Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1920158

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 23 lipca 2013 r.
II SA/Ol 519/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.).

Sędziowie WSA: Tadeusz Lipiński, Bogusław Jażdżyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. H. i K. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie rozbiórki części budynku 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. H. i K. H. solidarnie kwotę 757 złotych (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia '(...)", którą organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania A. i K. H., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)", znak: "(...)", nakazującą odwołującym rozbiórkę pozostałości po rozbudowanej części budynku garażowego (komór wędzarniczych, betonowej posadzki i fundamentów), położonego na działce nr "(...)" w miejscowości G., gm. O.

Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: w dniu 23 stycznia 2012 r. T. J., zamieszkały G., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zbadanie legalności budowy obiektu budowlanego - wędzarni, przylegającej do obiektu gospodarczego, na działce nr "(...)" w miejscowości G., stanowiącej własność A. i K. H. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego ustalił, że A. i K. H. w 2009 r. na przedmiotowej działce rozpoczęli budowę budynku gospodarczego, przy czym nie zostało wydane na ich rzecz pozwolenie na rozbudowę budynku garażowego, a jedynie w dniu 24 lipca 2009 r. K. H. zgłosił zamiar budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 23,2 m2, nie precyzując jego lokalizacji oraz zakresu robót budowlanych. W dniu 13 sierpnia 2009 r. Starosta wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. K. H. nie uzupełnił zgłoszenia, a organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu.

W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2012 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego udokumentował, że w odległości 0,95 m od budynku garażowego położonego na przedmiotowej działce, znajduje się murowany budynek o wymiarach ścian zewnętrznych 2,35x7,75m, nad budynkiem wykonano dach o konstrukcji drewnianej i pokryciu z blachy trapezowej, oparty o budynek garażowy. Stwierdzono również, iż budowa nie została zakończona - brak posadzki, tynków zewnętrznych i wewnętrznych.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nałożył na A. i K. H. obowiązek wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przy realizacji wskazanej rozbudowy oraz przedłożenia w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ pouczył strony, że w przypadku niespełnienia powyższych obowiązków nakaże, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu lub jego części, a także o treści art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, dotyczącego wysokości opłaty legalizacyjnej ustalanej w przypadku spełnienia warunków do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W dniu 28 czerwca 2012 r. pełnomocnik inwestorów poinformował organ, iż A. i K. H. postanowili dokonać rozbiórki obiektu i wnieśli o odstąpienie od prowadzenia postępowania legalizacyjnego, odstąpienie od wymierzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł oraz umorzenie postępowania w sprawie nakazu rozbiórki jako bezprzedmiotowego.

W związku z tym, że w wyznaczonym terminie, który upłynął w dniu 29 lipca 2012 r. inwestorzy nie wywiązali się z nałożonych postanowieniem obowiązków i nie powiadomili o dokonaniu rozbiórki, decyzją z dnia "(...)" 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. i K. H. rozbiórkę rozbudowanej części budynku garażowego. W uzasadnieniu organ podniósł, że charakterystyczne parametry budynku gospodarczego określone w zgłoszeniu (w ocenie organu dokonanego skutecznie z uwagi na brak formalnego sprzeciwu wniesionego w drodze decyzji) znacznie różnią się od parametrów budynku faktycznie wybudowanego. Nie można zatem uznać, że budynek wybudowano zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, bez naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Jednocześnie z uwagi na trwałe połączenie wybudowanego budynku z istniejącym - poprzez krokwie drewniane oparte z jednej strony na murłacie drewnianej zakotwionej w zewnętrznej ścianie budynku, z drugiej zaś na belce drewnianej konstrukcyjnie połączonej ze ścianą budynku garażowego, wykonane roboty organ zakwalifikował jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tj. rozbudowę budynku, którą zgodnie z art. 28 powołanej ustawy można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiada.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i K. H., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazali, że przedmiotowy obiekt przed wydaniem decyzji został rozebrany, o czym pełnomocnik informował wcześniej organ i zapowiadał, że zawiadomi o tym organ przed wydaniem decyzji, do czego niezbędne było dokonanie zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania w trybie art. 10 § 1 k.p.a.

W dniu 24 sierpnia 2012 r. organ I instancji przeprowadził wizję lokalną na przedmiotowej działce, w trakcie której stwierdził, że dokonano rozbiórki dachu i ścian zewnętrznych rozbudowanej części budynku garażowego. Do rozbiórki pozostały fundamenty, posadzka betonowa i komory wędzarnicze. W dniu 24 września 2012 r. organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny i ustalił stan obiektu jak na dzień 24 sierpnia 2012 r.

