Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 14 lutego 2006 r.
II SA/Ol 966/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Lipiński.

Sędziowie Asesorzy WSA: Katarzyna Matczak (sprawozdawca), Bogusław Jażdżyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia "(...)" Nr "(...)" w przedmiocie wyboru ławników oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miasta podjęła w dniu "(...)"2003 r. uchwałę Nr "(...)" w sprawie: wyboru ławników Sądu Rejonowego na kadencję 2004-2007. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 160 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.).

W dniu 20 stycznia 2004 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 uchwały Nr "(...)" Rady Miasta z dnia "(...)"2003 r. w sprawie wyboru ławników Sądu Rejonowego na kadencję 2004-2007.

Wskazał, iż badając uchwałę pod względem zgodności z prawem w dniu 6 stycznia 2004 r. otrzymał informację, iż radni Rady Miejskiej kandydowali na ławników do sądu i brali udział w głosowaniu nad tym wyborem. Z otrzymanego protokołu Nr "(...)" z obrad "(...)" Sesji Rady Miasta z dnia "(...)"października 2003 r. i stanowiących jego załączniki list obecności radnych na "(...)" sesji oraz protokołu komisji skrutacyjnej powołanej na "(...)" sesji rady w celu przeprowadzenia głosowania tajnego dla wyboru ławników do Sądu Rejonowego na kadencję 2004-2007 wynika, że w głosowaniu tym brali udział również radni A. B., N. S. i S. J., którzy kandydowali na stanowisko ławnika oraz zostali wybrani na ławników. Z protokołu komisji skrutacyjnej wynika, iż na ogólną liczbę 21 radnych, na sesji według listy było obecnych 21 radnych oraz tyle samo oddano głosów ważnych. Oznacza to, iż wszyscy radni brali udział w głosowaniu. Stosownie zaś do art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może kształtować prawa i obowiązki jednostki i tak rozumiany interes prawny należy odnieść do uchwał podejmowanych na podstawie art. 160 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby z uwagi na to, iż na mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym podlega wyłączeniu z głosowania. Organ nadzoru podniósł, iż procedura podjęcia uchwały jest jednym z istotnych elementów zgodności z prawem samej uchwały, wobec tego udział radnego podlegającego wyłączeniu w głosowaniu nad uchwałą należy uznać za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. W podjętej uchwale wadą nieważności dotknięty jest jedynie § 1 uchwały albowiem nad wyborem ławników brali udział radni, którzy kandydowali na ławników i zostali wybrani, natomiast § 2 uchwały dotyczył ławników wśród których radni nie kandydowali.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie w całości. Wskazano, iż skarżący nieprawidłowo określił stronę pozwaną wskazując, iż jest nią Gmina, gdy tymczasem ewentualnym pozwanym winna być Rada Miasta. Nieprawidłowe jest również wskazanie, że zaskarżoną uchwałą dokonano wyboru ławników do Sądu Rejonowego w O., gdy tymczasem wyboru dokonywano do Sądu Rejonowego w B. Przyznano, iż w głosowaniu nad wyborem ławników brali udział wszyscy radni, w tym kandydujący na ławników. Było to głosowanie tajne i trudno uznać, że radni ci głosowali na siebie samych, gdyż B. A. uzyskała 18 głosów, S. N. 11 głosów, a J.S. 16 głosów. Wszyscy ławnicy złożyli ślubowanie i zostali wpisani na listę ławników. Wobec tego jedyną regulacją prawną zmierzającą do wygaśnięcia ich mandatu jest art. 166 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych. Z ostrożności podniesiono, iż nawet przyjmując, że głosowanie nad uchwałą stanowi istotne naruszenie prawa, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały, wobec brzmienia art. 167 § 1 powołanej wyżej ustawy, gdyż w czasie trwania kadencji nie powołuje się ławnika do pełnienia obowiązków w razie ujawnienia okoliczności, które nie pozwalały na jego wybór. Informacyjnie podano, że radny J. S. zrezygnował z funkcji ławnika.

