II SA/Ol 637/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2580159

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 września 2018 r. II SA/Ol 637/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Chybicki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego działek oddala sprzeciw

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z "(...)" r. Wójt Gminy D nakazał właścicielom działek o numerach: "(...)" i "(...)" obręb G, gmina D przywrócenie ich stanu poprzedniego poprzez wykoszenie roślinności ze skarp i dna rowów, wycinkę drzew i krzewów ze skarp i dna rowów po uzyskaniu wcześniejszej zgody na ich wycięcie od Wójta Gminy D, wybranie namułu z dna rowów oraz usunięcie wszelkich zatamowań, a w przypadku działki nr "(...)" dodatkowo - udrożnienie i naprawienie przepustu odprowadzającego nadmiar wód z J S.

Decyzją z "(...)" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O

w wyniku rozpatrzenia odwołań adresatów tejże decyzji uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ odwoławczy zwrócił wstępnie uwagę, iż rozpoznając odwołania należało

- stosownie do art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) - zastosować przepisy ustawy Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2017 r.

Wskazano, iż zgodnie z art. 77 ust. 1-2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm., w skr.: p.w.), utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych - do których art. 73 ust. 1 zalicza:

1)

rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 1a) drenowania,

2)

rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m,

3)

stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych,

4)

ziemne stawy rybne, 4a) groble na obszarach nawadnianych,

5)

systemy nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych, jeżeli służą celom, o których mowa w art.

70 ust. 1 - należy do właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Jeżeli obowiązek ten, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania.

Z akt sprawy, w tym z opinii biegłych - raportu z I etapu prac badawczych (uwarunkowania hydrologiczno-zlewniowe eutrofizacji i spadku poziomu wody w Jeziorze S ze szczególnym uwzględnieniem aktualnej antropopresji i zmian klimatycznych) wraz z uzupełnieniami wynika, że obszar objęty decyzją jest w znacznym stopniu zmeliorowany. Znajdują się na nim otwarte rowy melioracyjne, drenowania oraz przepusty. Zasadnicze funkcje urządzeń melioracji wodnych sprowadzają się do regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochrony użytków rolnych przed degradacją oraz powodzią w odniesieniu do melioracji podstawowej, a w odniesieniu do melioracji szczegółowej do odprowadzania nadmiaru wód.

Kolegium stwierdziło, iż na tej podstawie faktycznej i prawnej organ I instancji w pierwszej kolejności winien ocenić czy urządzenia wodne, będące przedmiotem rozstrzygnięcia stanowią urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Jeśli tak, winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe ze względu na brak właściwości rzeczowej organu I instancji. Wydanie decyzji w zakresie utrzymania urządzeń wodnych szczegółowych nie leży bowiem we właściwości rzeczowej Wójta Gminy D.

Jeśli nawet wskazane w rozstrzygnięciu decyzji urządzenia wodne nie stanowią urządzeń wodnych szczegółowych, przedwczesne jest rozstrzyganie w oparciu o art. 29 p.w. Zgodnie z tym przepisem, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł

- ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Zastosowanie konsekwencji określonych w tym przepisie wymaga więc wykazania w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania prowadzonego przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, iż właściciel gruntu dokonał zmian stanu wody na swoim gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Należy ustalić w szczególności, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy z powodu dokonanych zmian, jaki jest tego możliwy skutek oraz czy może on stanowić szkodę dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i podjęcia rozstrzygnięcia. Wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga zatem uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie.

