Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 754001

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 16 listopada 2010 r.
II SA/Ol 604/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Kosowska.

Sędziowie WSA: Tadeusz Lipiński (spr.), Hanna Raszkowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 11 października 2009 r. P. N. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzucił zastosowanie niedopuszczalnego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki - określonego w tytule wykonawczym z dnia 5 maja 2006 r., uzasadniając to tym, że wydanie ponownego postanowienia o nałożeniu grzywny, przed zwrotem środków w kwocie 4 tys. zł uzyskanych przez organ w postępowaniu egzekucyjnym wynikającym z poprzedniego postanowienia o nałożeniu grzywny (uznanego przez organ II instancji za nieważne), jest niedopuszczalne. Strona powołała się przy tym na dyspozycję art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, według którego grzywna w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego jest jednorazowa. Podniesiono również zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucji w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 tys. zł. Strona powoła się przy tym na dyspozycję art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym to przepisem grzywna nie może przekroczyć kwoty 10 tys. zł P. N. stwierdził, że organ nie uzasadnił ustalenia grzywny w najwyższym możliwym wymiarze, twierdząc w dodatku, że powoduje to najmniejszą uciążliwość dla zobowiązanego. Wskazał również, że organy nadzoru budowlanego nie podejmują w stosunku do innych inwestorów będących w analogicznej sytuacji prawnej, takich działań jak przeciw niemu.

Po rozpatrzeniu zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "(...)" nie uwzględnił zgłoszonych przez stronę zarzutów. Stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego, ponieważ egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym nie został wykonany, jak też nie stał się bezprzedmiotowy z innej przyczyny. Ponadto w postanowieniu podniesiono, że organ egzekucyjny stosując środek w postaci grzywny w celu przymuszenia, działał w oparciu o zasadę środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. Organ wyjaśnił, że grzywna nie jest karą, którą zobowiązany jest zmuszony bezwzględnie uiścić. Ma ona na celu jedynie przymusić stronę zobowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku.

W przeciwieństwie więc do wykonania zastępczego nie powoduje ona dodatkowej dolegliwości pieniężnej. Ponadto organ podniósł, że aby grzywna mogła być skuteczna, jej kwota musiała wynieść co najmniej 10 tys. zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. N., stwierdzając, że w dalszym ciągu podtrzymuje zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucji w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu. Zdaniem strony wyjaśnienie przez organ dlaczego wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej dolegliwym niż grzywna w kwocie 10 tys. zł jest niewiarygodne i bezpodstawne. Według niego nie przytoczono żadnego dowodu dotyczącego wysokości kosztów wykonania zastępczego. Strona zakwestionowała tez wysokość sugerowanych przez organ kosztów rozbiórki przedmiotowego obiektu. Żalący wskazał również, że organy nadzoru nie podejmowały w stosunku do innych inwestorów będących w analogicznej sytuacji prawnej, takich działań jak wobec niego. Ponadto strona powołała się na orzeczenia tut. Sądu w zakresie rozpatrywanej sprawy, które według P. N. są dla niego korzystne.

Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "(...)" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości. Organ odwoławczy podkreślił w swoim rozstrzygnięciu, że spośród środków egzekucyjnych bezpośrednio prowadzących do wykonania obowiązku, organ egzekucyjny obowiązany jest do stosowania środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. Zdaniem organu odwoławczego grzywna w celu przymuszenia nawet w wysokości 10 tys. zł jest środkiem łagodniejszym niż wykonanie zastępcze. Dlatego też należy uznać za prawidłowy wybór organu I instancji co do zastosowanego środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie.

