II SA/Ol 618/18, Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2576104

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 października 2018 r. II SA/Ol 618/18 Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Matczak.

Sędziowie WSA: Tadeusz Lipiński, Beata Jezielska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Braniewo z dnia 25 kwietnia 2018 r. Nr 38/VII/2018 w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Braniewo" - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 25 kwietnia 2018 r. Rada Gminy Braniewo, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm. - tekst jednolity obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu - dalej jako: u.s.g.) w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.), podjęła uchwałę nr 38/VII/2018 w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Braniewo" uchwalonego uchwałą nr 56/III/99 Rady Gminy Braniewo z dnia 26 listopada 1999 r.

Na powyższą uchwałę skargę do tut. Sądu wniósł Wojewoda, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu podniesiono, iż stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla, natomiast w myśl art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 z późn. zm., dalej jako: P.g.i.g.) udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się także obszary i tereny górnicze (art. 104 ust. 1 P.g.i.g.). Wskazano, że z wykazu udokumentowanych złóż kopalin na terenie Gminy Braniewo opublikowanego na stronach internetowych Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego wynika, iż na terenie Gminy Braniewo udokumentowano złoża kruszyw "Krzewno", "Biedkowo", "Klejnowo" (dla których termin wprowadzenia do studium upłynął 31 grudnia 2013 r.) oraz Klejnowo I (dla których termin wprowadzenia do studium upłynął 19 maja 2018 r.) i Klejnowo II (termin wprowadzenia do studium upłynie 14 września 2018 r.). Tymczasem w zaskarżonej uchwale złoża kopalin "Krzewno" nie wykazano ani w tekście, ani na rysunku studium, złoże Biedkowo, zlokalizowane na granicy gmin Braniewo i Frombork, zostało wrysowane na terenie gminy Braniewo w granicach obejmujących obszar kilkakrotnie większy niż obszar udokumentowany, a ponadto jest to złoże torfów, a nie piasku, złoże "Klejnowo" nie zostało ujęte na rysunku, złoże "Klejnowo I" nie zostało ujawnione ani w tekście, ani na rysunku Studium, złoże i teren górniczy "Klejnowo II" zostało wrysowane na rysunku Studium, lecz nie wymieniono go jako udokumentowanego złoża, natomiast złoże kopalin "Różaniec - Klejnowo" nie zostało wrysowane na rysunku, a ponadto nie zostało ono udokumentowane i stanowi złoże prognostyczne. Podano, że na obszarze gminy Braniewo poza terenem górniczym "Klejnowo II" wyznaczono również teren górniczy "Klejnowo I", którego nie wymieniono w tekście Studium, zaś dla złóż "Klejnowo I" i "Klejnowo II" wyznaczono obszary górnicze, o których nie wspomniano w ustaleniach Studium. Ponadto naruszono art. 11 pkt 5f u.p.z.p. gdyż w toku procedury uchwalania studium nie zwrócono się do dyrektora okręgowego urzędu górniczego o uzyskanie opinii. Podniesiono także, iż z uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium, jak również z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że opiniowana zmiana ma charakter zmiany kompleksowej, całościowej - w granicach administracyjnych gminy, o czym świadczy m.in. fakt, że ze względu na ilość i zakres zmian w tekście i na rysunku zrezygnowano z wyróżnienia projektowanych zmian w wyłożonym do publicznego wglądu w formie ujednoliconej projektu studium. W ocenie Wojewody wskazuje to na intencję uchwalenia całkowicie nowego studium, zgodnego z aktualnym brzmieniem u.p.z.p. W związku z tym, powołując się na § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej jako: rozporządzenie z 2004 r.), stwierdzono, iż projekt zaskarżonego Studium nie zawiera części określającej uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z., przedstawione w formie tekstowej i graficznej. Zamieszczono jedynie tekstową syntezę diagnozy uwarunkowań rozwoju gminy. Z kolei w dokumentacji prac planistycznych zawarto opracowanie zatytułowane uwarunkowania, lecz jest ono szczątkowe i nie wyczerpuje całego zakresu wskazanego w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., przy czym