Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1373797

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 29 sierpnia 2013 r.
II SA/Ol 649/13
Podniesienie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w skardze do sądu administracyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Kosowska.

Sędziowie WSA: Katarzyna Matczak, Ewa Osipuk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dla Miasta i Powiatu E., zwany dalej również PPIS, działając na podstawie art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, nakazał "W." Spółce z o.o. z siedzibą w P., zaprzestania prowadzenia działalności w sklepie "(...)", w którym wprowadzano do obrotu produkty, co do których istniało uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie zdrowia lub życia ludzi (środki zastępcze), na okres trzech miesięcy i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na konieczność ochrony życia i zdrowia ludzkiego.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że w okresie od 1 października do 8 listopada 2012 r. był wielokrotnie informowany przez placówki służby zdrowia z terenu miasta E. o udzielaniu pomocy medycznej osobom wykazującym objawy zatrucia o charakterze psychoneurologicznym po zażyciu jednego z produktów wprowadzanych do obrotu w sklepie "(...)", w którym prowadziła działalność w tym okresie "S." spółka z o.o. w P. Wyniki badań laboratoryjnych produktów zabezpieczonych w wyniku kontroli przeprowadzonych w tym sklepie w dniach 2, 23, 30 października i 8 listopada 2012 r. wykazały, że znajdowały się w nich środki zastępcze, o których mowa w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny podał, że decyzją z dnia 8 listopada 2012 r. nakazał spółce "S." zaprzestanie działalności w przedmiotowym sklepie. Z dniem 9 listopada 2012 r., S spółka z o.o. zakończyła prowadzenie działalności w pomieszczeniach sklepu, ale od 10 listopada 2012 r. w tym lokalu, który zachował poprzednią nazwę, rozpoczęła działalność "W. " spółka z o.o. w P. Organ zaznaczył, że w obu spółkach prezesem zarządu jest R.G. W dniach 29 - 31 grudnia 2012 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w E., wpłynęły kolejne informacje o hospitalizacji osób z objawami psychoneurologicznymi, będącymi efektem spożycia produktów kupionych w sklepie "(...)" W dniu 8 stycznia 2013 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję wstrzymującą wprowadzanie do obrotu produktu o nazwie "(...)" ", do czasu przeprowadzenia badań laboratoryjnych, nie dłużej niż 18 miesięcy. W dniu 16 stycznia 2013 r. PPIS otrzymał kolejne zgłoszenia szpitala, dotyczące przyjęcia osób z objawami zatrucia po zażyciu preparatów zakupionych w sklepie "(...)", a w wyniku kontroli przeprowadzonej tego dnia w wymienionym sklepie, stwierdzono wprowadzanie do obrotu produktu zakwestionowanego w trakcie kontroli w dniu 8 stycznia 2013 r. oraz innych podejrzanych produktów. W efekcie tej kontroli, zabezpieczono całą partię ww. produktów oraz pobrano 3 próby (po 5 opakowań) produktów o nazwach "(...)" W uzasadnieniu decyzji organ wskazał też, że w dniu 16 stycznia 2013 r. PPIS wydał również decyzję wstrzymującą wprowadzanie do obrotu produktów: ""(...)", do czasu przeprowadzenia badań laboratoryjnych (nie dłużej niż 18 miesięcy). Organ inspekcji sanitarnej wskazał, że zgodnie art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, państwowy inspektor sanitarny zobowiązany jest nakazać zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wprowadzaniu tego produktu do obrotu, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż trzy miesiące. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, że z uwagi na utrzymujące się długotrwałe zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi powodowane przyjmowaniem produktów wprowadzanych od obrotu w sklepie ""(...)", potwierdzone licznymi doniesieniami o zatruciach, fakt wydania dwóch decyzji (z 8 stycznia i 16 stycznia 2013 r.), nakazujących wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a także wielokrotne wprowadzanie do obrotu środków zastępczych i unikanie respektowania nałożonych decyzjami organu inspekcji sanitarnej zakazów i nakazów, dotyczących wprowadzania do obrotu środków zastępczych i prowadzenia działalności, przez zmiany nazw produktów i powoływanie nowych podmiotów gospodarczych przez tę samą osobę, prowadzących tę samą, kwestionowaną działalność, a także uzasadnione podejrzenie kontynuacji wprowadzania do obrotu środków zastępczych przez stronę w sklepie "(...)", w przypadku dalszego jego funkcjonowania, nakaz zaprzestania prowadzenia działalności przez "W." Sp. z o.o. w pomieszczeniach sklepu " "(...)", był zasadny i niezbędny. Z uwagi zaś na fakt, że rodzaj prowadzonej w tym sklepie działalności stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu, złożonym od powyższej decyzji, spółka zarzuciła, że organ pierwszej instancji naruszył art. 10 § 1 i § 2 k.p.a., gdyż nie zapewnił jej prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ponadto, organ z naruszeniem art. 81 k.p.a. uznał za udowodnione okoliczności faktyczne, mimo uniemożliwienia spółce wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W ocenie dowołującej się, organ niewłaściwie zastosował art. 108 k.p.a. nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia podstaw faktycznych i prawnych. Spółka zarzuciła również naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów uzyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów tej ustawy. W odwołaniu podniesiono też zarzut naruszenia art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 80 i art. 82 tej ustawy. Zdaniem odwołującej się, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia 13 maja 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji przed wydaniem kwestionowanej decyzji pięciokrotnie kontrolował sklep ""(...)" w związku z doniesieniami Policji, prokuratury i placówek ochrony zdrowia, a następnie wydawał decyzje nakazujące wstrzymanie wprowadzania do obrotu i zatrzymanie produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że mogą być środkami zastępczymi i pobierał próbki do badań.

W świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych oraz w związku z powtarzającym się procederem wprowadzania do obrotu środków zastępczych oraz substancji podejrzanych o to, że są środkami zastępczymi, istniało realne zagrożenie dla życia i zdrowia osób zażywających produkty, które można było nabyć w sklepie "(...)". Wyniki badań laboratoryjnych potwierdziły obecność środków zastępczych w produktach: "(...)". Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, przesądziło o konieczności wydania decyzji o nakazie zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu "(...)" na okres trzech miesięcy, tj. na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia. Podejmowane wcześniej działania organu pierwszej instancji nie przyniosły efektów, gdyż nadal wprowadzane były do obrotu produkty z nową nazwą, ale o podobnym działaniu i nadal odnotowywano przypadki zatruć osób produktami zakupionymi w sklepie "(...)"

Organ odwoławczy uznał, że kwestionowana decyzja nie naruszała także przepisów postępowania administracyjnego. Nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było niezbędne ze względu na ochronę zdrowia ludzkiego, zaś konieczność podjęcia przez organ pierwszej instancji szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia, wymagało zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych, w tym odstąpienia od stosowania art. 10 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu swojej decyzji, PPIS w sposób jasny i precyzyjny wskazał na przesłanki, uzasadniające wydanie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniu sklepu "(...)". Za niezasadne organ drugiej instancji uznał również zarzuty naruszenia rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, dotyczące kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy.

W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, spółka powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu i wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stwierdziła, że organy nie miały podstaw do działania w trybie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż w decyzji nie wskazały zagrożenia, któremu zakaz miałby zapobiec lub doprowadzić do jego usunięcia. Zarzuciła, że kontrola została przeprowadzona z naruszeniem art. 82 i art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż przed wszczęciem kontroli nie doręczono upoważnień i nie okazano legitymacji stronie lub osobie upoważnionej, co winno skutkować brakiem możliwości uznania za dowód w jakimkolwiek postępowaniu dowodów przeprowadzonych w trakcie tej kontroli. Skarżąca podniosła też, że nie zapewniono jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Spółka zarzuciła ponadto brak wskazania w decyzji konkretnych powodów związanych z ochroną zdrowia ludzkiego, które przemawiały za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 27c ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako ustawa. Przepis ten przewiduje, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny:

1)

zatrzymuje produkt;

2)

nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Zgodnie zaś z ust. 1 artykułu 27c-w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