W piśmie z dnia 21 kwietnia 2004 r. Wojewoda w całości podtrzymał wniesioną skargę precyzując, że organem przeciwnym jest Gmina Miejska. Dodatkowo wskazano na okoliczność, iż zgodnie z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym radny nie może brać udziału w głosowaniu nad uchwałą która dotyczy jego interesu prawnego, co nie oznacza konieczności głosowania na siebie samego. Natomiast fakt złożenia przez ławników ślubowania nie oznacza niemożliwości ich odwołania na podstawie art. 166 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. W ocenie organy nadzoru w niniejszej sprawie doszło także do naruszenia art. 159 § 1 pkt 2 ww. ustawy albowiem ławnikami nie mogą być osoby wchodzące w skład organów, od których orzeczenia można żądać skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. Od orzeczeń - uchwał Rady Miejskiej przysługują odwołania do Sądu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

W ocenie Sądu zaskarżona w części uchwała nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ l).

Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

W rozpatrywanej sprawie na wstępie należało wyjaśnić, czy wybór ławników jest czynnością z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 182 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości określa ustawa. Aktem prawnym regulującym powyższą materię jest ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) zwana dalej: ustawą o ustroju sądów, która w art. 4 § 1 statuuje, iż w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości obywatele biorą udział przez uczestnictwo ławników w rozpoznawaniu spraw przed sądami pierwszej instancji. Funkcja ławnika należy zatem do zakresu publicznej działalności obywateli i stanowi jedną z form realizacji ich praw publicznych. Poza tym z art. 160 wymienionej ustawy wynika, że ławników wybierają rady gmin, przy czym wybory przygotowują gminy jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Należy zatem zakwalifikować uchwały o wyborze ławników do zakresu administracji publicznej (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 329/00, niepublikowany, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Łd 1812/03, niepublikowany).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów podnoszonych w skardze, iż doszło do naruszenia przepisów normujących przeprowadzenie wyborów ławników do sądów powszechnych tj. art. 160 ustawy o ustroju sądów oraz art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) poprzez niewyłączenie się z głosowania radnych, którzy kandydowali na funkcję ławnika oraz naruszenia przez nich zakazu wynikającego z art. 159 § 1 pkt 2 ustawy o ustroju sądów należało uznać, że są one nieuzasadnione.

W niniejszej sprawie rozważenia wymagają dwa zagadnienia. Pierwszym z nich jest ustalenie, czy rada gminy, podejmując zaskarżoną (w części) uchwałę, w procesie podjęcia której brali udział radni kandydujący jednocześnie na funkcję ławnika, naruszyła przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w tej części oraz ustalenie, czy w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 159 § 1 pkt 2 ustawy o ustroju sądów.

Przechodząc do omówienia pierwszego z sygnalizowanych zagadnień wskazać należy, iż stosownie do art. 160 § 1 ustawy o ustroju sądów ławników do sądów okręgowych oraz sądów rejonowych wybierają rady gmin w głosowaniu tajnym. Z kolei z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

Podniesiony przez organ nadzoru w skardze zarzut posiadania przez radnych kandydujących na funkcję ławnika i biorących udział w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą interesu prawnego wymaga ustalenia, czy faktycznie radni ci posiadali interes prawny w podjęciu wskazanej uchwały. Pojęcie interesu prawnego nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane na potrzeby ustawy o samorządzie gminnym, jak również na potrzeby Kodeksu postępowania administracyjnego. Obecnie nie budzi jednak wątpliwości zarówno w nauce prawa jak i orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 9 marca 1982 r. sygn. akt SA/Wr 48/82, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2000 r. sygn,. I SA 565/99, niepublikowany) pogląd, że interes prawny to interes wypływający z przepisów prawa. Bezwzględnie zatem przy powoływaniu się na interes prawny należy wskazać konkretny przepis prawa, z którego ten interes prawny wynika. Takie rozumienie interesu prawnego prowadzi do wniosku, iż ów interes to interes chroniony przepisami prawa, kształtujący uprawnienia i obowiązki jednostki.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2002 r. sygn. II SA/Wr 1498/02 (opublikowany Orzecznictwo w sprawach samorządowych 2003 r. nr l, poz. 18), na który powołano się w skardze, iż interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, bowiem każdy z tym przepisów może kształtować prawa i obowiązki jednostki. Jednakże art. 25a ustawy o samorządzie gminnym należy odnosić do uchwał podejmowanych na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, natomiast zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 160 § 1 ustawy o ustroju sądów. Nadto w ocenie Sądu w niniejszej sprawie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić samodzielnej podstawy określającej, co w konkretnej sytuacji należy rozumieć pod pojęciem interesu prawnego.