Kolegium zwróciło uwagę na to, iż przesądzenie kwestii powyższego obowiązku powinno odbyć się po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, w skr.: k.p.a.), organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ciąży na nim obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Według orzecznictwa, stosownie do art. 29 p.w. należy dążyć do ustalenia przyczyn zmiany stanu wody na gruncie. Nie chodzi tutaj o każdą przyczynę, ale taką, o której mowa w art. 29, a więc ustalenie czy ktokolwiek zmieniał stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich bądź odprowadzał wody na grunty sąsiednie. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję wówczas, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Celem tego przepisu jest niepogorszenie stanu stosunków wodnych na gruntach. Dla zastosowania przepisu art. 29 wymagane jest ustalenie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich doszło w wyniku działań właściciela gruntu, np. poprzez nadsypanie ziemi czy spowodowanie niedrożności studzienek. Dokonanie ustalenia, że doszło do zmiany stanu wód gruntowych ze szkodą dla działki sąsiedniej, jak również ustalenia, że do takich zmian nie doszło wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, które winno uwzględniać wymagania art. 7, 77, 78, 79 i 80 k.p.a. Kwestię, czy naruszenie stanu wód było istotne, czy też nie, należy rozpoznawać jedynie w odniesieniu do skutków, jakie w konsekwencji zaistniały, czyli szkody powstałej na gruncie sąsiednim.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu I instancji, nie jest prawidłowa, bowiem zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swego stanowiska nie przedstawił w istocie żadnych dowodów, z których wynikałoby, iż ewentualna przeszkoda w odpływie wody (i związana z tym zmiana stanu wód) na gruncie objętym przedmiotowymi działkami szkodliwe oddziałuje na grunty sąsiednie, w tym na obszar wód Jeziora S. W tym zakresie dla zastosowania regulacji art. 29 ust. 3 p.w. niezbędne jest wykazanie związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy zmianami stanu wód na gruntach, a wystąpieniem szkody na gruntach sąsiednich. Samo potencjalne zagrożenie powstania szkody nie może być przesłanką do orzekania o nałożeniu obowiązku określonego w ust. 3 art. 29 p.w. Szkoda w rozumieniu tego przepisu musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Tym samym samo zagrożenie podtopieniami nie może być wystarczające do uznania negatywnego wpływu na grunty sąsiednie. Na obecnym etapie postępowania nie można było również stwierdzić czy brak drożności urządzeń wodnych na przedmiotowych działkach wynika z braku właściwego utrzymania rowów czy źle utrzymanej sieci drenarskiej, co również będzie miało istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te wymagają przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, w tym również uzyskania stosownej opinii biegłego.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, iż na mocy art. 138 § 2 k.p.a. decyzja organu I instancji, jako wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, podlega uchyleniu, a sprawa zostaje przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien albo umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, a w przypadku wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy - w uzasadnieniu wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W sprzeciwie Stowarzyszenie N wniosło o uchylenie decyzji organu odwoławczego.

Wskazało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zobowiązując Wójta Gminy D do wydania w terminie miesiąca aktu w sprawie nakazania oczyszczenia źródła, rowów i przepustów w zlewni Jeziora S (wyrok z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 89/17), stwierdził, iż "miast przeprowadzać badania hydrologiczne dna jeziora, co do których konieczności przeprowadzenia w żadnym razie nie wypowiada się Sąd w niniejszej sprawie, bowiem jej przedmiotem jest jedynie bezczynność organu w rozpoznaniu zgłoszonych wniosków dotyczących udrożnienia i oczyszczenia źródlisk Jeziora S, wystarczyłoby, aby upoważniony pracownik organu przeprowadził dowód z udziałem zainteresowanych stron postępowania, w postaci oględzin źródliska Jeziora S i ustalił, czy faktycznie doszło do ich zanieczyszczenia, czy drożne są istniejące dotychczas przepływy oraz czy konieczne jest wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 p.w., nakazującej oczyszczenie właścicielom terenów wskazanych we wniosku, na których znajdują się źródliska ww. jeziora." Zdaniem Stowarzyszenia fakty te były jednoznacznie udokumentowane w materiałach postępowania, które przekazano do SKO, a ponadto we wskazanym wyroku Sąd nakazał wójtowi wydanie decyzji nakazującej oczyszczenie źródła jeziora, rowów, przepustów w zlewni jeziora w ciągu miesiąca od uprawomocnienia się wyroku.

