Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2724787

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 11 września 2019 r.
II SA/Ol 648/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Osipuk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów "(...)" od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" z dnia 17 lipca 2019 r., nr "(...)" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciwy. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z 29 marca 2019 r., Wójt Gminy "(...)" (dalej: wójt lub organ pierwszej instancji), odmówił "(...)" (dalej: inwestor), wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji polegającej na budowie fermy trzody chlewnej o łącznej obsadzie 2150,4 DJP na działce "(...)".

Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "(...)" (dalej: Kolegium) decyzji kasatoryjnej z 21 października 2018 r., przeprowadził postępowanie dowodowe, w wyniku którego powstała konieczność uzupełnienia złożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wójt podniósł, że dopuścił dowód z ekspertyzy wykonanej pod kierunkiem A. "(...)", z której wynikało m.in., że przewidywane oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia stanowi znaczące ryzyko dla osiągnięcia celów środowiskowych wyznaczonych dla JCWP "(...)". Autorzy ekspertyzy wskazali na konieczność uzupełnienia raportu w zakresie: inwentaryzacji zbiorowisk roślinnych i siedlisk gatunków występujących w zasięgu potencjalnego oddziaływania inwestycji, wskazania informacji na temat lokalizacji gruntów przewidzianych pod nawożenie gnojowicą, wpływu budowy studni na cele środowiskowe zależne od wód występujące w obrębie planowanej inwestycji, skorygowania wielkości planowanych zbiorników na gnojowicę przy zapewnieniu możliwości przeglądów i konserwacji, zabezpieczenia przed nieszczelnościami i awariami zbiorników na gnojowicę. Wójt wziął też pod uwagę treść "Koreferatu do raportu oddziaływania na środowisko - Analiza wpływu na środowisko, inwestycji polegającej na budowie fermy trzody chlewnej w miejscowości "(...)" ", złożonego przez Stowarzyszenie "(...)". Ponadto podniósł, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (dalej: RZGW), pismem z 6 lutego 2017 r., podtrzymał pogląd wyrażony na wcześniejszym etapie sprawy, że planowana ferma będzie stwarzała zagrożenie dla jakości wód powierzchniowych i podziemnych z uwagi na znaczną ilość produkowanej gnojowicy i wskazał na konieczny do uzupełnienia zakres raportu w celu weryfikacji, czy inwestycja nie będzie zagrażała osiągnięciu celów środowiskowych ustanowionych dla jednolitych części wód w tym regionie. Wójt przeprowadził też dowody z: opinii biegłego dotyczącej oceny wpływu na środowisko i zdrowie ludzi planowanego przedsięwzięcia na podstawie raportu oddziaływania na środowisko wraz z uzupełnieniami, wykonanej przez "(...)"; opinii dotyczącej oceny wpływu na środowisko planowanego sporządzonej pod kierunkiem "(...)" oraz opinii w zakresie hydrogeologii i ochrony wód dotyczącej oceny wpływu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, sporządzonej przez "(...)". Stwierdził, że w ocenie biegłej "(...)", w raporcie pominięto kwestię dróg na terenie instalacji oraz dróg dojazdowych do pól, na których stosowany będzie nawóz w postaci gnojowicy, podczas gdy przedsięwzięcie polegające na budowie tego rodzaju dróg może być kwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Biegła wskazała też na pomyłki metodyczne w zakresie przeliczeń gnojowicy magazynowanej i przeznaczonej do nawożenia oraz konieczność znajomości lokalizacji użytków rolnych przewidzianych do nawożenia powstającą w obrębie fermy gnojowicą. Zarzuciła także, że raport pomija kwestie związane z oddziaływaniem na zdrowie ludzi. Wójt zaznaczył, że biegła zwróciła również uwagę na niejasne przedstawienie godzin pracy wentylatorów i informacji o rzeczywistym przebiegu prac na fermie, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie pełnej oceny prognozowanych działań, a także na brak propozycji monitorowania oddziaływań związanych z planowanym przedsięwzięciem. W ocenie biegłej, również nieprawidłowo przedstawiono w raporcie wariantowanie przedsięwzięcia. Wójt podniósł, że z opinii sporządzonej pod kierunkiem "(...)" wynika, że raport został sporządzony prawidłowo, a zaprezentowane w nim rozwiązania są zgodne z obowiązującą praktyką rolniczą. W ocenie autorów tej opinii, inwestycja spełnia ustawowe warunki dotyczące ochrony środowiska i przyrody, a w przypadku jej realizacji zgodnie z założeniami raportu, nie spowoduje ona degradacji środowiska naturalnego. Zaznaczył, że jednocześnie wskazano w tej opinii na brak precyzji przy określeniu przeznaczenia projektowanych zamkniętych zbiorników na gnojowicę oraz konieczność przedstawienia przez inwestora wykazu gruntów przeznaczonych do zagospodarowania gnojowicy, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o nawozach i nawożeniu. Wójt podniósł, że mając na uwadze ustalenia zawarte w powyższych opiniach, pismem z 24 lutego 2017 r. wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w celu uzupełnienia treści raportu. W piśmie z dnia 10 marca 2017 r., inwestor przedstawił wykaz działek, na których planował zagospodarowanie gnojowicy o łącznej powierzchni 1.248,62 ha i wskazał ich przybliżoną lokalizację. Wójt zarzucił, że inwestor nie wykazał jednak, czy i w jakiej części grunty te nadają się do stosowania nawozu naturalnego w postaci gnojowicy, zaś odnosząc się do kwestii przekazywania nadwyżki gnojowicy do biogazowni, inwestor poinformował jedynie o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla własnej biogazowni, która w zamierzeniu miałaby służyć do zagospodarowania nadwyżek gnojowicy i stwierdził, że nie zamierza prowadzić monitoringu jakości wód podziemnych i powierzchniowych. Ponadto, w ocenie Wójta, inwestor w sposób ogólny i pobieżny ustosunkował się do pozostałych wątpliwości tego organu. Z uwagi na powyższe, Wójt wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w "(...)" (dalej: RDOŚ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w "(...)" (dalej: PPIS) z wnioskiem o ponowne przeanalizowanie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem jego wpływu na stan jednolitych części wód i rozważenie aspektu społecznego. Wójt podniósł, że organy współdziałające wskazały na konieczność uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko lub sporządzenia nowego raportu w zakresie budzącym wątpliwości organu pierwszej instancji. Stwierdził ponadto, że z opinii w zakresie hydrogeologii i ochrony wód "(...)", wynikało, że raport wyeksponował jedynie takie zagadnienia, jak hałas, powietrze czy przyroda, a pominął analizę zagadnień hydrogeologiczno-hydrologicznych w skali lokalnej. Biegły wskazał, że obszar, na którym inwestor planuje uruchomienie fermy, charakteryzuje się znaczną podatnością na oddziaływanie substancji biogennych i dotyczy to zasobów wód podziemnych i powierzchniowych. Zdaniem biegłego, raport posiada braki, wynikające z niedostatku materiałów projektowych, to jest: szczegółowego projektu technicznego, rozpoznania warunków gruntowo-wodnych w formie opinii i dokumentacji geotechnicznej lub dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, dokumentacji hydrogeologicznej, szczegółowego rozpoznania sieci melioracyjnej z projektem jej częściowej likwidacji, oraz mapy gruntów, które faktycznie mogą zostać wykorzystane do nawożenia gnojowicą z uwzględnieniem wszelkich prawnych ograniczeń w tym zakresie Wójt dodał, że w ocenie biegłego nastąpiło celowe dzielenie inwestycji przez traktowanie realizacji studni (ujęcia) jako odrębnej inwestycji. W oparciu o konkluzje przedstawione w tej opinii, Wójt pismem z 10 sierpnia 2017 r., ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia raportu w zakresie podanym przez biegłego, lecz inwestor w odpowiedzi ograniczył się do polemiki z treścią wezwania i opinii.