Decyzją z dnia "(...)" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, nie stwierdzając naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniesiono, iż organ I instancji, mając na uwadze argumenty podnoszone w złożonym odwołaniu, w dniu 24 sierpnia 2012 r. przeprowadził wizję lokalną na przedmiotowej działce. Z protokołu kontroli wynika, że dokonano jedynie częściowej rozbiórki spornego obiektu. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji wezwał PINB o ponowne przeprowadzenie kontroli nieruchomości, której to czynności dokonano w dniu 24 września 2012 r. i stwierdzono, iż stan obiektu jest taki sam jak w dniu 24 sierpnia 2012 r., tj. nadal nie dokonano całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku garażowego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz procedurę wynikającą z art. 48 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy uznał, iż słusznie nakazano rozbiórkę rozbudowanej części budynku garażowego, bowiem inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012 r., ani też nie dokonali zamierzonej rozbiórki obiektu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. i K. H., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podnieśli, iż organ nie ustalił należycie, czy przedmiotem sprawy jest rozbudowa garażu, czy też budowa obiektu gospodarczego (wędzarni), która to inwestycja powstała w oparciu o przyjęte przez Starostę zgłoszenie, uznane przez organ za skuteczne. Ponadto w trakcie wizji lokalnej ustalono, że obiekt gospodarczy jest oddalony od budynku garażowego, jednakże w wydanych decyzjach organy nie odniosły się wcale do tej okoliczności. Nie rozważono zatem, czy w sprawie może chodzić raczej o odstępstwa od zgłoszenia i nie zastosowano trybu do tego rodzaju uchybień, tylko arbitralnie przyjęto, że chodzi o rozbudowę budynku garażowego, nie wyjaśniając szerzej przyjętego stanowiska. Tymczasem przedmiotowy budynek w ogóle nie został zmieniony, a nawet nie zostały tknięte żadne jego parametry. Jednocześnie organy nie wyjaśniły na czym polega trwałe połączenie zbudowanego obiektu (wędzarni) z istniejącym garażem. Zaznaczono przy tym, iż inwestor w ogóle nie zamierzał rozbudowywać garażu i nie poczynił żadnej rozbudowy budynku garażowego, a jedynie wybudował obok garażu obiekt gospodarczy zgodnie ze zgłoszeniem, co do którego nie wniesiono sprzeciwu.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1285/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał na treść art. 48 ust. 1 i 2, art. 49b oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego, podnosząc, że organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jest zobowiązany przede wszystkim ustalić, czy rzeczywiście doszło do samowoli budowlanej, a jeśli tak, to jaki charakter mają wykonane roboty budowlane, bowiem od tych ustaleń uzależnione jest prawidłowe zastosowanie określonych przepisów ustawy. Sąd zgodził się z organem, że K. H. dokonał w dniu 24 lipca 2009 r. skutecznego zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni 23,2 m2, gdyż organ architektoniczno-budowlany, pomimo braku uzupełnienia wniosku, nie wniósł sprzeciwu, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, należało w sposób jednoznaczny ustalić, czy wykonany obiekt jest budynkiem gospodarczym, objętym zgłoszeniem, czy też stanowi rozbudowę budynku garażowego. Zaznaczono, że ustalenia te muszą być dokonane zgodnie z procedurą określoną przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd dostrzegł, że w rozpatrywanej sprawie ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji różnią się od ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego. Bowiem w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 28 lutego 2012 r. z udziałem stron postępowania ustalono jedynie, iż przy budynku garażowym wybudowany został budynek gospodarczy, którego dach oparty jest o budynek garażowy. Natomiast w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż "konstrukcję nośną dachu stanowią krokwie drewniane oparte z jednej strony na murłacie drewnianej zakotwiczonej w zewnętrznej ścianie budynku z drugiej na belce drewnianej konstrukcyjnie połączonej ze ścianą budynku garażowego". Sąd zauważył, że nie wiadomo na podstawie jakich dowodów ustalono taki sposób połączenia dachu z budynkiem garażowym. Ma to zaś o tyle istotne znaczenie, że z uwagi na taką konstrukcję organ uznał, iż wybudowany budynek ma trwałe połączenie z budynkiem istniejącym, a w związku z tym zakwalifikował wykonane prace budowlane jako rozbudowę budynku garażowego. Sąd stwierdził, że organ bardzo lakonicznie wskazał, z jakich względów uznał, iż przedmiotowy obiekt stanowi rozbudowę budynku gospodarczego, nie dokonując w tym względzie szczegółowej analizy. Brak takiej analizy uniemożliwił Sądowi ocenę, czy rzeczywiście wykonanie obiektu nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, a tym samym, czy uzasadniona była decyzja o rozbiórce. Przy czym Sąd wskazał, że nawet częściowe rozebranie obiektu przez skarżących nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie, gdyż nakaz rozbiórki w oparciu o powołane przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego może dotyczyć nie tylko obiektu budowlanego, ale także jego części.

