Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 754028

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 9 listopada 2010 r.
II SA/Ol 669/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Kosowska.

Sędziowie WSA: Hanna Raszkowska (spr.), Bogusław Jażdżyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi E. Z. - Przedsiębiorstwa A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi - Zespołowi Szkół "(...)" wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w dobudowywanej szatni połączonej łącznikiem z budynkiem szkolnym, "(...)" oraz nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanej konstrukcji stalowej w zakresie oceny prawidłowości wykonania pod względem technicznym oraz przydatności do użytkowania w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. Organ ustalił bowiem, że roboty budowlane przy budowie konstrukcji stalowej wykonywane są niezgodnie z projektem i w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Następnie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), decyzją z dnia 22 września 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. nałożył na inwestora obowiązek wykonania w przedmiotowym obiekcie robót budowlanych, zgodnie z przygotowaną ekspertyzą techniczną, w celu doprowadzenia konstrukcji stalowej do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazał m.in., że oględziny obiektu wykazały zrealizowanie części konstrukcji stalowej niezgodnie z zatwierdzonym projektem konstrukcyjnym, co spowodowało zmianę układu statycznego tej konstrukcji i może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Postanowieniem z dnia 2 listopada 2009 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej zwanej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania "(...)" od powyższej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego główny wykonawca inwestycji nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a ewentualne spory zaistniałe pomiędzy nim a inwestorem mają wyłącznie charakter cywilny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. II SA/Ol 1081/09, po rozpoznaniu skargi E.Z. "(...)" na powyższe postanowienie organu odwoławczego, uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu. Sąd wywiódł bowiem, że definiowanie pojęcia strony w oparciu o treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w dalszych etapach procesu budowlanego było błędne. Zauważył, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z art. 17 Prawa budowlanego, argumentując, że kierownik budowy (pracownik skarżącej) jest uczestnikiem procesu budowlanego. Organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie bez wyjaśnienia czy skarżąca posiada legitymację procesową do wniesienia odwołania (jest stroną), czy też takiego uprawnienia nie ma. Dopiero zbadanie związku interesu prawnego skarżącej z jej rolą w trwającym procesie budowlanym dałoby, zdaniem Sądu, podstawy do oceny skuteczności złożenia przez nią odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ odwoławczy zobligowany został do wyjaśnienia czy skarżąca ma legitymację procesową do wniesienia odwołania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w zależności od ustaleń do oceny czy odwołanie zostało wniesione w terminie i czy podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Decyzją z dnia 12 maja 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podał, że skarżąca wywodzi swój interes prawny w rozumieniu 28 k.p.a. z faktu, że jej przedsiębiorstwo ponosi odpowiedzialność prawną i finansową w przypadku błędów pracownika - kierownika budowy, dlatego powinna mieć możliwość obrony stanowiska pracownika przed organami administracji i sądami. Organ odwoławczy wywiódł z art. 28 k.p.a., że stroną może być jedynie podmiot, który wykaże swój interes prawny, oparty na konkretnej normie prawa materialnego. W ocenie organu, skarżąca nie posiadała tak rozumianego interesu prawnego, gdyż wykonawcę i inwestora łączy stosunek cywilnoprawny a nie przepisy Prawa budowlanego. Zaznaczył, że skarżąca nie jest pełnomocnikiem kierownika budowy, lecz działa w imieniu swojego przedsiębiorstwa, a stosunek pracy między kierownikiem budowy a wykonawcą nie upoważniał jej do wniesienia odwołania w imieniu kierownika budowy. Podkreślił, że adresatem zaskarżonej decyzji jest inwestor i nałożony w niej obowiązek nie dotyczy bezpośrednio wykonawcy. Stwierdził, że brak jest w przepisach Prawa budowlanego normy prawnej, która dawałby wykonawcy uprawnienia lub nakładała na niego obowiązki. Prawa i obowiązki dotyczą jedynie uczestników procesu budowlanego, w szczególności inwestora, do którego zadań należy zorganizowanie procesu budowy. W ocenie organu skarżąca posiadała jedynie interes faktyczny. Wyjaśnił, że kwestie sporne między wykonawcą a inwestorem nie mają wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że odwołująca się znała akta postępowania, wobec czego nie było konieczności zawiadamiania jej o możliwości zapoznania się z tymi aktami, zaś uprawnienie do zapoznania się z aktami organu pierwszej instancji zostało wyłączone ze względu na brak przymiotu strony w postępowaniu przed tym organem.

