odwołania organ wskazał skorzystanie przez stronę skarżącą z prawa do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, co skutkuje ostatecznością i prawomocnością decyzji.

W tym miejscu pozostaje wyjaśnić, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 31 ustawy nowelizującej po art. 127 k.p.a. dodano art. 127a § 1 i § 2 obrzmieniu: "§ 1 W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. § 2 Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna".

Organ odwoławczy, prawidłowo w oparciu o art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stwierdził, że w sprawach nieunormowanych przepisami niniejszej ustawy, zarówno powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, jak i wojewódzkie, stosują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu cywilnego i Kodeksu pracy. Jednakże w ocenie Sądu w rzeczonej sprawie organ dokonał wadliwego zastosowania art. 127a § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności pozostaje organowi odwoławczemu wyjaśnić, że ustawodawca posłużył się terminem "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania", co oznacza, że jedynie w momencie biegu terminu do wniesienia odwołania strona uprawniona może zrzec się swojego prawa do wniesienia odwołania. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, zaś z brzmienia art. 129 § 1 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zatem reasumując z przytoczonych wyżej uregulowań wynika, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 109 § 1 k.p.a.), a gdy była ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie, przy czym stosownie do treści art. 14 § 2 k.p.a. treść oraz istotne motywy takiego rozstrzygnięcia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

Aby zatem można było się powołać na unormowanie wynikające z art. 127a § 1 k.p.a., jak to czyni organ odwoławczy, należało wpierw ustalić kiedy w rozpoznawanej sprawie rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy, po analizie przekazanych mu akt administracyjnych tej sprawy, uznał że o treści decyzji-orzeczenia strona skarżąca dowiedziała się w dniu 21 sierpnia 2017 r., bowiem w tym dniu złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jak również tego dnia wystąpiła z wnioskiem o wydanie karty parkingowej, a takowy wniosek mógł być złożony wraz z okazaniem oryginalnego prawomocnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Jednakże z załączonej do akt kserokopii jednej strony książki nadawczej wynika, że decyzja-orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało nadane na adres skarżącej w dniu 21 sierpnia 2017 r., zaś odebrane w dniu 28 sierpnia 2017 r. W okolicznościach tej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że bieg terminu do wniesienia odwołania dla skarżącej rozpoczął się w dniu 21 sierpnia 2017 r., skoro dopiero w dniu 28 sierpnia 2017 r. skarżąca otrzymała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia (...). Z tą też datą dopiero organ administracji jest związany treścią wydanej decyzji, o czym stanowi art. 110 § 1 k.p.a.

Nie sposób uznać, że o treści orzeczenia została skarżąca zawiadomiona w dniu 21 sierpnia 2017 r., kiedy to składała wniosek o wydanie karty parkingowej, bowiem w przedstawionych aktach sprawy brak jest informacji o ogłoszeniu decyzji stronie skarżącej w dniu 21 sierpnia 2017 r., a jedynie taka forma wejścia w życie decyzji - orzeczenia organu I instancji uprawniałaby do przyjęcia, że z tym dniem rozpoczął biec termin do wniesienia odwołania. Skoro zaś nie spełniono wymogów do uznania, że bieg terminu do wniesienia odwołania należy liczyć od daty ogłoszenia ustnie decyzji stronie zainteresowanej, to należało stwierdzić, że bieg terminu do wniesienia odwołania w tej sprawie rozpoczął się dopiero w dniu 28 sierpnia 2017 r. Z tego względu, bez znaczenia pozostaje okoliczność, w jaki sposób i kto podpisał oświadczenie z 21 sierpnia 2017 r. o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności z dnia (...) wydanego przez Powiatowy Zespół, skoro w tym dniu takie oświadczenie nie mogło skutecznie zostać złożone, bowiem w tym dniu nie rozpoczął jeszcze biec termin do wniesienia odwołania, a tylko w takim terminie ustawodawca zezwolił na złożenie skutecznego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Pozostaje oczywistym, że strona zainteresowana może zrzec się takiego prawa jedynie w sytuacji, gdy zna treść decyzji, a zatem gdy decyzja taka wejdzie do obrotu prawnego i zostanie stronie przedstawiona. Z takim dniem bowiem dopiero dla strony zainteresowanej powstają skutki prawne w postaci terminu do wniesienia odwołania.

Reasumując, w realiach niniejszej sprawy, nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, z uwagi na uzyskanie przez decyzję - orzeczenie przymiotu ostateczności i prawomocności, skoro jak wskazano wyżej, oświadczenie, na które powołuje się organ odwoławczy zostało złożone przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.