analizy i tematyka, wynikająca z art. 10 ust. 1 pkt 7 i 8 u.p.z.p., została zawarta w uchwalonym tekście Studium. Zarzucono także, że Rada Gminy nie wykonała właściwie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, czym w sposób istotny naruszyła zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wielkości powierzchni terenów przeznaczonych pod nową zabudowę mieszkaniową, zabudowę usługową i techniczno-produkcyjną, zostały przyjęte w studium bez ich przeliczenia z prognozowanej powierzchni użytkowej zabudowy, stosując ustalone w studium wskaźniki urbanistyczne. Ponadto organ nadzoru wskazał, iż w zaskarżonej uchwale znalazły się liczne powtórzenia i modyfikacje aktów wyższego rzędu, w szczególności w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony zabytków oraz ustaleń wynikających z P.g.i.g. Organ nadzoru podkreślił, iż pozostawienie zakwestionowanych, niezgodnych z prawem, regulacji w Studium stwarza niebezpieczeństwo i prawdopodobieństwo, że zostaną one przeniesione do planu. Podniesiono, iż wskazanie w studium, że dopuszcza się eksploatację złóż po wykonaniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uzyskaniu koncesji na wydobycie, stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy, bowiem obowiązek sporządzenia planu nie wynika z przepisów odrębnych, zaś obowiązek uzyskania koncesji na wydobycie stanowi powtórzenie i modyfikację zapisów ustawowych, tj. P.g.i.g. W związku z powyższym organ nadzoru uznał, że przyjęte w tej formie studium stanowi niekompletny materiał wyjściowy do planowania przestrzeni gminy - prowadzenia właściwej polityki przestrzennej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Braniewo wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniesiono, iż zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest chybiony, gdyż zaskarżona uchwała zawiera wymagane art. 10 ust. 1 u.p.z.p. informacje i dane zawarte na mapie, w tym istniejące zagospodarowanie, istniejąca zabudowa, tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, lasy, wody, drogi, przejścia graniczne, obszary przyrodniczo cenne, obszary objęte ochroną prawną i pozostałe. Są to elementy, na które Rada przy uchwalaniu studium nie ma wpływu. Rada uwzględnia uwarunkowania, które stanowią podstawę rozwoju gminy, a niekiedy także hamują jej rozwój. Wyjaśniono, że w pierwszej części Załącznika nr 1 zamieszczono syntezę uwarunkowań rozwoju gminy, jednakże część pod tytułem "Uwarunkowania" nie była i nie jest przedmiotem uchwały Rady w przedmiocie zmiany Studium. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. studium jako całość winno obligatoryjnie posiadać część zwaną "Uwarunkowania" i kwestionowana uchwała również ją posiada, lecz z uwagi na to, iż przedmiotem procedury planistycznej była jedynie zmiana kierunków zagospodarowania obejmująca całą powierzchnię gminy, wobec tego ponowne uchwalanie niepodlegających zmianie uwarunkowań było niecelowe. Wskazano, że bilans został wykonany, co dokumentuje Załącznik nr 1, ustęp 20 i został on sporządzony na podstawie prognostycznych analiz demograficznych, analiz istniejącego zagospodarowania, trendów lokalizacji nowej zabudowy oraz terenów przygotowanych pod nową zabudowę w obowiązujących planach miejscowych. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę określa maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, z uwzględnieniem obszaru i liczby mieszkańców Gminy. Odnosząc się do kwestii powtórzeń zapisów ustawowych i ich częściowej modyfikacji wskazano, że ich powtórzenie, czy też przytoczenie zapisów ustawowych w tak obszernym i kompleksowym akcie prawnym jak Studium może okazać się nie do uniknięcia celem zachowania odpowiedniej czytelności oraz zawartości informacyjnej Studium. Kwestionowane zapisy mają właśnie taki charakter, a nawet w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z przepisami prawa, nie mogą one być podstawą dla stwierdzenia nieważności całości Studium, a jedynie kolidujących z konkretnym przepisem prawa fragmentów Studium. W odniesieniu natomiast do kwestii braku wystąpienia o opinię do organu nadzoru górniczego oraz braku ujęcia w Studium złóż kopalin podano, że są one uzasadnione i "będą przedmiotem ewentualnej polemiki na dalszym etapie postępowania".