W złożonej skardze E.Z. "(...)", zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przedstawiła przebieg procesu inwestycyjnego, który został zakwestionowany przez organ nadzoru budowlanego. Stwierdziła, że ponieważ obowiązek wykonania inwestycji, a tym samym zaleceń wynikających z decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 września 2009 r., spoczywał na jej przedsiębiorstwie, posiadała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podniosła, że inwestor zobowiązał ją do wykonania postanowień tej decyzji pod groźbą rozwiązania umowy i naliczenia kar umownych. Ponieważ nie wykonała powyższej decyzji PINB, inwestor rozwiązał z nią umowę o wykonanie robót budowlanych, naliczając kary umowne i odsetki w kwocie 114.218,37 zł i wezwał do zapłaty tej kwoty w terminie 3 dni, informując, że w przypadku niewykonania płatności zawiadomi organy administracji i inne podmioty prawne związane z udzielaniem zamówień publicznych. Zdaniem skarżącej, te skutki niewykonania decyzji z dnia 22 września 2009 r. wskazują na jej interes prawny. Ponadto wywiodła, że status strony w postępowaniu administracyjnym zdefiniowany został w art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącej, brak w Prawie budowlanym regulacji, na podstawie której zostałaby uznana za stronę postępowania, narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła ponadto, że błędnie organ odwoławczy wywiódł, że stroną postępowania jest inwestor i kierownik budowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że fakt, iż ewentualna wadliwość decyzji, może wywołać negatywne dla skarżącej skutki nie jest wystarczający, by uznać ją za stronę postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że skarżąca ma możliwość dochodzenia swoich roszczeń na drodze powództwa cywilnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest status prawny skarżącej w postępowaniu administracyjnym w sprawie doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w dobudowywanej szatni połączonej łącznikiem z budynkiem szkolnym Zespołu Szkół "(...)" do stanu zgodnego z prawem.

Sprawa ta była już przedmiotem orzekania w tutejszym Sądzie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r. (sygn. II SA/Ol 1081/09) uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2007 r. i zobligował organ odwoławczy do wyjaśnienia czy skarżąca ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wniesienia odwołania. Wyrok ten, stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), wiąże w niniejszej sprawie strony i Sąd.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Użyte w cytowanym przepisie pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny może wypływać z przepisów ustrojowych, prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, jednakże nie każdy przepis może dawać danej jednostce ochronę jej interesów prawnych. Dopiero zindywidualizowana analiza przepisów mających zastosowanie w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje o uznaniu podmiotu za stronę w tej sprawie. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku takiego postępowania wydana zostanie decyzja rozstrzygająca o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 259 i nast.).

Prawidłowo organ odwoławczy ocenił, że okoliczności, na jakie powołuje się skarżąca, nie wskazują na istnienie jej interesu prawnego we wniesieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 września 2009 r., którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. nałożył na inwestora - Zespół Szkół "(...)" obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej konstrukcji stalowej do stanu zgodnego z prawem, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Błędnie skarżąca wywodzi swój interes prawny w sprawie z obowiązku wykonania przez jej przedsiębiorstwo inwestycji, w tym zaleceń wynikających z decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 września 2009 r. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51. Tak więc wykonawca robót budowlanych nie jest adresatem decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nie wynikają z takiej decyzji żadne prawa ani obowiązki tego podmiotu. Okoliczność zaś, że na podstawie umowy cywilnoprawnej wykonawca faktycznie realizuje nakazane decyzją roboty budowlane może wskazywać wyłącznie na istnienie jego interesu faktycznego.

Wobec powyższego, także konsekwencje niewykonania umowy o roboty budowlane, bez względu na przyczyny tego zaniechania, nie legitymują skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono też art. 32 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. np. wyrok z dnia 8 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, OTK 1998, nr 3, poz. 33, wyrok z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 34). Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wynika zatem obowiązek równego traktowania podmiotów będących w takim samym położeniu. Organ odwoławczy, zgodnie z zaleceniami Sądu, zbadał czy skarżąca legitymuje się interesem prawnym i prawidłowo ocenił, że nie ma ona przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Przyznanie w tej sytuacji skarżącej uprawnień strony postępowania byłoby nieuprawnionym faworyzowaniem, sprzecznym z zasadą przewidzianą w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Prawidłowo organ odwoławczy po ustaleniu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.