II SA/Ol 549/18, Zagadnienie wstępne a orzeczenie o stwierdzeniu nabycia spadku. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2568221

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 października 2018 r. II SA/Ol 549/18 Zagadnienie wstępne a orzeczenie o stwierdzeniu nabycia spadku.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Osipuk, Bogusław Jażdżyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie udostępnienia nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia "(...)" r. Starosta, działając na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.), dalej jako: "u.g.n.", po rozpatrzeniu wniosku spółki A:

1. Zobowiązał A. P. i A. P. do udostępnienia spółce A nieruchomości gruntowej stanowiącej ich własność, obejmującej część działek oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu Ł., gmina D. numerami: "(...)", w celu wykonania remontu istniejącej linii elektroenergetycznej napowietrznej nn 0,4 kV w Ł. Zakres terenu do czasowego udostępnienia nieruchomości przedstawiony został na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji.

2. Ustalił następujące warunki udostępnienia nieruchomości gruntowej:

- działka nr "(...)" - długość linii 12 mb, powierzchnia do udostępnienia - 35,06 m2;

- działka nr "(...)" - długość linii 8,5 mb, powierzchnia do udostępnienia - 30,29 m2;

- działka nr "(...)" - długość linii 10,5 mb, powierzchnia do udostępnienia - 70,66 m2;

- działka nr "(...)" - długość linii 13 mb, jedno stanowisko słupowe, powierzchnia do udostępnienia - 133,94 m2;

- działka nr "(...)" - długość linii 9 mb, powierzchnia do udostępnienia - 68,90 m2;

- działka nr "(...)" - długość linii 14 mb, powierzchnia do udostępnienia - 89,57 m2;

- co daje łączną długość linii 67 mb, oraz łączną powierzchnię do udostępnienia 428,42 m2;

- okres udostępnienia nieruchomości 7 dni od dnia zajęcia nieruchomości;

- zakres prac: wymiana przewodów na przewody izolowane o zwiększonym przekroju oraz wymiana jednego stanowiska słupowego.

3. Zobowiązał spółkę A do poinformowania właścicieli nieruchomości o terminie wykonania prac remontowych na dwa tygodnie przed wejściem na teren nieruchomości.

4. Wskazał, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe wskutek wykonania prac remontowych przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość.

5. Orzekł, że obowiązek udostępnienia nieruchomości, o której mowa w pkt 1, podlega egzekucji administracyjnej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i A. P., wnosząc o jej uchylenie z powodu rażącego naruszenia prawa własności. Podtrzymali swoje warunki do zawarcia porozumienia przedstawione w piśmie z dnia 25 września 2017 r. Oświadczyli, że z chwilą ich akceptacji przez inwestora przystąpią do zawarcia porozumienia.

W dniu 9 marca 2018 r. A. P. zawiadomiła organ odwoławczy o zgonie A. P. w dniu 11 lutego 2018 r., a pismem z 7 maja 2018 r. poinformowała, że postępowanie spadkowe jest w toku i nie ma powołanych żadnych następców prawnych zmarłego.

Zaskarżoną decyzją z dnia "(...)" r. Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody (dalej jako: "organ II instancji") uchylił decyzję Starosty w pkt 1 oraz w pkt 2 tiret 6 i orzekł w tym zakresie w ten sposób, że: 1. zobowiązał A. P. i spadkobierców A. P. do udostępnienia spółce A nieruchomości gruntowej obejmującej część działek oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu Ł., gmina D. numerami "(...)", w celu wykonania remontu istniejącej linii elektroenergetycznej napowietrznej nn 0,4 k V w Ł.; 2. ustalił następujące warunki udostępnienia przedmiotowej nieruchomości: działka nr "(...)" - długość linii 14 mb, powierzchnia do udostępnienia- 89,57 m2. W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że w myśl art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Organ II instancji skonstatował, że z brzmienia tego przepisu wynika, iż może on być zastosowany, jeśli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki: wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń oraz gdy właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie.