Stowarzyszenie podniosło, iż "w niedalekim powiecie województwa W Starosta i Wójt powołując się na art. 29 p.w. rokrocznie wydają pisma i decyzje zobowiązujące właścicieli gruntów do utrzymania w należytym stanie rowów kanalizujących spływy powierzchniowe". W rozpatrywanym przypadku właściciel gruntów zablokował odpływ wody ze źródła oraz wód powierzchniowych skoncentrowanych w istniejącym cieku przez świadome działanie, bądź zaniechanie konserwacji. Sformułowano zarzut, iż zdaniem Kolegium, obowiązek udowodnienia, że powyższe działania powodują szkody na gruntach sąsiednich ciąży na Stowarzyszeniu.

W dalszej części sprzeciwu Stowarzyszenie opisało głównie szkody, jakie ma powodować utrzymujący się stan rzeczy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, w skr.: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw, sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Przy czym wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z zapewnieniem stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania i umożliwieniem przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy właściwie odkodować znaczenie istnienia przesłanek (jedynie) do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jako jedynego kryterium oceny sprzeciwu od decyzji, jak stanowi art. 64e p.p.s.a. Przesądzenia wymaga zatem, czy wystarczającym warunkiem uwzględnienia sprzeciwu decyzji jest stwierdzenie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. - jak stanowi art. 151a § 1 p.p.s.a. - rozumianego jako niedochowanie przepisom postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, czy też, warunkiem tymże jest także ocena sprzeciwu poprzez pryzmat okoliczności wskazanych przez organ wyższej instancji, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższa wątpliwość wynika z niepełnej koherencji analizowanych przepisów, tj. art. 64e p.p.s.a. posługującego się zwrotem "istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy", a zatem - jak można domniemać - odnoszącego się tylko do zdania pierwszego cytowanego artykułu oraz art. 151a tejże ustawy wskazującego na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem - jak by można przyjąć - dotyczącego także zdania drugiego tego artykułu. W tej mierze Sąd wyraża pogląd, że podstawą uwzględnienia sprzeciwu może być tylko naruszenie art. 138 § 2, zdanie pierwsze, k.p.a., gdyż tylko w tymże zakresie sformułowane są procesowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, do których wprost nawiązuje art. 64e p.p.s.a. W konsekwencji ewentualne uchybienie organu odwoławczego w zakresie wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (gdyby istotnie zaistniały), nie mogłoby stanowić samoistnej podstawy do uwzględnienia sprzeciwu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że pomimo błędnego zidentyfikowania okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, samo rozstrzygnięcie będzie niewątpliwie spełniało wymogi art. 138 § 2 k.p.a., a zatem w istocie rzeczy nie będzie naruszało prawa. W takowej sytuacji uwzględnienie sprzeciwu na podstawie art. 151a p.p.s.a., gdyż skarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. tylko w zakresie jego zdania drugiego byłoby nieuprawnione, gdyż powyższe rozumowanie nie uwzględniałoby celu wprowadzenia instytucji sprzeciwu, którym było przyśpieszenie postępowania sądowoadministarcyjnego, czego normatywnym potwierdzeniem są art. 64c i art. 64d p.p.s.a., a zwłaszcza w art. 151a § 1 i 3 p.p.s.a. konstytuujący jednoinstancyjne postępowanie sądowoadministracyjne, w wypadku uwzględnienia sprzeciwu. Rekapitulując, powyższy wywód skłania do tezy, że warunkiem uwzględnienia sprzeciwu (art. 151a § 1 p.p.s.a.) jest tylko brak przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., rozumianych jako naruszenie przez organ pierwszej instancji przy wydaniu skarżonej decyzji przepisów postępowania, których konsekwencją jest niewyjaśniony zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nie także desaprobata wskazanych okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z drugiej jednak strony nie sposób dokonać przedmiotowej oceny naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie zdania pierwszego w przyjętym rozumowaniu, nie przez pryzmat właśnie owych wskazanych konkretnych okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednak to nie one determinują kierunek rozstrzygnięcia przy rozpoznawaniu sprzeciwu, tzn. brak pełnej aprobaty dla rzeczonych okoliczności, względnie niezidentyfikowanie wszystkich okoliczności, nie deprecjonuje samego rozstrzygnięcia, jeśli odpowiada ono prawu, tj. jeśli w rzeczywistości istniały podstawy do podjęcia decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. z przyczyn wskazanych w zdaniu pierwszym tegoż artykułu. Innymi słowy kasatoryjne rozstrzygnięcie może odpowiadać prawu, choć niekoniecznie (przynajmniej nie tylko) z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji w zakresie wskazania okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W okolicznościach stanu faktycznego przedmiotowej sprawy dostrzeżona powyżej możliwość rozbieżnej interpretacji art. 64e p.p.s.a., wespół z art. 151a p.p.s.a., nie miała znaczenia w procesie oceny sprzeciwu, skoro zarówno kasatoryjne rozstrzygnięcie Kolegium, jak również wskazane w jego uzasadnieniu okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jako konsekwencja niewyjaśnienia istoty sprawy, w pełni odpowiadają wymogom art. 138 § 2 k.p.a., tj. także w zakresie uzasadnienia, o czym poniżej.