W związku z powyższym, mając na względzie wytyczne zawarte w wyroku, zawiadomieniem z dnia 11 lutego 2013 r. organ I instancji poinformował strony o ponownie prowadzonym postępowaniu, a następnie w dniu 6 marca 2013 r. przeprowadził wizję lokalną na działce nr "(...)" w G., w trakcie której A. H. wyjaśniła, że ściany zewnętrzne spornego obiektu budowlanego były odsunięte od ściany garażu o około 95 cm, natomiast krokwie dachowe (z wyższej strony) opierały się na belce drewnianej przykręconej, za pomocą stalowych śrub do ściany szczytowej garażu. Wyjaśniła, że budynek gospodarczy realizowali z przeznaczeniem na wędzarnię i miejsce do składowania drewna, nigdy nie było zamiaru użytkowania go jako części garażu. Obecny przy oględzinach pełnomocnik stron oświadczył również, że zrealizowane prace budowlane nie mogą być zakwalifikowane jako rozbudowa istniejącego budynku garażowego. W trakcie oględzin i pomiarów Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że opisana przez panią H. belka była przykręcona do ściany garażu, na wysokości około 2,86 m od posadzki, za pomocą stalowych śrub, poprzez przewiercenie na wylot (od wewnątrz garażu) murowanej ściany szczytowej.

