Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1677747

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 20 listopada 2014 r.
II SA/Ol 605/14
Obowiązek rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Kosowska.

Sędziowie WSA: Tadeusz Lipiński (spr.), Katarzyna Matczak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu

1)

uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji;

2)

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 16 października 2013 r. do Starostwa Powiatowego w A wpłynęło podanie Stowarzyszenia A o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie kopalni kruszyw na działce nr "(...)", obręb A, A.

Postanowieniem z dnia "(...)" działający z upoważnienia Starosty A, Naczelnik Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego A odmówił dopuszczenia rzeczonej organizacji do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia w drodze decyzji "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego A w kat. A ", położonego na części działki "(...)", obrębu geodezyjnego A, w gminie A. Rozstrzygnięcie to oparto na stwierdzeniu, że udział tej organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu nie jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji. Postanowienie w toku kontroli instancyjnej zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu "(...)", a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jeszcze przed rozpoznaniem zażalenia w sprawie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w sprawie, bo w dniu 23 grudnia 2013 r. organ pierwszej instancji zakończył postępowanie główne przez wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego A w kat. A", położonego na części działki "(...)", obrębu geodezyjnego A w gminie A. Następnie postanowieniem z dnia "(...)" odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia A, do tego postępowania. Organ I instancji stwierdził, że w chwili rozpatrywania przez niego sprawy, nie istniał już przedmiot postępowania, jakim było zatwierdzenie dokumentacji geologicznej. Postępowanie to zostało już bowiem zakończone.

Powyższe postanowienie zaskarżyło Stowarzyszenie. Zarzuciło organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Na tej podstawie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po przeprowadzeniu kontroli instancyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "(...)" orzekło o utrzymaniu w mocy ww. postanowienia Starosty A z dnia "(...)". W uzasadnieniu wyjaśniło, że w odróżnieniu od pozycji procesowej innych podmiotów na prawach strony (prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich) udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. uwarunkowany jest toczeniem się tego postępowania. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej na prawach strony w sprawach zatwierdzenia w drodze decyzji dokumentacji geologicznej opiera się też na innych zasadach, niż te określone w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W świetle przepisów tej ostatniej ustawy organizacji ekologicznej nawet w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa w prowadzonym przez organ pierwszej instancji służy prawo wniesienia odwołania od decyzji oraz skargi do sądu administracyjnego. Z porównania tych przepisów z ogólną regulacją postępowania administracyjnego wynika, że warunkiem uczestnictwa organizacji społecznej na prawach strony według k.p.a. jest prowadzenie postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy postępowanie takie nie zostało wszczęte lub gdy zostało zakończone, żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do toczącego się postępowania, nie może zakończyć się postanowieniem o dopuszczeniu do postępowania. Stwierdzono również, że organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął kwestii procesowo i nie umorzył postępowania, ale podjął orzeczenie co do istoty, a zatem merytorycznie rozpatrzył sprawę. Kolegium wyraziło ocenę, że Starosta A odmawiając dopuszczenia Stowarzyszenia A do postępowania, prawidłowo zastosował przepisy k.p.a. o udziale organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym.

Stowarzyszenie A wywiodło skargę na ww. postanowienie. Wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Kolegium, ewentualnie zażądało jego uchylenia. Uzasadniło to naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego z art. 6-8 oraz przede wszystkim naruszeniem przepisu art. 31 k.p.a. W oparciu o tę ostatnią podstawę podniosło, że wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w wyżej opisanym postępowaniu na prawach strony nie został merytorycznie rozpatrzony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach, albowiem organy administracji publicznej orzekły w sprawie co do istoty. Merytorycznego rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie można utożsamiać z samym dopuszczeniem do udziału w postępowaniu, tak jak chce tego strona skarżąca.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "(...)", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia "(...)" w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia A do udziału w postępowaniu na prawach strony w przedmiocie zatwierdzenia "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego A w kat. A", położonego na części działki "(...)", obrębu geodezyjnego A w gminie A.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że w myśl art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dalszy § 3 tegoż artykułu stanowi natomiast, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

Z powyższej regulacji wynika, że z chwilą wpłynięcia do organu wniosku organizacji społecznej, którego treść wskazuje na to, że wyraża ona wolę uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, obowiązkiem organu jest ocena tego wniosku z punktu widzenia treści art. 31 § 1-3 k.p.a. Prowadzenie postępowania bez rozpatrzenia takiego wniosku jest istotnym naruszeniem prawa procesowego przejawiającym się w niewyjaśnieniu katalogu wszystkich podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w tym postępowaniu, w sytuacji gdy ustawodawca zagwarantował organizacji społecznej prawo złożenia zażalenia - a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego - na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2014 r., III SA/Kr 1407/13).

Za nadal aktualny i pomocny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy należy uznać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07 (dostępny w CBOSA), mówiący że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. Analogicznie na gruncie przepisów art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227), u.u.u.o.ś, można sformułować tezę, że w sytuacji złożenia przez organizację ekologiczną wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa na podstawie art. 44 ust. 1 u.u.u.o.ś, uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału na prawach strony nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie, nawet wówczas gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec nie wniesienia odwołania przez strony tego postępowania (por. wyrok NSA z 25 października 2013 r., II OSK 1217/12).

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu w przypadku rozpatrywania wniosku o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu, właściwy organ powinien był wstrzymać się z wydaniem decyzji zatwierdzającej "Dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego A w kat. A", położonego w części działki nr "(...)", do czasu nabycia ostateczności postanowienia wpadkowego dotyczącego dopuszczenia (bądź nie) stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W konsekwencji należy przyjąć, że postępowanie dotyczące dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom organów, nie stało się bezprzedmiotowe na skutek wydania ww. decyzji zatwierdzającej rzeczoną dokumentację geologiczną.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny odnieść się do merytorycznych przesłanek dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej "Dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego A w kat. A". W przypadku zaś decyzji pozytywnej organ zobowiązany jest doręczyć decyzję, jako nieostateczną, skarżącemu Stowarzyszeniu.

Rozpoznając sprawę ponownie organy zastosują się do oceny prawnej zawartej w wyroku.

Stwierdzając naruszenie przepisów prawa należało w pkt 1 uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 3 wyroku stosownie do art. 200 powołanej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.