W dalszej kolejności należy rozważyć, czy zakres kognicji sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej obejmuje także ocenę norm prawa materialnego, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, a zatem, czy rzeczona ocena dokonywana jest także przez pryzmat art. 138 § 2a k.p.a. stanowiącego, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - po myśli art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak sytuacja procesowa wywołana rozpoznaniem sprzeciwu od decyzji nie jest tak oczywista, jakby mogła prima facie się wydawać. Otóż przywołany art. 138 § 2 k.p.a. - w brzemieniu nadanym przez art. 1 pkt 21 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. 2011.6.18) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r. - posługuje się zwrotem " (...) gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. (...)". W stanie poprzedzającym powyższą zmianę cytowany artykuł posługiwał się sformułowaniem " (...) gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. (...).". W zasadzie cytowane zwroty języka prawnego są synonimami, z tą różnicą, że każdy z nich akcentuje inny aspekt tej samej sprawy administracyjnej, tj. pierwszy z nich odwojuje się do zakresu niewyjaśnionej sprawy, zaś historyczny już do zakresu postępowania dowodowego tej samej sprawy. Niemniej jednak warunkiem realizacji koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jest uprzednie ustalenie normy (norm) prawa materialnego konstytuującej daną sprawę administracyjną (jej przedmiot postępowania). Tylko bowiem ustalenie rzeczonej normy (norm) prawa materialnego mogącej mieć zastosowanie w danej sprawie administracyjnej umożliwi - przez pryzmat jej hipotezy (hipotez) - identyfikację okoliczności faktycznych relewantnych dla danej sprawy administracyjnej. Zatem nie sposób zasadnie kasatoryjnie rozstrzygnąć z pominięciem adekwatnych dla danej sprawy norm prawa materialnego, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie jest konsekwencją braku dowodowego zadośćuczynienia prawotwórczym okolicznościom właściwym hipotezie (hipotezom) rzeczonej normie prawa materialnego. Takie jest też ratio legis zdanie drugiego art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącego, że przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym chodzi o zdefiniowane przez hipotezę (hipotezy) normy prawa materialnego prawotwórcze okoliczności właściwe dla danej sprawy administracyjnej. Takie, tj. właściwe dla danej sprawy administracyjnej normy prawa materialnego zapewne na uwadze miał ustawodawca konstytuując art. 138 § 2a k.p.a. i obligując nim organ wyższego stopnia do dokonania wytycznych w zakresie wykładni tychże przepisów. Powyższa konstatacja jest tym bardziej uzasadniona, że przywołany artykuł został dodany przywołaną już ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. 2017.935), która wprowadziła do procedury administracyjnej instytucję sprzeciwu od decyzji administracyjnej. W konsekwencji rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd wprawdzie ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w tym znaczeniu, że do uwzględnienia sprzeciwu, a w konsekwencji uchylenia decyzji w całości wystarczy, że stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie jego zdania pierwszego, to jednak implicite ocenie takowej poddaje również wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Przy czym, co istotne, jest to kontrola in abstracto, o potencjalnej zastosowalności normy prawa materialnego i dotyczy tylko i wyłącznie jej wykładni (wytycznych w zakresie jej wykładni), a nie jej zastosowania, skoro istotą i sensem kasatoryjnego rozstrzygnięcia sprawy jest brak subsumpcji stanu faktycznego pod konkretną normę prawa materialnego. Fakt wydania decyzji kasatoryjnej oznacza tylko, że nie doszło jeszcze do zastosowania normy prawa materialnego przez organ odwoławczy w celu określenia uprawnień lub obowiązków adresata decyzji, czyli nie został ukształtowany stosunek administracyjny. Reasumując prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.pa., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie nie obarczonej błędem jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., zdanie drugie), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego, a do skutku wiążąco kształtują sytuację prawną jego adresata. Można rzec, że kasatoryjne rozstrzygnięcie broni się, samo przez się, przez sam fakt braku dowodowej weryfikacji (przynajmniej w znacznej części, według dawnej terminologii) relewantnych okoliczności dla danej sprawy administracyjnej, a nie tylko przez ich zasadną i w pełnym zakresie specyfikację w motywach uzasadnienia, choć niewątpliwie będą to okoliczności umożliwiające takową ocenę. W konsekwencji nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a. nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a., bowiem poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. W tym też duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 8 sierpnia 2018 r. (I OSK 2045/18) stwierdził, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). Tym samym przepisy materialnoprawne mają w sprawie sądowoadministracyjnej ze sprzeciwu wyłącznie znaczenie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To bowiem, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia). Tylko bowiem okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Wójta Gminy D było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, natomiast ze względu na braki w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Braki te nie mogły być konwalidowane w trybie art. 136 § 1 k.p.a., bowiem zakres postępowania wyjaśniającego, jakie musiałby przeprowadzić organ II instancji prowadziłby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a.