Decyzją z dnia "(...)". organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał A. i K. H. rozbiórkę pozostałości po rozbudowanej części budynku garażowego (komór wędzarniczych, betonowej posadzki i fundamentów). W uzasadnieniu organ powtórzył argumenty podniesione w pierwszej decyzji z dnia "(...)" Dodatkowo wskazał, że w dniu 6 marca 2013 r. przeprowadzono wizję lokalną, w trakcie której, na podstawie wyjaśnień inwestora oraz dokonanych oględzin i pomiarów ustalono, że rozebrana częściowo (zdemontowano dach i ściany zewnętrzne) rozbudowana część budynku garażowego była trwale połączona i stanowiła konstrukcyjną całość z istniejącą częścią budynku garażowego. Wyjaśnił, że trwałe połączenie polegało na bezpośrednim (jednostronnym) oparciu konstrukcji więźby dachowej rozbudowy na ścianie zewnętrznej istniejącego budynku garażowego, poprzez wykonanie powszechnie projektowanego i stosowanego w budownictwie połączenia murłaty (drewnianej belki, stanowiącej element konstrukcji dachu, na której spoczywają krokwie) zakotwionej w ścianach zewnętrznych, na które przenoszone są obciążenia (siły oddziaływujące) na dach obiektu. W rozpatrywanym przypadku rolę murłaty pełniła belka drewniana, jak wynika z oświadczenia pani H.j najprawdopodobniej o przekroju 8,0 x 10,0 cm, przykręcona (zakotwiona) do ściany istniejącego obiektu stalowymi śrubami (kotwami) utwierdzonymi w wywierconych na przelot otworach w ścianie szczytowej garażu. Powyższe, w ocenie organu oznacza, że w wyniku wykonanych przez państwa H. prac budowlanych zwiększeniu uległa powierzchnia zabudowy i powstała nowa część budynku garażowego. Tym samym doszło do rozbudowy istniejącego budynku garażowego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane rozbudowę należy kwalifikować jako budowę przed rozpoczęciem której, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, że prace budowlane inwestorzy zrealizowali bez wymaganego pozwolenia na budowę, zrezygnowali również z określonej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego możliwości legalizacji samowoli budowlanej oraz nie wywiązali się z zadeklarowanej przez siebie rozbiórki rozbudowanej części obiektu, organ orzekł jak w sentencji decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji A. i K. H. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie "rozbudowy budynku garażowego". Zarzucili, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i w konsekwencji niewłaściwie go zastosował. Podnieśli, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ nadal jest niewystarczający oraz budzi wątpliwości w kontekście zastosowanej sankcji w okolicznościach przedmiotowej sprawy, tym samym dokonana subsumcja jest przedwczesna.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia "(...)",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z normą art. 28 ustawy tej ustawy legalne rozpoczęcie robót budowlanych uzależnione jest od posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Każde inne działanie traktowane jest jako samowola budowlana i zagrożone jest sankcją określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Zauważono ponadto, że skuteczne dokonanie zgłoszenia w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane, powoduje, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z jego treścią. W przypadku zamiaru wykonania robót innych niż określone w zgłoszeniu, inwestor jest zobowiązany dokonać nowego zgłoszenia. Zdaniem organu, skoro ustawa ta nie przewidziała odstępstw od zgłoszenia to znaczy, że zastosowanie postępowania dotyczącego odstępstw od projektu i warunków pozwolenia na budowę jest niedopuszczalne. Istotne jest też to, że zgłoszenie zamiaru wykonania obiektu, czy robót jest znacznie mniej sformalizowane, niż uzyskanie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że w przypadku realizacji obiektów w sposób sprzeczny ze zgłoszeniem, organy nadzoru budowlanego obowiązane są traktować je jak samowolę budowlaną. W związku z tym organ zaznaczył, że w badanym przypadku inwestor zgłosił zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 23,2 m2. Z akt sprawy wynika jednak, iż wykonał roboty budowlane niezgodnie ze zgłoszeniem. Inwestor dokonał rozbudowy istniejącego budynku garażowego, a rozbudowana część o wymiarach 3,30 x 7,75 m pełniła funkcję gospodarczą. Organ zaznaczył, że bez znaczenia jest fakt, iż murowana część obiektu o wym. 2,35 x 7,75 m powstała w odległości 0,95 m od istniejącego budynku. Zdaniem organu, w sprawie najistotniejsze jest, iż cały obiekt (przed dokonaniem częściowej rozbiórki) pokryty został dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej, trwale połączonym z istniejącą częścią budynku garażowego, co stanowiło konstrukcyjną całość. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz fakt, iż sporna rozbudowa została częściowo rozebrana, a obiekt będący przedmiotem postępowania praktycznie nie istnieje, organ II instancji uznał za zasadne nakazanie rozbiórki pozostałości po rozbudowanej części budynku garażowego (komór wędzarniczych, betonowej posadzki i fundamentów). Organ wyjaśnił też, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego - ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Podkreślił, iż zgodnie z wykładnią językową - słowo "rozbudowa" oznacza dobudowanie nowych obiektów albo nowych elementów. W wyniku przeprowadzenia rozbudowy pewnego obiektu budowlanego, zwiększa się jego powierzchnia zabudowy i powierzchna użytkowa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. i K. H. domagali się uchylenia decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili, że organy ponownie rozpatrując sprawę uzupełniły postępowanie dowodowe wyłącznie o ponowne oględziny, w czasie których organ jedynie potwierdził sposób przykotwienia belki dachu budynku gospodarczego do ściany budynku garażowego. Stwierdzili, że organ nie poczynił żadnych rozważań i oceny, co do charakteru budowanego obiektu. Nie wzięto pod uwagę faktu zgłoszenia i wybudowania budynku gospodarczego. Zdaniem skarżących organy nie przeanalizowały, czy wykonany obiekt jest budynkiem gospodarczym, objętym zgłoszeniem. Skarżący nie zgodzili się z ustaleniem, że sporny obiekt stanowi rozbudowę budynku garażowego, gdyż oba obiekty są od siebie oddalone i funkcjonalnie mają zupełnie inne przeznaczenie (wędzarnia). Zaprzeczyli też twierdzeniu organu II instancji, że sporny obiekt został wybudowany niezgodnie ze zgłoszeniem. W ocenie skarżących, wbrew wymogom art. 153 p.p.s.a., organy nie ustaliły należycie jaki tryb znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie: czy art. 48, czy też art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących ustalenie przez organ, że kwestionowane roboty budowlane to samowolna rozbudowa garażu i jednocześnie budowa obiektu gospodarczego niezgodna ze zgłoszeniem wykluczają się. Skarżący podnieśli, że w świetle poczynionych ustaleń niedopuszczalny był tryb z art. 48 omawianej ustawy i zachodziła potrzeba zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Podkreślili, że organ powinien był dokonać ustaleń w zakresie odstępstw od zgłoszenia i stwierdzić czy miały one charakter istotnych, czy też nie.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że nie ma znaczenia fakt, że dobudowana do budynku garażowego część obiektu pełni inną funkcję, w tym przypadku gospodarczą. Zgodnie z wykładnią językową, słowo "rozbudowa" oznacza dobudowanie nowych obiektów albo nowych elementów. Natomiast w budownictwie rozbudowa oznacza rodzaj budowy, w wyniku której powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, powiększająca powierzchnię zabudowy i powierzchnię użytkową.