W tym miejscu wskazać należy na utrwalony już pogląd piśmiennictwa i orzecznictwa sądowego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2472/02, niepublikowany, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r. sygn. II SA 659-660/02, niepublikowany) zgodnie z którym art. 25a ustawy o samorządzie gminnym zabraniający radnemu udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego, odnosi się wyłącznie do głosowania w jego sprawach majątkowych. Pogląd ten bazuje na stwierdzeniu, iż przepisy trzech ustaw dotyczących ustroju samorządu terytorialnego bazują na podobnych rozwiązaniach ustrojowych i z tego powodu w orzecznictwie wykorzystuje się zawarte w nich unormowania przy interpretacji wspólnych dla samorządu terytorialnego instytucji prawnych. Przy takich powiązaniach dopuszczalne jest posłużenie się sformułowanym w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.) zakazem głosowania radnego w jego sprawach majątkowych przy interpretowaniu podobnego pod względem celowościowym zakazu w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Podgląd ten w pełni podziela Sąd w niniejszej sprawie.

Rozważenia wymaga zatem kwestia, czy kandydowanie wskazanych radnych na ławnika do Sądu Rejonowego może być utożsamiane z ich interesem prawnym o charakterze majątkowym. W ocenie Sądu należy udzielić odpowiedzi przeczącej, bowiem funkcja ławnika piastowana w sadach powszechnych jest funkcją społeczną, nie związaną z uprawnieniami majątkowymi. Ławnik wykonujący swoje czynności w sądzie otrzymuje tylko równowartość utraconego wynagrodzenia za pracę, a gdy nie pozostaje w zatrudnieniu otrzymuje rekompensatę pieniężną za czas wykonywania czynności w sądzie - art. 172 § 3 i 4 ustawy o ustroju sądów.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia przez Sąd jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez radnych art. 159 § 1 pkt 2 ustawy o ustroju sądów.

Zgodnie z art. 159 § 1 pkt 2 powołanej ustawy ławnikami nie mogą być osoby wchodzące w skład organów, od których orzeczenia można żądać skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego.

Nie budzi wątpliwości, iż rada gminy stosownie do art. 1 la ustawy o samorządzie gminy jest organem gminy o uprawnieniach stanowiących i kontrolnych, w skład którego to organu wchodzą radni, liczba ich uzależniona jest od ilości mieszkańców - art. 17 tej ustawy. Nie budzi także wątpliwości, iż formą działalności tego organu kolegialnego gminy w kwestiach zastrzeżonych do jego kompetencji są uchwały, które można podzielić na trzy kategorie;!) będące aktami prawa miejscowego, 2) będące aktami prawa wewnętrznie obowiązującego i 3) o znamionach aktów indywidualnych. Z ustawy o samorządzie gminnym nie wynika jednakże, iż ten organ gminy może wydawać jakiekolwiek orzeczenia, od których można żądać skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego, przy czym to uprawnienie do skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego nie może być rozumiane jako rozpoznawanie sporów przed wszelkimi sądami, tak powszechnymi jak i administracyjnymi, gdyż taka interpretacja cytowanego przepisu świadczyłaby o nieracjonalności ustawodawcy. W nauce prawa oraz orzecznictwie sądowym powszechnie zaś jako jedną z podstawowych założeń dokonywanej wykładni prawa przyjmuje się racjonalność działania ustawodawcy.

Skoro ławnicy uczestniczą w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości tylko w sądownictwie powszechnym to zakaz powyższy może być interpretowany jedynie w sposób określony przez możliwość zaskarżenia orzeczeń do sądów powszechnych. Brak jest podstawy prawnej aby uznać, iż radny wchodzący w skład rady gminy podejmującej uchwały, od których można wnieść skargę do sadu administracyjnego (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym) jest objęty zakazem o którym mowa w art. 159 § 1 pkt 2 ustawy o ustroju sądów. Należy także wskazać, niezależnie od trudności w zdefiniowaniu pojęcia "orzeczenie", że takie akty prawa są wydawane jedynie przez sądy lub inne uprawnione do tego organy na podstawie upoważnień wynikających wprost z przepisu prawa, gdy są one uprawnione do rozstrzygania sporów zawisłych przed nimi pomiędzy stronami poprzez wydanie orzeczenia. Takich uprawnień nie posiada natomiast organ jakim jest rada gminy.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia zasad podjęcia zaskarżonej w części uchwały orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).