Wójt wyjaśnił ponadto, że na mocy art. 545 ust. 1 ustawy z 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 710) od 26 kwietnia 2018 r. do spraw w przedmiocie wydania decyzji środowiskowych, w których obowiązkowo dokonuje się uzgodnienia z organem właściwym do wydania ocen równoprawnych, a wszczętych przed 1 stycznia 2018 r., nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), uchylającej poprzednio obowiązującą ustawę. Tym samym, w niniejszej sprawie nie zaszła konieczność dokonania uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w "(...)". W ocenie Wójta, niezależnie od zmiany przepisów ustawy Prawo wodne, celowe było żądanie uzupełnienia raportu, gdyż zakres uzupełnień wskazany przez wymieniony organ w znacznej mierze pokrywał się z wnioskami płynącymi ze sporządzonych w sprawie opinii biegłych. W związku z tym, organ trzeci raz wezwał inwestora pismem z 13 lipca 2018 r. do uzupełnienia raportu, lecz w piśmie z 28 listopada 2018 r. inwestor podtrzymał stanowisko o braku podstaw do żądania uzupełnienia raportu we wskazanym zakresie. W ocenie inwestora, raport winien być uznany za kompletny w świetle art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisku (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.), dalej jako: ustawa. Mając na uwadze powyższe, Wójt pismem z 4 stycznia 2019 r., ponownie wystąpił do RDOŚ o zajęcie stanowiska w sprawie. W odpowiedzi z 8 lutego 2019 r., RDOŚ stwierdził, że postanowieniem z 22 kwietnia 2016 r. uzgodnił warunki realizacji dla przedmiotowego przedsięwzięcia, opierając je na dokumentach podlegających uzgodnieniu, wskazanych w art. 77 ust. 2 ustawy. Ponieważ żaden z dokumentów dołączonych do pisma Wójta z 4 stycznia 2019 r. nie podlegał uzgodnieniu przez RDOŚ, organ ten nie znalazł podstaw do zajęcia ponownego stanowiska w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Wójt zaznaczył, że PPIS pismem z 6 marca 2019 r. poinformował, że wnosi o sporządzenie przez inwestora nowego raportu, w którym zostaną zawarte wszystkie wątpliwości organów i stron postępowania. Stwierdził, że - mając na uwadze treść pism składanych przez strony postępowania, nabrał uzasadnionych wątpliwości co do rzetelności raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wójt stwierdził, że w toku postępowania przeprowadził dowód z trzech opinii biegłych - specjalistów z zakresu zagadnień wodnoprawnych, hydrologicznych, hydrogeologicznych i środowiskowych, a wnioski z nich wynikające pozwalają stwierdzić, że raport zawiera istotne braki merytoryczne i niejasności, które nie pozwalają organowi sformułować środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Wójt podkreślił, że nie jest bezwzględnie związany ustaleniami podjętymi przez organy współdziałające. Całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwalał zaś stwierdzić, że postanowienie uzgodnieniowe RDOŚ zostało wydane w oparciu o niepełne dane. Ponieważ inwestor konsekwentnie odmawiał uzupełnienia raportu, RDOŚ nie miał możliwości zweryfikowania swojego stanowiska, skoro nie dysponował nową dokumentacją, która podlegałaby uzgodnieniu. Wyłącznie zaś pogłębiona analiza poszczególnych elementów raportu pozwala prawidłowo zweryfikować przewidywane oddziaływanie na środowisko. Wprawdzie Wójt umożliwił inwestorowi uzupełnienie raportu o stosowne dane i analizy, lecz wnioskodawca nie skorzystał z tej możliwości. W ocenie organu pierwszej instancji, takie stanowisko nie może spotkać się z aprobatą organu wydającego decyzję i rodziło konieczność wydania decyzji wyłącznie w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy.