Z treści cytowanego przepisu ust. 3 wynika, że przewidziane w nim działania organu inspekcji sanitarnej mają charakter bezwzględny i obligatoryjny w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w ust. 1, tj. wydania decyzji o wstrzymaniu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu lub nakazującej wycofanie z obrotu produktu co do którego istnieje uzasadnione podejrzenie, że stwarza on zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Działania, określone w ust. 3 art. 27c ustawy mają bowiem na celu jak najszybsze i skuteczne zapobieżenie obrotowi przez dany podmiot środkami, mającymi negatywny wpływ na ludzkie życie i zdrowie. W przypadku zatem wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 27c ustawy, organ ma obowiązek nakazać następnie zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu danego produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia (nie dłuższy niż 3 miesiące).

Z uwagi na powyższe, w postępowaniu tym nie podlegają już ocenie przesłanki zastosowania art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to jest zaistnienie "uzasadnionego podejrzenia", że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a także sposób przeprowadzenia kontroli. Okoliczności te mają znaczenie wyłącznie przy ocenie zasadności wydawania decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 ustawy.

W niniejszej sprawie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dla Miasta i Powiatu E., decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r., znak "(...)", wstrzymał na okres do sześciu miesięcy wprowadzenie do obrotu produktów o nazwach: "(...)" ", dla których podmiotem wprowadzającym do obrotu była skarżąca spółka, z uwagi na konieczność przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa; jednocześnie organ zatrzymał powyższe produkty zabezpieczone w sklepie "(...)" i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzję tę W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r. W związku z powyższym, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dla Miasta i Powiatu E., decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r., nakazał skarżącej spółce zaprzestania prowadzenia działalności we wskazanym wyżej sklepie, na okres 3 miesięcy i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Wydanie decyzji o nakazie zaprzestania przez "W." Sp. z.o. działalności w przedmiotowym sklepie było więc konsekwencją decyzji PPIS z dnia 16 stycznia 2013 r. znak "(...)" i było obowiązkiem organu, wynikającym z art. 27c ust. 3 ustawy. Decyzja ta pozostaje więc w zgodzie z prawem i oznacza, że "W." sp. z o.o. nie może prowadzić swojej działalności w sklepie "(...)" przez okres trzech miesięcy.

W tej sytuacji, prawidłowo organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie bezskuteczne są zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.). Zarzuty te mogły być brane pod uwagę wyłącznie w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, to jest w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Nie można podzielić także zarzutów skarżącej, dotyczących naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako k.p.a.

Organ inspekcji sanitarnej nie naruszył art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., gdyż w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, na którą to okoliczność zasadnie powołano się w kwestionowanej decyzji, istnieje możliwość odstąpienia od zasady zagwarantowania stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W tym przypadku ograniczony zostaje również obowiązek organu zaznajomienia strony z wynikiem procesu dowodzenia, zawarty w art. 81 k.p.a. Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji powziął uzasadnione podejrzenie, że wprowadzane przez skarżącą do obrotu produkty stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, to zasadnie zastosował art. 10 § 2 k.p.a., gdyż załatwienie sprawy wymagało podjęcia szybkich działań w celu usunięcia faktycznych i potencjalnych zagrożeń dla co najmniej zdrowia ludzkiego. Dodać należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA2005, z. 4, poz. 66, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, LEX nr 786594 i z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Skarżąca zaś nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji, również nie jest zasadny. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób dostateczny uzasadniły wydane przez siebie decyzje, przedstawiając stan faktyczny sprawy oraz przywołując i dokonując wykładni stosowanych przepisów prawa. Wbrew zarzutowi skarżącej, decyzja została uzasadniona także w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym zakresie wskazano na zagrażające zdrowiu i życiu ludzkiemu konsekwencje prowadzonej w przedmiotowym sklepie działalności, co w sytuacji uzyskania wiarygodnych informacji o podjętych interwencjach medycznych w przypadkach zatruć spowodowanych przez kupione w sklepie skarżącej produkty, należy uznać za zasadne. Stosownie bowiem do art. 108 § 1 k.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności m.in., gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Taka konieczność ochrony zaistniała w kontrolowanej sprawie.

W tej sytuacji, Sąd uznał działanie organów w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.