Na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał argumenty i wnioski zawarte w skardze.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zważyć należy, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej jako k.p.a.) zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Organy administracji mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów.

Realizacji wskazanej wyżej zasady służy między innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji, wbrew wymogom wskazanych przepisów, pomimo zapadłego w tej sprawie wyroku oraz zgłoszonego w odwołaniu zarzutu błędnej subsumcji, nie rozważyły wdrożenia trybu naprawczego z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Natomiast powołanym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1285/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przesądził, że skarżący dokonali skutecznie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego. Ustalenie to zgodnie z art. 153 p.p.s.a. jest bezwzględnie wiążące dla organów jak i składu orzekającego Sądu ponownie orzekającego w tej samej sprawie.

Mimo przyjęcia skuteczności zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, organy nadzoru budowlanego rozważyły jedynie kwalifikację prawną opartą na treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i założeniu, że skoro dobudowany obiekt wymagał pozwolenia na budowę, którego skarżący nie posiadają, to należy go zakwalifikować jako samowolę budowlaną. Organy przyjęły równocześnie, że zrealizowanie robót budowlanych w sposób wykraczający poza skutecznie wniesione zgłoszenie jest równoznaczne z samowolą budowlaną. Organy orzekające nie dostrzegły natomiast, mimo zasygnalizowania tego w uprzednim wyroku, a przez to nie rozważyły w ogóle, innej jeszcze możliwej kwalifikacji prawnej sprawy, a mianowicie, czy zachowanie inwestorów nie świadczy o przekroczeniu zakresu dokonanego zgłoszenia. Właściwy tryb postępowania przy takiej kwalifikacji określa przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 prawa budowlanego. Ten przepis z kolei stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 między innymi budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, który dotyczy między innymi wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z przytoczonych przepisów wynika, że prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 prawa budowlanego, polega między innymi na przekroczeniu granic dokonanego zgłoszenia. Jeżeli więc okazało się, że inwestorzy na podstawie zgłoszenia dotyczącego budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 wykonali obiekt większy, ale mieszczący się w zakresie pojęciowym zgłoszonego obiektu, to konieczne jest rozważenie, czy nie doszło w sprawie właśnie do przekroczenia granic zgłoszenia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Takie ustalenie determinuje zupełnie inny tryb postępowania legalizacyjnego, niż wdrożony przez organy nadzoru budowlanego (tak: WSA w Kielcach w wyroku z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 509/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanym przypadku nie przekonuje Sądu argumentacja organu, że skarżący dokonali rozbudowy budynku garażowego. Swoje stanowisko organy opierają jedynie na ustaleniu, że sporny budynek gospodarczy został trwale połączony z budynkiem garażowym poprzez murłatę zakotwioną w ścianie zewnętrznej budynku garażowego. Nie rozważono i nie odniesiono się przy tym do twierdzeń inwestorów, że ściany wędzarni nie przylegały w ogóle do budynku garażowego. Okoliczność ta wynika jednoznacznie z protokołów oględzin, które potwierdzają, że odległość ta wynosiła 0,95 m. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, na co zasadnie skarżący zwracali uwagę, że dobudowany budynek gospodarczy pełnił zupełnie inną funkcję, gdyż był użytkowany jako wędzarnia i składowisko opału. Ponadto nie był w żaden sposób skomunikowany z budynkiem garażowym. W takiej sytuacji już sama tylko zmiana układu zadaszenia spowodowałaby, że budynek ten stałby się jednak wolnostojący. Roboty takie mogłyby zostać wykonane właśnie w postępowaniu naprawczym w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane). Powyższe podważa zasadność zastosowania w sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane i pominięcia trybu z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 tej ustawy. Zważywszy natomiast na odmienne konsekwencje prawne, w tym przede wszystkim na brak obowiązku uiszczania opłaty legalizacyjnej przy postępowaniu naprawczym, obowiązkiem organów orzekających jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i wyjaśnienie swojego stanowiska w sposób umożliwiający jego weryfikację.

Przy rozważeniu wskazanej kwestii organy powinny uwzględnić prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, chyba że inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04 oraz wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 155/11). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Niepodjęcie przez organy orzekające czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.

W oparciu o art. 200 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), zasądzono na rzecz skarżącego od organu koszty postępowania sądowego, tj. wpis w kwocie 500 złotych, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.