Za nieuzasadnione organ pierwszej instancji uznał stanowisko inwestora w zakresie wskazania terenów przeznaczonych do nawożenia powstającą na fermie gnojowicą na etapie eksploatacji inwestycji i odmowy dokładnego przeanalizowania tych gruntów pod kątem możliwości stosowania tego rodzaju nawozu. Ocenił, że charakter planowanego przedsięwzięcia nakazuje przyjąć szczególne środki ostrożności, gdyż w przypadku wystąpienia jakichkolwiek nieprawidłowości bądź trudności przy zagospodarowaniu gnojowicy, skutki dla środowiska, w tym dla wód, mogą okazać się trudne lub nawet niemożliwe do odwrócenia. Podniósł też, że na wcześniejszym etapie postępowania inwestor wskazywał, że nadwyżka gnojowicy będzie przekazywana do biogazowni, zaś na obecnym etapie przedstawił wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla nowej biogazowni, która miałaby służyć przede wszystkim do zagospodarowania gnojowicy powstającej w ramach funkcjonowania fermy. W ocenie organu, były to działania pozorne, mające za cel uzyskanie pozytywnej decyzji środowiskowej. Dodał, że budowa biogazowni również stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie Wójta, nie można było uznać, że inwestor wykazał, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie miało negatywnego wpływu na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych ustanowionych dla jednolitej części wód powierzchniowych, oznaczonej europejskim kodem P"(...)", a także w obszarze jednolitej części wód podziemnych "(...)".