Skargę na ww. postanowienie wywiódł P. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Strona skarżąca podtrzymała zarzut zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem skarżącego wyjaśnienie przez organ dlaczego wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej dolegliwym niż grzywna w kwocie 10 tys. zł jest niewiarygodne i bezpodstawne. Według strony nie przytoczono żadnego dowodu dotyczącego wysokości kosztów wykonania zastępczego. W skardze zakwestionowano tez wysokość sugerowanych przez organ kosztów rozbiórki przedmiotowego obiektu. W ocenie strony skarżącej organ nadzoru budowlanego nie uzasadnił dostatecznie konieczności zastosowania tak uciążliwego środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia w wysokości 10 tys. zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy podkreślić, iż przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i tylko to postanowienie podlega ocenie Sądu. Organ egzekucyjny - a tym samym Sąd badający legalność zaskarżonego postanowienia - nie może dokonywać oceny decyzji o nakazie rozbiórki, która jest ostateczna i stanowi tytuł wykonawczy, gdyż stosownie do art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zaskarżone postanowienie zostało zaś wydane w celu egzekucji obowiązku określonego w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)" nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. "(...)", położonej w miejscowości A, gm. "(...)" Na tej podstawie wydano tytuł wykonawczy z dnia 5 maja 2006 r. Tak więc okoliczności dotyczące nakazu rozbiórki nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie.

Następnie podnieść należy, iż zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W myśl zaś art. 121 § 2 tej ustawy każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Należy przy tym podkreślić, iż grzywna ta nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tej kwestii wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 powołanej ustawy).

Należy również zaznaczyć, iż przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do treści powołanego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wybór środka egzekucyjnego będzie determinował cel, któremu środek ma służyć. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt II OSK 463/2005), stwierdzając, iż w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków pozostawiona została organowi egzekucyjnemu.

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organy nie naruszyły wskazanych wyżej zasad postępowania. Podnieść przede wszystkim należy, iż skarżący nie wykonał obowiązku rozbiórki, nałożonego na niego ostateczną decyzją z dnia "(...)". W związku z tym wystawiono tytuł wykonawczy z dnia 5 maja 2006 r., który został uznany za doręczony na podstawie art. 44 Kodeksu postępowano administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro zaś istnieje tytuł wykonawczy w postaci ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu, to skarżący ma obowiązek wykonania nałożonego na niego obowiązku rozbiórki, a organ egzekucyjny jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do podjęcia środków celem wyegzekwowania tego obowiązku. W związku z tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia należy uznać za uzasadnione. Podnieść przy tym należy, iż wbrew twierdzeniu skarżącego organ egzekucyjny uzasadnił wysokość grzywny w najwyższym wymiarze, powołując się na konieczność zapewnienia efektywności egzekucji.

Nie można także podzielić zarzutu skarżącego co do uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego, gdyż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż jest to środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego i stosuje się go w pierwszej kolejności. Zasadnym jest w tym miejscu przywołanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. (II OSK 767/08), w którym podniesiono, że wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8 powołanej ustawy), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego (art. 34 § ustawy).

Z drugiej zaś strony argumenty przedstawione przez organ w uzasadnieniu postanowienia z dnia "(...)" oraz doświadczenie życiowe i zasady logicznego rozumowania wskazują jednoznacznie, iż w niniejszej sprawie koszt przymusowego rozebrania spornego obiektu będzie zdecydowanie wyższy niż nałożona przez organ grzywna. O ile jednak skarżący uważa, iż koszt wykonania rozbiórki będzie niższy od nałożonej grzywny, nie ma żadnych przeszkód, aby dokonał tej rozbiórki we własnym zakresie. Postępowanie egzekucyjne - w myśl art. 1 i 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - ma bowiem przede wszystkim doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ egzekucyjny. Należy przy tym podnieść, że w myśl art. 126 cytowanej ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Zatem fakt nałożenia grzywny nie pozbawia skarżącego możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku. Należy ponadto podkreślić, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 175/08, LEX nr 519271).

Na marginesie warto wyjaśnić, iż to, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność poprzedniego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)" w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia ma wpływ na wysokość orzeczonej kary. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanego postanowienia skutkowało wydaniem kolejnego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zaznaczyć trzeba, że skład sądu orzekający w przedmiotowej sprawie ma uzasadnione wątpliwości co do słuszności wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia PINB z dnia "(...)", jednak nie może orzec na niekorzyść skarżącego. Tym samym należało utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie nie uwzględniające zarzutów co do nałożenia grzywny w wysokości znacznie niższej niż zasądzona poprzednim postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)', co do którego stwierdzono nieważność.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa. W związku z tym skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.