Należy bowiem - mając na uwadze, iż zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. - podzielić stanowisko, iż pierwszorzędne znaczenie ma w niej ocena, czy urządzenia wodne będące przedmiotem rozstrzygnięcia - mając na uwadze opis zawarty w opinii biegłych - należą do kategorii urządzeń melioracji wodnych szczegółowych wymienionych w art. 73 ust. 1 tejże ustawy, skoro w takim razie zachodziłaby niewłaściwość rzeczowa wójta.

O ile nawet taka przeszkoda by nie wystąpiła, to organ I instancji musiałby wziąć pod uwagę, iż nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. uzależnione jest od wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił na nim stan wód, a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Okoliczności te muszą być ustalone z zachowaniem wszelkich reguł postępowania administracyjnego.

Tymczasem, jak słusznie zauważa Kolegium, organ I instancji nie przedstawił dowodów, z których wynikałoby, iż ewentualna przeszkoda w odpływie wody i związana z tym zmiana stanu wód na przedmiotowych działkach szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie, w tym na Jezioro S. Stwierdzenie, czy brak drożności urządzeń wodnych na tych działkach wynika z braku właściwego utrzymania rowów czy źle utrzymanej sieci drenarskiej również wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W tym względzie organ odwoławczy w prawidłowy sposób zwrócił uwagę na to, jakie okoliczności Wójt winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przez co spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.

W żadnym razie nie polega na prawdzie twierdzenie sprzeciwu, iż Stowarzyszenie obarczone zostało w rozpatrywanej sprawie ciężarem dowodu.

Odnosząc się do sprzeciwu w pozostałym zakresie, należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie może ustosunkowywać się do zarzutów merytorycznych, ani też dokonywać merytorycznej oceny istoty sprawy, gdyż jak wskazano wyżej, ocena zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie jego zdania pierwszego.

Na marginesie jedynie należy wskazać, że - wbrew stwierdzeniu zawartemu w sprzeciwie - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 grudnia 2017 r. nie "nakazuje wójtowi wydanie decyzji nakazującej oczyszczenie źródła jezioro, rowów, przepustów w zlewni jeziora w ciągu miesiąca od uprawomocnienia się wyroku", lecz zobowiązywał go do wydania w tym terminie aktu w sprawie nakazania oczyszczenia źródła, rowów i przepustów w zlewni jeziora, rozpatrując skargę na bezczynność tego organu w rozpoznaniu wniosków dotyczących udrożnienia i oczyszczenia źródlisk Jeziora S.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu, jako bezzasadnego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.