Wójt podał ponadto, że ponownie przeprowadził postępowanie z udziałem społeczeństwa, wyznaczając 21-dniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy, składania uwag i wniosków w formie pisemnej, elektronicznej i ustnej. Obwieszczenie zostało opublikowane na tablicach ogłoszeń: Urzędu Gminy "(...)", w pobliżu miejsca realizacji planowanego przedsięwzięcia i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy "(...)". Na tym etapie lokalna społeczność nie zgłosiła żadnych nowych uwag i wątpliwości, które nie były wcześniej znane organowi prowadzącemu postępowanie.

W odwołaniu, złożonym od powyższej decyzji, inwestor zarzucił naruszenie:

- art. 66 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że raport nie jest kompletny, podczas gdy spełnia on wymogi przewidziane przepisami prawa;

- art. 81 ust. 3 ustawy przez oparcie rozstrzygnięcia na przesłance, która nie została udowodniona zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;

- art. 80 ust. 1 ustawy przez jego niezastosowanie i oparcie decyzji na pozaustawowych przesłankach;

- art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej jako k.p.a., przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności przez przyjęcie, że planowana ferma będzie stwarzała zagrożenie dla jakości wód powierzchniowych i podziemnych z uwagi na znaczną ilość produkowanej gnojowicy, a co za tym idzie oparcie rozstrzygnięcia o nieudowodnione przez organ pierwszej instancji wnioski, podczas gdy planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym środowisko wodne;

- art. 8 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o nierzetelny materiał dowodowy, a przede wszystkim wydanie rozstrzygnięcia bez dowodów w zakresie zaistnienia którejkolwiek z przesłanych uzasadniających wydanie decyzji o odmowie wydania decyzji środowiskowej, podczas gdy zdaniem inwestora, spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji pozytywnej w niniejszej sprawie;

- art. 85 ust. 2 w związku z art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. przez brak odniesienia się do całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności raportu z uzupełnieniami do raportu;

- art. 77 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, zaniedbanie obowiązku właściwego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym pominięcie m.in. pozytywnych opinii organów opiniujących, raportu z uzupełnieniami, brak sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach, tj. prywatnych ekspertyzach i opiniach wydanych przez powołanych przez organ biegłych, które w ocenie odwołującego się są pozbawione waloru rzetelności.

Decyzją z 17 lipca 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "(...)" uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium zarzuciło w pierwszej kolejności, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną. Stwierdziło, że na podstawie art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Postępowanie zostało bowiem wszczęte przed wejściem w życie wskazanej wyżej nowelizacji i do tego momentu nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Wskazało też, że z dniem 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936), lecz zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 9 października 2015 r., do spraw wszczętych na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro inwestor przedłożył wniosek o wszczęcie postępowania z raportem w dniu 11 maja 2015 r., to zastosowanie znajdą przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2017 r.

Kolegium zwróciło dodatkowo uwagę, że w dniu 1 stycznia 2018 r. w życie weszła ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), na mocy której doszło do znaczącej nowelizacji ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie zaś z art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne - do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy, stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018 r. Tym samym, organ pierwszej instancji rozpatrując przedmiotową sprawę, zobligowany był do zastosowania przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w brzmieniu obowiązującym sprzed dokonanej nowelizacji. Tymczasem, organ ten orzekał w oparciu o nowy stan prawny, co miało wpływ na ocenę materiału dowodowego, w tym również ocenę raportu.

Kolegium zarzuciło także, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 79 ust. 1 ustawy, który nakazuje, aby przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podniosło, że decyzją z 21 października 2016 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien był również zapewnić społeczeństwu udział w toczącym się postępowaniu. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie obwieszczeniem z 28 października 2016 r. poinformował on społeczeństwo o toczącym się postępowaniu i zawarł informacje wymagane przez art. 33 ustawy, wyznaczając termin 21 dni na możliwość zapoznania się z dokumentacją sprawy i ewentualnego złożenia uwag oraz wniosków, lecz obwieszczenie to zostało wydane przed przeprowadzeniem w istocie całego postępowania dowodowego, które implikowało wydane rozstrzygnięcie w sprawie. Wszelkie opinie biegłych i ekspertyzy, stanowiska organów uzgadniających, wyjaśnienia składane przez inwestora zostały dokonane już po upływie terminu, jaki został wyznaczony dla społeczeństwa w celu zapoznania się z aktami sprawy i złożeniem uwagi oraz wniosków. Zdaniem Kolegium, nie sposób uznać, że Wójt zapewnił społeczeństwu możliwość udziału w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sytuacja taka stanowi rażące naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy. Tym samym, organ pierwszej instancji naruszył również art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 37 ustawy. Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji winien ponownie umożliwić wypowiedzenie się społeczeństwu w oparciu o zebrany już w sprawie materiał dowodowy, a po upływie terminu ustawowego powinien poinformować strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, zgłoszenia uwagi i wniosków stosownie do art. 10 k.p.a.

