Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1235192

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 18 października 2012 r.
II SA/Ol 826/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Osipuk, Tadeusz Lipiński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi J. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia "(...)" Wójt Gminy G. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 6.688,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr "(...)", o powierzchni 0,73 ha, na skutek jej podziału, na rzecz Gminy G., należną od J. B. i A. B.

W uzasadnieniu organ podniósł, że ostateczną decyzją z dnia "(...)", Nr "(...)" znak "(...)" wydaną przez Wójta Gminy G. zatwierdzony został projekt podziału wskazanej wyżej nieruchomości. Organ I instancji na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego stwierdził, że na skutek podziału doszło do wzrostu wartości nieruchomości o kwotę 26.753,00 zł Wskazał też, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy G. Nr XXIII/224/08 z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 25% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, co w tym przypadku stanowi kwotę 6.688,25 zł W ocenie organu powołany w sprawie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wyjaśnił sposób wykonania wyceny. Organ I instancji podniósł ponadto, że argumentem przemawiającym za skorzystaniem przez gminę z prawa do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jest konieczność dbania o dochody gminy, które są jej niezbędne na realizację zadań własnych.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. B. i A. B. zarzucając:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nieruchomość strony odwołującej i nieruchomości położone w Gminie S., użyte do wyceny metodą porównawczą, są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

- naruszenie prawa materialnego w postaci art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, wyrażającej się w przyjęciu, że w sytuacji gdy gmina nie poniosła żadnych wydatków związanych z dokonaniem podziału nieruchomości, ma ona możliwość nałożenia na właścicieli działek ulegających podziałowi, opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości;

- naruszenie prawa procesowego - art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w trakcie postępowania wyrażonej w tym przepisie zasady ochrony słusznego interesu obywatela;

- naruszenie prawa procesowego - art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, mimo wcześniejszego złożenia przez organy Gminy zapewnień, że z uwagi na sfinansowanie w całości podziału ze środków strony, opłata ta nie będzie pobierana.

Podnosząc powyższe zarzuty odwołujący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i zwolnienie ich od obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Ponadto domagali się przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków i stron na okoliczność składania przez organy gminy zapewnień w przedmiocie niepobierania opłat adiacenckich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "(...)" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom odwołujących, opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, nie pozostaje w związku z udziałem w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto podniesiono, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest wystarczające do przeprowadzenia kontroli instancyjnej, a wskazane motywy odzwierciedlają istotne ustalenia operatu szacunkowego, który z kolei nie budził zastrzeżeń organu odwoławczego. Natomiast ewentualne przyrzeczenia publiczne składane stronom przez organy gminy nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli J. B. i A. B. Skarżący powtórzyli swoje zarzuty zawarte w odwołaniu a dodatkowo zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 84 Konstytucji poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa w zakresie podatków i danin publicznych oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność złożenia zapewnienia o nienaliczaniu opłaty adiacenckiej. Wnieśli również o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 84 Konstytucji, w zakresie w jakim umożliwia organom gminy w okresie 3 lat od zaistnienia zdarzeń opisanych w tym artykule, nałożyć na właściciela gruntu opłatę adiacencką.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, - dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego.

Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). W myśl tego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Zgodnie zaś z ust. 1a ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Opłata adiacencka nakładana na podstawie wskazanej regulacji prawnej stanowi swoisty rodzaj renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości z racji wzrostu jej wartości na skutek ewidencyjnego podziału tej nieruchomości, który zatwierdzony jest decyzją administracyjną organu wykonawczego gminy, działającego w tym przypadku jako organ administracji rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Jakkolwiek zatwierdzenie ewidencyjnego podziału nieruchomości nie jest zależne od woli tego organu, lecz od spełnienia ustawowych przesłanek dopuszczalności dokonania podziału, to jednak gmina uprawniona została do uzyskania dochodu z nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta zyska na wartości wskutek dokonanego podziału, który zatwierdza organ gminy. Kluczowym zatem warunkiem dopuszczalności pobrania opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana w terminie 3 lat, liczonym od dnia, gdy decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości stanie się ostateczna, albo od dnia, gdy orzeczenie sądowe w tym zakresie stanie się prawomocne. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe tylko wtedy gdy w dniu, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową tej opłaty. (por. J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, C.H.BECK wydanie 2, str. 599-600).