Organ II instancji wskazał, że inwestycja dotyczy remontu fragmentu sieci nn 0,4 kV w Ł., lokalizacja słupów, trasa przebiegu linii pozostają bez zmian, nie zmieni się także napięcie napowietrznej linii elektroenergetycznej. Zwiększenie przekroju przewodów i posadowienie nowych stanowisk słupowych ma spełniać podstawowe wymagania związane z bezpieczeństwem pracy i dostawą energii elektrycznej w sposób bezawaryjny i o parametrach zgodnych z obowiązującymi standardami technicznymi i przepisami. Podkreślono, że prace na przedmiotowych działkach w żaden sposób nie pogorszą funkcjonowania nieruchomości. Zdaniem organu II instancji, skoro w zakresie czynności objętych powyższym przepisem wymieniony jest remont, to Starosta prawidłowo zobowiązał właścicieli do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśniono, że wydanie decyzji w trybie art. 124b u.g.n. musi być poprzedzone próbami uzyskania zgody osób mających prawa rzeczowe do nieruchomości na jej udostępnienie w celu wykonania określonych prac, a czynności te muszą zostać udokumentowane i dopiero ich bezskuteczność upoważnia do złożenia wniosku w tym trybie. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Organ II instancji ustalił, że prowadzone były rokowania pomiędzy stronami, które zakończyły się negatywnie. Podał, że decyzję organu I instancji należało uchylić w pkt 1 i w pkt 2 tiret 6 i orzec w tym zakresie, bowiem jedna ze stron w trakcie postępowania odwoławczego zmarła. Natomiast w pkt 2 zaskrzonej decyzji tiret 6 omyłkowo zamiast działki nr "(...)"

wpisano działkę nr "(...)".

A. P. zaskarżyła powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jej uchylenie. Przyznała, że art. 124b u.g.n. ma zastosowanie, jeśli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki:

a)

wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Wywiodła, że wydanie decyzji w oparciu o art. 124b u.g.n. winno zostać poprzedzone próbami uzyskania zgody osób mających prawa rzeczowe do nieruchomości na jej udostępnienie, a czynności te powinny zostać udokumentowane i dopiero ich bezskuteczność upoważnia do złożenia wniosku o wydanie omawianej decyzji. Zarówno zgoda jak i jej brak muszą być wyrażone przez właściwy podmiot w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Wskazała, że w niniejszej sprawie doszło do negocjacji. Jednakże z uwagi na nagłą i ciężką chorobę męża, który w rzeczywistości sam, bez większego czynnego udziału skarżącej, zajmował się wszelkimi tego typu sprawami, zostały przerwane. Nie było to jednak wyrazem braku zgody. Zdaniem skarżącej, brak zgody nie powinien być przez organy orzekające w jakikolwiek sposób dorozumiany lub domniemany. Stwierdziła, że w niniejszej sprawie organ orzekający nie miał jednoznacznej pewności co do finału negocjacji. Mimo to, nie skorzystał np. z możliwości jakie daje mu art. 89 k.p.a. i nie przeprowadził rozprawy administracyjnej mającej na celu przyspieszenie i ugodowe załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesów obu stron. Oświadczyła, że prowadzone negocjacje nie miały na celu zablokowania czy też uniemożliwienia realizacji inwestycji, a jedynie ochrona prawa własności i udostępnienie koniecznej części nieruchomości za odpowiednią i ustaloną przez strony rekompensatą. Dodatkowo skarżąca podniosła, że nie są powołani jeszcze następcy prawni po jej zmarłym mężu, a oddziaływanie skarżonej decyzji może naruszyć przysługujące im prawa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, uznał je za bezzasadne. Wskazał, że uchylenie decyzji organu I instancji zobowiązującej A. P. i A. P. do udostępnienia nieruchomości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. byłoby jego naruszeniem, bowiem decyzja organu I instancji została wydana właściwie na żyjącego A. P. Organ odwoławczy wydał zaskarżone rozstrzygnięcie na A. P. i spadkobierców A. P. z uwagi na fakt, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa przez Starostę. W związku z tym, że pozostałe strony tj. spadkobiercy zmarłego A. P. nie brali udziału w postępowaniu, Wojewoda zwrócił się z prośbą do Wójta Gminy o podanie obwieszczenia o wydaniu decyzji do publicznej wiadomości oraz umieścił je na stronie BIP tut. Urzędu. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego oznaczałaby w tej sprawie jedynie, że organ I instancji ponownie wydałby decyzję tożsamej treści, ale doręczył ją spadkobiercom A. P. Tego rodzaju postępowanie stanowi nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., którego zastosowanie uzależnione jest od wystąpienia wskazanych w nim przesłanek, ale również zasady szybkości postępowania sformułowanej w art. 12 § 1 k.p.a. Organ II instancji stwierdził, że negocjacje odbyły się, spełnione zostały przesłanki art. 124b u.g.n. i w związku z tym można było przeprowadzić postępowanie w tym trybie administracyjnym.