Kolegium stwierdziło również, że przedmiotowe przedsięwzięcie zakwalifikowane zostało jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wynika z § 2 ust. 2 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Dla przedsięwzięcia tego sporządzony został raport o oddziaływaniu na środowisko z wyjaśnieniami uzupełniającymi. Organ pierwszej instancji uzyskał wymagane przepisami prawa pozytywne uzgodnienie - postanowienie RDOŚ z 22 kwietnia 2016 r. i pozytywną opinię PPIS z 26 kwietnia 2016 r. Kolegium zwróciło uwagę na konieczność indywidualnego podejścia do wydawania i uzasadnienia każdej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zauważyło, że brak odniesienia się do jednego z dowodów wskazanych w art. 85 ust. 2 ustawy skutkować będzie naruszeniem art. 8 k.p.a. Natomiast z uzasadnienia decyzji Wójta wynika, że podstawą odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia były obawy co do negatywnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko wodno-gruntowe, w tym wody podziemne i powierzchniowe, w szczególności z uwagi na wątpliwości w zakresie prawidłowości zagospodarowania gnojowicy powstającej w toku działalności fermy. Swoje stanowisko organ pierwszej instancji oparł na przeprowadzonych ekspertyzach i opiniach biegłych. Kolegium oceniło, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ograniczył się do ogólnego przytoczenia ustaleń dokonanych przez biegłych wskazujących na możliwe zagrożenia dla środowiska wodno-gruntowego. Zaznaczyło, że stanowisko biegłych w zakresie zagrożenia na środowisko wodno-gruntowe, w szczególności w związku gospodarowaniem gnojowicą powstająca na terenie fermy, nie jest jednolite. Kolegium zarzuciło, że Wójt nie odniósł się merytorycznie do całości zgromadzonego materiału dowodowego i nie zajął własnego stanowiska w sprawie. Organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do informacji zawartych w raporcie z uzupełnieniami, a także w opinii PPIS i w uzgodnieniu RDOŚ. Zupełnie pominął też wyjaśnienia składane przez inwestora w toku postępowania w pismach z 10 marca 2017 r. i 22 grudnia 2017 r.

W ocenie Kolegium, nie zostało wykazane, że planowana inwestycja będzie miała negatywny wpływ na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych ustanowionych dla jednolitej części wód powierzchniowych oznaczonych europejskim kodem "(...)",

