Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 753987

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 4 listopada 2010 r.
II SA/Ol 552/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk.

Sędziowie WSA: Marzenna Glabas, Tadeusz Lipiński (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. K. - reprezentowanej przez opiekuna prawnego R. K. na decyzję Kierownika z dnia "(...)", Nr "(...)" w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej - wznowienia postępowania

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji;

II.

orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 29 grudnia 2009 r. R. K. - syn i opiekun prawny Z. K., wystąpił do Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o zwiększenie jego podopiecznej świadczenia pieniężnego, przyznanego decyzją z 1999 r., a przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. We wniosku zwrócono się o ustalenie przedmiotowego świadczenia za okres niewoli na terenie przedwojennej Polski, czyli od kwietnia 1942 r. do stycznia 1945 r. Wskazano, że dotychczasowe świadczenie obejmuje przedział czasowy od października 1943 do stycznia 1945 r. i przysługuje za pracę przymusową na terenie III Rzeszy. Powołano się przy tym na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, którym według wnioskodawców przyznał on świadczenie za czas represji, także na terenie II Rzeczpospolitej.

Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postanowieniem z dnia "(...)" wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, a następnie decyzją z dnia "(...)" odmówił uchylenia własnej decyzji z 1999 r. przyznającej Z. K. uprawnienie do świadczenia pieniężnego przewidzianego we wspomnianej ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym.... Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Z. K. w okresie od kwietnia 1942 r. do września 1943 r. wykonywała pracę przymusową w obrębie stałego miejsca zamieszkania, w miejscowości A. Wskazano przy tym na regulację art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym..., według której represją jest deportacja do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed 1 września 1939 r. na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Powołano się przy tym na wskazany we wniosku wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. (sygn. akt K 49/07), gdzie według organu przyjęto, że niezbędnym warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie jest udowodnienie wykonywania pracy przymusowej połączone z wysiedleniem z dotychczasowego środowiska, a to na gruncie przedmiotowej sprawy nie miało miejsca.

Pismem z dnia 5 marca 2010 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł w imieniu Z. K. jej opiekun prawny R. K. We wniosku podkreślono ciężki charakter pracy jaką musiała sprawować strona oraz wskazano, że była ona wykonywana w miejscowości A czyli 15 km od B, a więc miejsca zamieszkania Z. K. Wskazano przy tym, że niemożliwy był jej powrót z pracy do domu przez co zmuszona była nocować u pracodawcy w zabudowaniach gospodarczych. To zaś spowodowało oderwanie od dotychczasowego środowiska rodzinnego i towarzyskiego.

Następnie pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r. opiekun prawny Z. K. uzupełnił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając w nim głównie fatalne warunki bytowe w jakich zmuszona była jego podopieczna żyć i pracować w czasie przymusowej pracy w gospodarstwie niemieckim w A.

Po rozpatrzeniu wniosku Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia "(...)" utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Organ ponownie wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona przed pobytem na deportacji w Królewcu pracowała w nadleśnictwie A, w pobliżu stałego miejsca zamieszkania (B). Wskazał przy tym na regulację art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym..., według której represją jest deportacja do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed 1 września 1939 r. na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Powołano się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. (sygn. akt K 49/07), gdzie przyjęto, że niezbędnym warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie jest udowodnienie wykonywania pracy przymusowej połączone z wysiedleniem z dotychczasowego środowiska. Organ powołał się również w tym kontekście na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt OPS 5/98. Zdaniem organu praca Z. K. nie przybrała szczególnie dotkliwej formy, o której mowa we wspomnianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tzn. nie była ona połączona z wysiedleniem i wyrwaniem z dotychczasowego środowiska.

Skargę na tą decyzję wywiódł w imieniu Z. K. jej opiekun prawny R. K. Organowi zarzucono, że nie zastosował w sprawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym... i nie stwierdził wyraźnie, że strona nie była deportowana w czasie pracy przymusowej w miejscowości A. Podkreślono, że odległość od miejsca zamieszkania strony do miejsca pracy wynosiła około 17 km, na dowód czego załączono mapę. W skardze wskazano, że Z. K. zmuszona była do stałego przebywania w bardzo trudnych warunkach i nie miała możliwości powrotu do miejsca zamieszkania czyli do B. Strona skarżąca podniosła również, że organ niezasadnie powołał się w swoim rozstrzygnięciu na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., gdyż nie odnosi się ona do sytuacji strony w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja zapadła w I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim trzeba wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. 96, Nr 87, poz. 395) świadczenie pieniężne, przysługuje osobom, które w okresie podlegania represjom określonym w ustawie były obywatelami polskimi i są nimi obecnie. Stosownie zaś do art. 2 represją w rozumieniu tej ustawy jest osadzenie w obozach pracy przymusowej w okresie wojny w latach 1939-1945 z przyczyn politycznych, narodowościowych, rasowych i religijnych, a także deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r., na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 -1945 lub Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach.

W kontekście przywołanych regulacji prawnych należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. (K 49/07), gdzie stwierdzono, że art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym... w zakresie w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Trybunał wskazał, iż w języku potocznym "deportacja jest karą polegającą na skierowaniu skazanego do odległej miejscowości na przymusowy pobyt; zesłanie" (Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1988, t. 1, s. 328; definicja zacytowana w powołanym wyroku o sygn. akt II SA/Wr 1166/03; podobnie np. Słownik wyrazów obcych PWN, red. J. Tokarski, Warszawa 1978 r., s. 145 - "zesłanie skazanego, zwłaszcza do odległej, izolowanej miejscowości na przymusowy pobyt").