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając zatem skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powołanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie studium prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu (wyroki NSA: z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, z dnia 25 maja 2009 r., sygn., akt II OSK 1778/08). Natomiast pojęcie zasad sporządzania studium należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W niniejszej sprawie Wojewoda zarzucił przede wszystkim naruszenie przepisów u.p.z.p oraz P.g.i.g. odnośnie do braku ujawnienia, bądź nieprawidłowego ujawnienia w Studium udokumentowanych złóż kopalin, obszarów górniczych, a także nieuzyskania opinii właściwego organu nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych. Zarzuty te zostały szczegółowo opisane w skardze, a ich zasadność nie budzi wątpliwości, co przyznał także pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę. Stwierdzić jedynie należy, że zarówno art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. nakazujący uwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, a także przepis art. 95 ust. 1 P.g.i.g. stanowiący, że udokumentowane złoża kopalin, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Podobny charakter ma także art. 104 ust. 1 P.g.i.g. nakazujący uwzględnianie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów i terenów górniczych, a także art. 11 pkt 5 lit. f u.p.z.p. zgodnie z którym wójt, burmistrz prezydent występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do właściwego organu nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych. Biorąc zatem pod uwagę zarówno ilość błędnych lub pominiętych zapisów w Studium w odniesieniu do obszarów udokumentowanych złóż kopalin, jak i obszarów górniczych (szczegółowo wymienionych w skardze), jak i okoliczność braku wystąpienia o opinię do organu nadzoru górniczego stwierdzić należy, że doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia zarówno zasad, jak i trybu sporządzania studium, co jest wystarczającą okolicznością uzasadniającą stwierdzenie nieważności Studium w całości.

Wyjaśnić także należy, że procedurę uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego regulują przepisy art. 9-13 u.p.z.p., a także rozporządzenia z 2004 r. wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 10 ust. 4 u.p.z.p., upoważniającą ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia w drodze rozporządzenia wymaganego zakresu projektu studium w części tekstowej i graficznej, uwzględniającego w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium zawiera część tekstową i graficzną, a przy jego opracowaniu należy uwzględnić zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. W toku procedury zmierzającej do uchwalenia Studium wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt studium (art. 11 pkt 3 u.p.z.p.), a także m.in. występuje o stosowne opinie i uzgodnienia (art. 11 ust. 5 u.p.z.p.). W myśl art. 12 ust. 1 u.p.z.p. studium uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Natomiast z mocy art. 27 u.p.z.p zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalane. Z kolei stosownie do § 4 ust. 1 rozrządzenia z 2004 r. projekt studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., przedstawioną w formie tekstowej i graficznej, część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. W myśl zaś § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. (§ 8 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r.). Zatem regulacje dotyczące zarówno elementów, jakie winno zawierać studium, jak i trybu w jakim można dokonywać jego zmiany są dość precyzyjne. Zważyć zatem należy, że dokonana zmiana objęła powierzchnię całej gminy, co potwierdził pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę. Przy pełnomocnik organu podnosi, że była to tylko zmiana dotycząca kierunków zagospodarowania. Podkreślić zatem należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2727/12, dostępny w Internecie) wskazano, że wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jego zapisy wywierają zasadniczy wpływ na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które są aktami prawa miejscowego, a więc źródłami powszechnie obowiązującego prawa na danym terenie - patrz art. 94 Konstytucji RP. Szczególna uwaga musi więc zostać poświęcona właściwej prezentacji planowanych zmian, jakie gmina chce wprowadzić do studium. Istotne jest, aby zainteresowana osoba o przeciętnych umiejętnościach analitycznych potrafiła bez większych trudności zorientować się jak dotychczas brzmiały konkretne zapisy studium i jak mają zostać zmienione. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ratio legis regulacji § 8 rozporządzenia z 2004 r. jest zapewnienie czytelności studium dla jego adresatów. Najpełniej tę zasadę zrealizuje zatem przygotowanie klarownego tekstu jednolitego, obejmującego przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium (przed zmianą) i nanoszonych modyfikacji. Zatem zmiana studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Tymczasem w niniejszej sprawie uchwalona zmiana Studium jest całkowicie nieczytelna. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie w § 2 ust. 1 uchwały z dnia 25 kwietnia 2018 r. podano, że zmiana "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Braniewo" została opracowana w formie ujednoliconego projektu, ale zarówno w uchwalonym tekście Studium, jak i projekcie wyłożonym do publicznego wglądu brak jest wyróżnienia dokonanych zmian. Co więcej zawarcie rozdziału określonego jako Uwarunkowania sugeruje, że jest to zupełnie nowe Studium. Wskazać także należy na rozbieżności w zapisach uchwały o uchwaleniu Studium i w samym tekście Studium. I tak np. w uchwale wskazano, że jej integralną częścią są: załącznik nr 1A - część opisowa studium zawierająca syntezę uwarunkowań obszaru gminy i określenie kierunków rozwoju gminy, załącznik nr 2A - rysunek nr 2 studium - określający Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy oraz załączniki nr 3 - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag do projektu zmiany Studium. Z kolei w treści Studium wskazano, że składa się ono z dwóch części: Część I stanowią uwarunkowania, w tym:

a)

tekst "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Braniewo. Synteza Uwarunkowań";

b)

rysunek nr 1 "Gmina Braniewo.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Synteza Uwarunkowań", a część II jest załącznikiem do uchwały Rady Gminy i stanowi kierunki rozwoju gminy opracowane na tle uwarunkowań, w tym: a) tekst: "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Braniewo. Kierunki rozwoju przestrzennego gminy Braniewo." stanowi załącznik nr 1 do uchwały; b) rysunek nr 2 "Gmina Braniewo. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kierunki rozwoju przestrzennego gminy Braniewo -" stanowi załącznik nr 2 do uchwały. Zapisy te nie tylko są zupełnie nieczytelne, ale uniemożliwiają jednoznaczną ocenę, czy przedmiotem uchwały była - jak twierdzi pełnomocnik organu zmiana obowiązującego Studium, czy też - jak twierdzi Wojewoda - zupełnie nowe Studium. Przy czym w tym ostatnim przypadku uchwalone Studium nie tylko byłoby niekompletne, ale byłoby to także niezgodne z uchwałą nr 16/VII/2017 Rady Gminy Braniewo z dnia 24 lutego 2017 r., która dotyczyła przystąpienia do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Braniewo". Nie ulega jednak wątpliwości, że w tym zakresie naruszone zostały przepisy dotyczące trybu sporządzania Studium w sposób istotny, co także uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tej sytuacji mniejsze znaczenie mają inne zarzuty podniesione w skardze, a w związku z tym Sąd odniesie się do nich jedynie w sposób ogólny. Podnieść zatem należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem materia regulowana wydanym aktem prawa miejscowego musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać jego zakresu. W świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ponadto organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353). W orzeczeniu tym stwierdzono, że sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Wprawdzie studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organ gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych terenów. Uprawnione jest więc stwierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, a plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. W związku z tym zapisy Studium nie mogą zawierać zapisów modyfikujących przepisy ustawowe.

Natomiast w odniesieniu do zakwestionowanego przez Wojewodę sposobu sporządzenia bilansu wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (lit. d pkt 7). Przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. konkretnie wskazuje, jakie elementy "w szczególności", a więc elementy obligatoryjne należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych. Zatem bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi konieczny element studium, z prawidłowym określeniem zapotrzebowania na nową zabudowę wyrażoną w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.). W związku z tym nie jest wystarczające samo sporządzenie bilansu, lecz musi być to wykonane stosownie do powołanych przepisów.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.