a także w obszarze jednolitej części wód podziemnych oznaczonej europejskim kodem "(...)". Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę jedynie na wątpliwości w zakresie możliwości nawożenia gnojowicą terenów wskazanych przez inwestora oraz w zakresie planów zagospodarowania nadwyżki (30%) produkowanej gnojowicy i wskazał, że działania inwestora polegające na planach budowy własnej biogazowi stanowią działania pozorne. Nie wykazał jednak, na czym opiera swoje podejrzenia i wątpliwości. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie uwzględnił przewidzianych przez inwestora działań w zakresie ochrony środowiska wodno-gruntowego. Kolegium zaznaczyło, że inwestor uwiarygodnił w toku postępowania, że dysponuje gruntami rolnymi o łącznej powierzchni 1.248,52 ha, zapewniającymi zagospodarowanie co najmniej 70% wytwarzanej na fermie gnojowicy. Podniosło też, że z wyjaśnień inwestora wynika, iż grunty, na których będzie lokalizowana inwestycja, zostały zaliczone do obszarów o niskim stopniu zagrożenia zanieczyszczeniem, a inwestor zobowiązał się do stosowania dawek nawozu nieprzekraczających obowiązujące normy i stosowania ich w sposób zgodny z przepisami ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2018 r. poz. 1259 z późn. zm.), co nie będzie stanowiło zagrożenia dla wód powierzchniowych i podziemnych. Organ odwoławczy zaznaczył, że w raporcie wskazano wartość dozwolonej dawki azotu zawartego w gnojowicy, którą można wprowadzić do ziemi w postaci nawozu, a przyjęta wartość koreluje z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 5 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1339 z późn. zm.). Kolegium wskazało też na obowiązki podmiotu, który prowadzi chów lub hodowlę drobiu powyżej 40 000 stanowisk lub chów lub hodowlę świń powyżej 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg lub 750 stanowisk dla macior wynikające z art. 18 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. i art. 81 ust. 3 ustawy nie wyjaśnił, na czym opiera swoje stanowisko dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na środowisko wodno-gruntowe. Zlecając przeprowadzenie ekspertyz i opinii przez biegłych w zakresie oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko, organ ten nie dokonał własnej merytorycznej oceny tych ustaleń i nie ocenił sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Kolegium oceniło, że podnoszone przez organ wątpliwości, luźno oparte o część przeprowadzonych ekspertyz, nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia. Stwierdziło, że w tym zakresie organ pierwszej instancji naruszył art. 80 ust. 1, art. 81 i art. 85 ust. 1 ust. 2 lit. b ustawy w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W sprzeciwie, złożonym do tut. Sądu, inwestor zarzucił, że Kolegium nie miało podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji zawierała wyłącznie uchybienia, które organ odwoławczy miał obowiązek samodzielnie poprawić, dokonując ponownego rozpoznania sprawy i jednocześnie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie inwestora, powołane przez Kolegium okoliczności: wydania decyzji w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, niezapewnienie społeczeństwu możliwości udziału w postępowaniu oraz brak merytorycznego odniesienia się przez organ pierwszej instancji do całości zgromadzonego materiału dowodowego, nie stanowiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Inwestor wywiódł, że samo błędne powołanie podstawy prawnej decyzji (przez powołanie przy podstawie prawnej decyzji dzienników ustaw, które wskazują na przepisy w kształcie obowiązującym w dacie późniejszej), nie stanowi podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Zarzucił, że Kolegium nie wskazało, jakie konkretnie przepisy prawa zostały zastosowane przez organ pierwszej instancji przy uwzględnieniu niewłaściwego ich brzmienia, a także nie wykazało, że miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Inwestor podniósł też, że w katalogu wskazanych w art. 33 ust. 2 ustawy dokumentów, które winny zostać przedstawione do wglądu społeczeństwu, brak jest opinii i ekspertyz biegłych. Wnoszący sprzeciw ocenił ponadto, że brak oceny merytorycznej zgromadzonego materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji nie stanowi podstawy wydania decyzji kasacyjnej. Uwzględniając powyższe, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Sprzeciw wniosła także "(...)" (dalej: skarżąca), która także zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wywodząc, że decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Skarżąca podkreśliła, że organ pierwszej instancji orzekał w oparciu o prawidłowy stan prawny, wskazany przez Kolegium. Zauważyła, że w toku postępowania dwukrotnie nowelizowano przepisy ustawy i nowa ustawa Prawo wodne zakładała w swoim pierwotnym brzmieniu konieczność uzyskania dodatkowego uzgodnienia. W tym czasie Wójt rozpoczął stosowną procedurę przy udziale organu współdziałającego, który określił wymagany zakres uzupełnień do raportu. Skarżąca zaznaczyła, że częściowo zakres ten pokrywał się z wnioskami opinii i ekspertyz zgromadzonych wcześniej w toku postępowania. Dodała, że po wejściu w życie nowelizacji przepisów, postępowanie przy udziale organu współdziałającego zostało umorzone. Fakt, że w niniejszej sprawie obowiązują przepisy ustawy sprzed nowelizacji nie oznacza, że przedmiotowe aspekty merytoryczne nie powinny być brane pod uwagę przez organ wydający decyzję środowiskową. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 81 ust. 3 ustawy, organ wydający decyzję środowiskową ma obowiązek dokonać własnych ustaleń w sprawie, a Wójt tego obowiązku dopełnił. Skarżąca zarzuciła, że wbrew stanowisku Kolegium, nie jest rolą organu prowadzącego postępowanie wykazanie, że inwestycja nie będzie stanowiła zagrożenia dla środowiska. Pokreśliła też, że skoro inwestor nie uzupełnił raportu w zakresie wskazanym w treści wezwań Wójta, to RDOŚ nie miał możliwości ponownego przeanalizowania tego opracowania, co nie oznacza automatycznej konieczności wydania decyzji korzystnej dla inwestora. Zdaniem skarżącej, w uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, a Kolegium zarzucając temu organowi brak odniesienia do poszczególnych dowodów, nie wskazało wytycznych, jakie spełniać miałoby uzasadnienie. Skarżąca wywiodła ponadto, że argumentacja Kolegium w zakresie konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa, uznać należy za nieprawidłową i sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Postępowanie z udziałem społeczeństwa przeprowadzone na wcześniejszym etapie wykazało bowiem, że plany inwestora spotykają się z wyraźnym sprzeciwem lokalnej społeczności. Wywiodła, że skoro planowane przedsięwzięcie od początki postępowania ma ten sam kształt, to wszelkie uwagi złożone na wcześniejszym etapie postępowania z udziałem społeczeństwa nie straciły na aktualności. Dodała, że opinie, ekspertyzy i wyjaśnienia inwestora podlegają ocenie organów rozstrzygających sprawę, a nie lokalnej społeczności. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy wnoszącej sprzeciw Marcie Rutkowskiej, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie może więc, co do zasady, zastępować organów administracji i orzekać merytorycznie w sprawie, którą kontroluje, w szczególności nie może utrzymać w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Należy ponadto wyjaśnić, że zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., z treści którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Sąd nie ma podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Zatem, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Ponadto, kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA).