Z przytoczonych cytatów wyraźnie wynika, że pierwotnym celem tak rozumianej deportacji jest wymierzenie sankcji w postaci pozbycia się z danego terytorium osób niepożądanych i ich ukarania przez izolację od dotychczasowego środowiska. Dla określenia sytuacji, w których celem przymusowej zmiany miejsca pobytu jest zmuszenie do wykonywania pracy, stosowane jest raczej określenie "wywiezienie do pracy przymusowej" (potocznie: "na roboty").

Jednocześnie należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. nie miał zastrzeżeń co do samej zasady ustawowej, aby świadczenia deportacyjne otrzymywały tylko te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska.

Należy zauważyć, że rolą organu było jednak takie wyjaśnienie sprawy, które pozwoliłoby precyzyjnie określić czy strona spełniła przesłankę z art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym.... W ocenie Sądu organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób zadowalający. Przede wszystkim nie podjął jakiejkolwiek próby weryfikacji podawanych przez stronę okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla sprawy, a przecież strona podnosiła kilkakrotnie, że wprawdzie odległość od miejsca zamieszkania (B) do miejsca pracy, a więc miejscowości A wynosiła około 17 km, jednakże Z. K. zmuszona była do stałego przebywania w bardzo trudnych warunkach w miejscu pracy i nie miała możliwości powrotu do miejscowości stałego zamieszkiwania. Tymczasem jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wcześniej wyroku do czynników, które przesądzają o zaostrzonym charakterze represji w postaci wysiedlenia w porównaniu do "zwykłej" pracy przymusowej w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania, zaliczyć trzeba m.in.: niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem (wrogość, nieznajomość języka), ogólnie trudniejsze warunki egzystencji (np. brak możliwości sprzedaży czy wymiany własności pozostawionej w dotychczasowym miejscu zamieszkania, brak solidarności rodzinnej czy sąsiedzkiej), co najmniej utrudniony kontakt z rodziną i najbliższymi.

W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy organ przesądził, że wobec Z. K. nie zaszła przesłanka z art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym..., nie wyjaśniając w sposób zadowalający wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i niezbędnych dla dokonania prawidłowej wykładni wspomnianej regulacji prawnej w kontekście przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Organ na gruncie przedmiotowej sprawy skupił się wskazaniu niewielkiej (około 17 km) odległości jaka dzieliła w okresie od kwietnia 1942 r. do stycznia 1945 r. miejsce stałego zamieszkania strony od jej miejsca pracy przymusowej w niemieckim gospodarstwie. Nie zbadał jednak przy tym kluczowych i sygnalizowanych przez stronę kwestii, a więc tego czy Z. K. we wspomnianym okresie miała możliwość powrotu do swojego miejsca zamieszkania, a jeśli tak to jak często się to odbywało. Organ nie wyjaśnił również czy praca przymusowa spowodowała jej oderwanie od rodziny, a więc czy miała ona możliwość kontaktu i przebywania z rodziną w tym okresie. Istotne jest zatem odpowiedzenie na pytanie czy stosunkowo niewielka odległość miejsca pracy przymusowej od miejsca zamieszkania, sprawiła, że strona realnie, a nie tylko teoretycznie nie doznała represji porównywalnych z tymi, które dotknęły osoby wywiezione znacznie dalej od miejsca zamieszkania. Jeśliby bowiem okazało się, że represje te w stosunku do Z. K. przybrały podobną postać to z pewnością sama tylko okoliczność niewielkiej odległości nie może przesądzać kategorycznie o nie zaistnieniu wobec niej przesłanki z art. 2 pkt 2 lit. a, w kontekście przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r.

Zbyt daleko idącym wnioskiem jest przyjęcie przez organ, że Z. K. nie była wywieziona do pracy przymusowej tylko z uwagi na to, że wykonywała ona pracę przymusową w pobliżu jej miejsca zamieszkania. Nie przesądzając wyniku sprawy należy podkreślić, że organ zobowiązany jest przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zweryfikować twierdzenia strony i ustalić czy była on rzeczywiście "wyrwana" z dotychczasowego środowiska do pracy przymusowej poza miejsce zamieszkania. Wydaje się, że zasadnym byłoby tu na przykład przesłuchanie opiekuna strony i próba weryfikacji oraz uszczegółowienia jego twierdzeń w tym zakresie. Po wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy organ powinien dokonać własnej oceny zebranego materiału dowodowego. Tym samym zobowiązany jest wyjaśnić w swoim rozstrzygnięciu czy daje wiarę zeznaniom strony czy też odmawia im wiarygodności, a jeśli tak to z jakiego powodu.

Nie wyjaśniając wskazanych powyżej okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071). Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści zaś przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (vide: wyrok NSA z dn. 21 grudnia 2000 r., sygn. V SA 1816/00, publ. LEX nr 77645).

Nie uzasadniając przy tym należycie swojego stanowiska organ naruszył również art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem w decyzji organu znajduje się jedynie lakoniczne stwierdzenie, mówiące, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona w okresie okupacji wykonywała pracę przymusową w obrębie stałego miejsca zamieszkania.

Ponadto nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy także prowadzi do pogwałcenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tego na gruncie przedmiotowej sprawy organ zaniechał. Tymczasem brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów i wniosków może stanowić naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. teza pierwsza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05).

Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ustosunkowanie się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998 r., (II SA 1436/96).

Warto również wskazać, że właściwe uzasadnienie decyzji pełni doniosłą rolę w kontekście realizacji art. 8 k.p.a., a więc realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to, że przyczyną tego są istotne powody. Nie może spełnić zatem wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84).

Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 1I, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.