W rozpoznawanej sprawie ostateczną decyzją z dnia "(...)", wydaną przez Wójta Gminy G., zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr "(...)" o powierzchni 0,73 ha, stanowiącej własność J. i A. B. na sześć działek. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu "(...)". W dacie tej obowiązywała uchwała nr XXIII/224/08 Rady Gminy G. z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, określająca stawkę procentową takiej opłaty na 25% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale.

Na podstawie operatu szacunkowego z dnia 23 września 2011 r. stwierdzono wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału o kwotę 26.753 zł W operacie w sposób nie budzący zastrzeżeń zostało wykazane i uzasadnione, na jakiej podstawie dokonano tych ustaleń. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego kwestionowali sporządzoną wycenę ich gruntu, podając, że w operacie przyjęto ceny gruntu z gminy S. i J., przez co średnia cena za 1 m2 gruntu wzrosła na ich niekorzyść. Według strony porównanie cen gruntowych z tych gmin było błędne, ponieważ atrakcyjność tych terenów (zwłaszcza na terenie gminy S.) jest większa, a tym samym nabycie ziemi jest droższe. Tymczasem, z operatu szacunkowego wynika, że część z działek przyjętych do porównania z innych gmin została wzięta pod uwagę przy szacowaniu wartości nieruchomości przed podziałem, a po podziale jedynie w odniesieniu do działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Natomiast do szacowania wartości nieruchomości po podziale rzeczoznawca przyjął wyłącznie działki położone w gminie G. Wskazać należy, że nawet gdyby podzielić stanowisko skarżących co do większej atrakcyjności nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej (choć z operatu to nie wynika), trzeba byłoby stwierdzić, że było to działanie korzystne dla skarżących. Im wyższa jest bowiem cena nieruchomości uwzględnionych do wyceny przedmiotowego gruntu przed podziałem, tym niższa będzie kwota naliczonej opłaty, ponieważ mniejszy jest wzrost wartości nieruchomości po podziale. Dodać przy tym należy, że rzeczoznawca uzasadnił wybór nieruchomości sąsiednich słabo rozwiniętym rynkiem lokalnym transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, do czego miał prawo.