W niniejszej sprawie Kolegium oceniło, że decyzja organu pierwszej instancji nie może się ostać w obrocie prawnym z uwagi na wydanie decyzji w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, brak dokonania przez organ pierwszej instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaniechanie powtórnego zapewnienia społeczeństwu udziału w toczącym się postępowaniu oraz nieprawidłowe uzasadnienie wydanej decyzji.

Stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo oceniło, iż organ pierwszej instancji orzekał w oparciu o niewłaściwy stan prawny. Zaznaczyć należy, że nie ograniczało się to wyłącznie do powołania niewłaściwego publikatora, co zarzucił w sprzeciwie inwestor. Nie jest sporne, że w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy właściwą podstawę prawną stanowią przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r., gdyż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936), do spraw wszczętych na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Inwestor złożył bowiem do organu pierwszej instancji wniosek o wszczęcie postępowania z raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w dniu 23 listopada 2015 r. (w zaskarżonej decyzji błędnie podano dzień 11 maja 2015 r.). Zauważyć należy, że znowelizowane przepisy dotyczą m.in. treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 ustawy), czy przesłanek wydania decyzji o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 81 ust. 3 ustawy). Podkreślenia wymaga, że art. 81 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., stanowił podstawę wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację tego przedsięwzięcia, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy (dotyczących warunków dopuszczalnego nieosiągnięcia dobrego stanu ekologicznego oraz niezapobieżenia pogorszeniu stanu ekologicznego wód). Treść tego przepisu nie jest tożsama z treścią art. 81 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym dotychczas, które powinno zostać zastosowane przez organ. Zasadnie więc Kolegium zauważyło, że w toku postępowania organ pierwszej instancji oceniał zgromadzony materiał dowodowy w świetle przepisów ustaw w aktualnym brzmieniu. W konsekwencji tego, wezwał m.in. inwestora, w związku z nowelizacją ustawy z 3 października 2008 r., o uzupełnienie raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia w pełnym zakresie art. 66 tej ustawy (zob. wezwanie z 24 lutego 2017 r.), zaś w wezwaniu z 11 sierpnia 2017 r., organ pierwszej instancji zażądał uzupełnienia raportu o dane, których domagał się RZGW w postępowaniu realizowanym zakresie ochrony wód podziemnych i wód powierzchniowych, na podstawie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), która bezspornie również nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, co wynika z art. 545 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.). Wprawdzie organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie, to jednak w ich światle oceniał przedłożony przez inwestora raport.

Wydanie decyzji w oparciu o przepisy w niewłaściwym brzmieniu narusza zasadę praworządności, określoną w art. 6 i art. 7 k.p.a., która nakłada na organ administracji obowiązek działania zgodnie z przepisami prawa tj. ustalenie właściwego stanu prawnego, gdyż ma to charakter fundamentalny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też, organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji.

Należy również podzielić zarzut Kolegium dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 85 ust. 2 ustawy. Należy zauważyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, co wynika z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej jest także art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiający obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu, powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Ponadto, zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać w przypadku, gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:

a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

- ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

- uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78,

- wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4.

Zauważyć też należy, że art. 37 pkt 2 ustawy również nakłada na organ prowadzący postępowanie, obowiązek podania w uzasadnieniu decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, informacji o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.