Na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. Sąd oddalił wniosek skarżącej o odroczenie rozprawy. Pełnomocnik spółki A wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniósł, że przesłanki z art. 124 u.g.n. zostały spełnione.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn formalnych.

Stosownie do treści art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na podstawie art. 10 § 1 organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na zasadzie tych przepisów obowiązkiem organu administracji publicznej, jest przed wydaniem decyzji ustalenie wszystkich podmiotów postępowania mających w tym postępowaniu interes prawny, zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu i zapewnienie im udziału w tym postępowaniu, w celu obrony ich praw. Brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję i uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie uwzględnić należało, że po wniesieniu odwołania zmarł A. P. W przypadku ustalenia w toku postępowania śmierci strony, organ powinien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których postępowanie dotyczy, mają charakter osobisty, czy też zbywalny bądź dziedziczny. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Na zasadzie tego przepisu organ zobowiązany jest do wezwania w toczącym się postępowaniu następców prawnych zmarłej strony, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania, należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Przy czym w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 901/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się w celu wykazania spadkobierców - przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (tak też: NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 916/14). Zatem wykazanie następstwa prawnego na podstawie orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub na podstawie poświadczenia dziedziczenia nie jest warunkiem prowadzenia postępowania administracyjnego. Śmierć strony postępowania i konieczność wezwania następców prawnych jest odrębną przesłanką zawieszenia postępowania z urzędu (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.) od przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Orzeczenie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne. Jeśli nie ujawniły się okoliczności wskazujące na spór co do tego, kto jest następcą prawnym, to organ administracji może samodzielnie dokonać ustaleń w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 411/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ II instancji nie mógł poprzestać na procedurze obwieszczeń z art. 49 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu - jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Stosownie do § 2 dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Przepisy te wprowadzają domniemanie prawne, że w sytuacji zastosowania procedury zeń wynikającej, wszystkie podmioty mające interes prawny, zostały skutecznie zawiadomione o wszczęciu postępowania i miały możliwość wzięcia w nim udziału. Przy czym możliwość zastosowania art. 49 k.p.a. w danej sprawie musi wynikać z przepisu szczególnego. Do stosowania art. 49 k.p.a. w przedmiotowej sprawie odsyła art. 8 u.g.n., który stanowi, że - jeżeli przy załatwianiu spraw, o których mowa w przepisach działu III, nie istnieje możliwość zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej ze względu na nieustalone adresy stron, stosuje się art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z unormowania tego jednoznacznie wynika, że zastosowanie art. 49 k.p.a. może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy nie można ustalić adresu strony. W rozpatrywanej sprawie organ natomiast nie ustalił nawet kręgu spadkobierców po zmarłej stronie, a w związku z tym nawet nie podejmował próby ustalenia ich adresów.

Przeprowadzenie postępowania odwoławczego bez udziału następców prawnych osoby zmarłej stanowi naruszenie przepisów postępowania: art. 10 § 1 i art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy zaistnieje którakolwiek z przesłanek zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. Wobec tego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji, na podstawie ww. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Oznacza to, że organ II instancji zobowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę z udziałem wszystkich stron postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z treści powyższych rozważań.

Dostrzeżone naruszenie procedury administracyjnej, uniemożliwia Sądowi odniesienie się do merytorycznych aspektów sprawy.

Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, gdyż skarżąca nie złożyła wymaganego w tym zakresie wniosku. Na podstawie art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Skarżąca została pouczona o treści tego przepisu w zawiadomieniu o rozprawie, które odebrała osobiście w dniu 17 września 2018 r.

Nawiązując do wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, wskazać należy, że na podstawie art. 200 p.p.s.a.,

w postępowaniu przed WSA, zwrot kosztów postępowania przysługuje tylko w przypadku uwzględnienia skargi i tylko stronie skarżącej od organu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.