Bez wątpienia zatem spełnione zostały ustawowe przesłanki nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej z tytułu podziału ich nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, trzeba podkreślić, że przepis ten stanowi samoistną podstawę nałożenia opłaty adiacenckiej z uwagi na wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Nie ma znaczenia, czy gmina partycypowała w kosztach podziału nieruchomości, czy też nie. Nie jest to bowiem przesłanka do ustalenia takiej opłaty wynikająca z art. 98a ust. 1 ustawy. Z definicji ustawowej opłaty adiacenckiej zawartej w art. 4 pkt 11 u.g.n. wynika, że "należy przez nią rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości". Z definicji tej wnioskować należy, że tylko dla opłaty związanej z budową urządzeń infrastruktury koniecznym jest zaangażowanie środków m.in. samorządowych, natomiast dla opłaty tzw. podziałowej takiego udziału w finansowaniu ustawa nie wymaga. Jak już wskazano wyżej, także w doktrynie przyjmuje się, że "taka opłata jest de facto rodzajem renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości z racji wzrostu jej wartości na skutek jej ewidencyjnego podziału, który zatwierdzany jest decyzją organu wykonawczego gminy" (por. J. Jaworski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego Warszawa 2011, s 657). Ponadto "funkcją omawianej opłaty jest udział gminy w zysku z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zatwierdzonego podziału nieruchomości" (tamże, str. 660). Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że gmina miałaby prawo lub obowiązek uczestniczenia w kosztach podziału nieruchomości należącej do skarżących, dzielonej na ich wniosek. Doszukiwanie się analogii pomiędzy opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału a opłatą adiacencką z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest nieuprawnione. W pierwszym przypadku opłata jest ponoszona z powodu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W drugim przypadku, opłata jest formą uczestniczenia przez właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organy gminy art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela w kontekście uznaniowości decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej i skorzystanie z możliwości nałożenia tej opłaty, jaką daje wspomniana regulacja prawna. Zawarty w art. 98a ust. 1 u.g.n. zwrot "wójt może ustalić opłatę" należy interpretować w ten sposób, że wójt gminy w wypadku ziszczenia się przesłanek przewidzianych w art. 98a u.g.n., mając obowiązek dbać o dochody gminy i uwzględniać wszystkie ich możliwe źródła, taka opłatę ustala. Słusznie zatem organy administracji wskazują na zalecenia organów kontrolnych w tym Regionalnej izby Obrachunkowej, odnoszące się do obowiązku pobierania opłat adiacenckich, które stanowią istotne źródło dochodów budżetu gminy. Wskazać przy tym należy, że wysokość opłaty adiacenckiej nie została ustalona przez Radę Gminy na najwyższym dopuszczalnym poziomie, a także, iż obowiązkiem jej uiszczenia nie zostali obciążeni wyłącznie skarżący, ale także inni właściciele nieruchomości znajdujący się w identycznej sytuacji. Skarżący nie wskazali żadnych szczególnych okoliczności uzasadniających odstąpienie od ustalenia opłaty.

Natomiast co do zarzutu skarżących odnoszącego się do naruszenia art. 8 k.p.a. a polegającego na tym, że Wójt Gminy G.dokonał przyrzeczenia, iż w przypadku sfinansowania przez strony w całości kosztów podziału nieruchomości, nie będzie pobierał opłaty adiacenckiej, to na gruncie niniejszej sprawy zarzut ten należy ocenić jako bezzasadny. Instytucja przyrzeczenia należy do dziedziny prawa cywilnego i nie może być brana pod uwagę przy ocenie legalności decyzji wydawanej w oparciu o przepisy prawa administracyjnego. Przyrzeczenie takie na gruncie prawa administracyjnego jako pozbawione podstawy prawnej byłoby bezskuteczne. W konsekwencji zbędnym było przeprowadzanie postępowania dowodowego w tym zakresie w toku postępowania administracyjnego.

Za niezasadny Sąd uznał również wniosek pełnomocnika strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Sąd nie podzielił wątpliwości skarżących co do braku zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 98a ust. 1, i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podnieść należy, iż to wątpliwości Sądu a nie skarżących mogą uzasadniać ewentualne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, LEX nr 236849). Wskazać można jedynie, że Sąd nie podziela zarzutów pełnomocnika skarżących zawartych w uzasadnieniu do proponowanego pytania prawnego. Uchwała Nr XXIII/224/08 Rady Gminy G. z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału podjęta została na długo przed wszczęciem postępowania w sprawie podziału nieruchomości skarżących, a także wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału z dnia "(...)'. Uchwała ta obowiązywała także w czasie wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej. Niezależnie od powyższego ustawodawca po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. znowelizował przepisy dotyczące ustalania opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości i w ocenie Sądu w obecnym brzmieniu przepisy te nie naruszają Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w obowiązującym stanie prawnym właściciel podlegającej podziałowi nieruchomości jest w stanie przewidzieć obowiązek uiszczenia opłaty. W celu ustalenia z góry tej opłaty, dokonujący podziału może we własnym zakresie zlecić rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, który wskazywałby, czy a jeśli tak, to w jakiej wysokości nastąpi wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej planowanego podziału. Reasumując skarżący niezasadnie twierdzą, że obecny stan prawny jest niejasny i nie mogli mieć pewności czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jego wysokość.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.