Tymczasem, organ pierwszej instancji nie odniósł się merytorycznie do całości zgormadzonego materiału dowodowego i nie zajął własnego stanowiska, lecz ograniczył się do opisania toku postępowania administracyjnego i powołania konkluzji wynikających z niektórych opinii i ekspertyz. Podkreślić należy, że z uzasadnienia decyzji z 29 marca 2019 r. nie wynika, że organ ten ocenił prawidłowości sporządzenia tych dowodów i zasadności wniosków w nich zawartych w kontekście przepisów prawa w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Natomiast niewątpliwie opinia biegłego podlega ocenie organu, tak jak każdy inny dowód. Granice oceny opinii biegłego przez organ wyznacza zasada prawdy obiektywnej, wynikająca z art. 80 k.p.a., gdyż z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ ten pominął, że każdy z dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w tym dowody przedłożone przez każdą ze stron tego postępowania, gdyż tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą obiektywną (art. 7 k.p.a.). W ramach oceny wiarygodności dowodów organ musi opierać swoje ustalenia na zgodności środka dowodowego z przepisami prawa oraz z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy logiką. Podkreślenia ponadto wymaga, że wbrew wyraźnej treści art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b) ustawy, w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji brak jest oceny uzgodnienia RDOŚ i opinii PPIS, a także nie ma informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione, uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Samo zaznaczenie w uzasadnieniu decyzji, że zostały wydane opinie organów współdziałających i opisanie działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji w celu ich zmiany przez właściwe organy, nie stanowi o realizacji ustawowego obowiązku wzięcia pod uwagę i uwzględnienia przy wydawaniu decyzji stanowisk organów współdziałających. Organ pierwszej instancji nie ocenił też w zasadzie raportu, wbrew wskazanym przepisom, i nie ustosunkował się do wyjaśnień inwestora składanych w toku postępowania. Nie ma zaś znaczenia, że oddziaływanie przedsięwzięcia zostało w pewnym zakresie przeanalizowane i zwarte w opiniach czy ekspertyzach, skoro organ administracji orzekający w sprawie, w uzasadnieniu wydanej decyzji, nie przedstawił własnego stanowiska w tej kwestii, a ograniczył się do powołania konkluzji autorów niektórych opracowań.

Uchylenie się przez organ pierwszej instancji od własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bezkrytyczne zastąpienie tej oceny wnioskami autorów niektórych opinii i ekspertyz, nie mogło być konwalidowane przez organ odwoławczy, gdyż prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy i naruszałoby jedną podstawowych zasad postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. Sprawa zostałaby bowiem rozpoznana wyłącznie przez organ drugiej instancji. Rolą organu odwoławczego jest zaś merytoryczna powtórna ocena sprawy, to jest zgromadzonych dowodów i wyrażonego przez organ pierwszej instancji poglądu prawnego, a nie zastępowanie organu pierwszej instancji w dokonaniu takiej oceny.

Zasadnie więc organ odwoławczy ocenił, że konieczne jest dokonanie przez organ pierwszej instancji wnikliwej własnej analizy przedsięwzięcia, która winna zostać zamieszczona w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Sądu, wskazane wyżej naruszenia nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, gdyż muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za prawidłowe.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu odwoławczego, że uniemożliwienie społeczeństwu zapoznania się z ekspertyzami i opiniami biegłych, a także dodatkowymi wyjaśnieniami organów współdziałających i inwestora stanowi naruszenie, które winno skutkować zastosowaniem w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o:

1) przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

2) wszczęciu postępowania;

3) przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie;

4) organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień;

5) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu;

6) możliwości składania uwag i wniosków;

7) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania;

8) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków;

9) terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona;

10) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone.

Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu do niezbędnej dokumentacji sprawy, o której mowa w ust. 1 pkt 5, należą:

1) wniosek o wydanie decyzji wraz z wymaganymi załącznikami;

2) wymagane przez przepisy:

a) postanowienia organu właściwego do wydania decyzji,

b) stanowiska innych organów, jeżeli stanowiska są dostępne w terminie składania uwag i wniosków.

Z treści cytowanych przepisów nie wynika, że organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej ma obowiązek zapoznawania społeczeństwa z całokształtem materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie, a nawet z istotnymi dowodami w sprawie, jeżeli nie stanowią one dokumentacji wyszczególnionej enumeratywnie w art. 33 ust. 2 ustawy. Taki obowiązek ustawodawca przewidział w stosunku do stron postępowania, nie zaś do udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciwy należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.