II SA/Ol 518/21 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie - OpenLEX

II SA/Ol 518/21 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3248252

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 października 2021 r. II SA/Ol 518/21

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.).

Sędziowie WSA: Katarzyna Matczak, Tadeusz Lipiński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kętrzynie z dnia 25 marca 2021 r., nr XXXV/259/2021 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Miejskiej Kętrzyn oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miejska w Kętrzynie (dalej jako: Rada) w dniu 25 marca 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXXV/259/2021 w sprawie zmiany uchwały nr LVI/328/18 Rady Miejskiej w Kętrzynie z 5 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Miejskiej Kętrzyn. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1, 3 i 4 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2019 r. poz. 2277 z późn. zm., dalej jako: u.o.w.t.p.a.)

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 1 ust. 1, zarzucając naruszenie:

- art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.w.t.p.a. poprzez nieuzasadnione zwiększenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Miejskiej Kętrzyn pomimo tego, że przedmiotowe postanowienia pozostawały w sprzeczności z celami i zadaniami powołanej ustawy, w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu;

- art. 12 ust. 7 u.o.w.t.p.a. poprzez nieuwzględnienie postanowień uchwały Rady nr XXXIII/236/2020 z 30 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla miasta Kętrzyn na rok 2021 (dalej jako: Gminny Program), przy określaniu maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżoną uchwałą Rada zmieniła maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Miejskiej. Wskazano, że wprawdzie gmina ma pewien zakres swobody w stanowieniu norm prawnych, wynikający z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, jednak swoboda ta jest ograniczona między innymi celami, które przepisy prawa miejscowego, dotyczące tego zagadnienia powinny realizować. W art. 1 u.o.w.t.p.a. nałożony został bowiem obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy, a zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności ograniczanie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.w.t.p.a.). Nie jest zatem dopuszczalne takie określenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, które nie wynika z założeń Gminnego Programu, bądź pozostaje z nim w sprzeczności. Podano, że Gminny Program określa odmienną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W ocenie skarżącego uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera także żadnego realnego odniesienia do powyższych zasad. Argumenty odnoszące się do zamknięcia lokali gastronomicznych spowodowane COVID-19, ryzyka spożywania alkoholu w miejscach publicznych, jak również poprawy ekonomicznej sytuacji Gminy poprzez wprowadzenia nowych wielobranżowych punktów sprzedaży alkoholu, nie mogą stanowić usprawiedliwienia takich działań, gdyż pozostawałyby w sprzeczności z celami ustawowymi. W ocenie skarżącego powyższe stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono, że przy podjęciu uchwały kierowano się przede wszystkim chęcią zaspokojenia potrzeb wspólnoty gminnej, mając na względzie dobro ogólne mieszkańców gminy, jednocześnie nie pomijając wartości i nadrzędnych celów przepisów u.o.w.t.p.a. Wskazano, że zwiększenie maksymalnej liczby zezwoleń nastąpiło przy jednoczesnym wprowadzeniu zakazu nocnej sprzedaży alkoholu w punktach sprzedających alkohol do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach 22.00 - 6.00. Zakaz ten znajduje swoje umocowanie w art. 12 ust. 4 u.o.w.t.p.a. i jest jednym z najdalej idących ograniczeń w zakresie spożycia napojów alkoholowych i zapobieżeniu negatywnych zjawisk z nim związanych. Stanowi także jeden z najskuteczniejszych mechanizmów zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych poprzez wzrost poczucia bezpieczeństwa mieszkańców spowodowany mniejszą liczbą interwencji w pobliżu miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, mniejszą ilością zakłóceń porządku i ciszy nocnej, a także ma pozytywny wpływ na szeroko rozumiany ład i porządek w gminach. Wprowadzenie tego ograniczenia w znacznej mierze neutralizuje postanowienie dotyczące zwiększenia liczby zezwoleń. Podano, że nie można z góry założyć, że zwiększenie liczby wydawanych zezwoleń doprowadzi do zwiększenia ilości spożycia napojów alkoholowych wśród mieszkańców, a rozumienie pojęcia "ograniczania dostępności" nie można interpretować dosłownie, jako zakaz ustalania przez Radę innej, tj. wyższej maksymalnej liczby zezwoleń, gdyż stałoby to w sprzeczności z art. 12 ust. 1 u.o.w.t.p.a., który upoważnia Radę do ustanawiania w sposób samodzielny limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, w oparciu o kryteria ustawowe oraz uwarunkowania występujące na terenie danej wspólnoty samorządowej. Podkreślono, że kwestionowana uchwała zawiera wyczerpujące uzasadnienie, w którym wyraźnie wskazano, że przyjęte limity znajdują racjonalne uzasadnienie w kontekście ekonomicznym, bowiem w dobie pandemii, ciągłych ograniczeń, trudnej sytuacji ekonomicznej miasta oraz niepewności przedsiębiorców i bezrobocia dają nadzieję na zwiększenie miejsc pracy i poprawę sytuacji ekonomicznej gminy. Z treści uzasadnienia w żaden sposób nie wynika zaś, aby liczba zezwoleń była ustanawiana dowolnie, w oderwaniu od wymagań wynikających z przepisów prawa. Zaznaczono przy tym, że limity zezwoleń na sprzedaż alkoholu zostały nieznacznie zwiększone i nie zagrozi to realizacji celów wynikających zarówno z przepisów u.o.w.t.p.a., jak i z Gminnego Programu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl art. 147 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102, podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1136/17).

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ w piśmie z 15 lipca 2021 r., którego odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 21 lipca 2021 r. W ustawowym terminie skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym skarżący zakwestionował wyłącznie § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, którym dokonano zmiany § 1 uchwały sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zwiększając liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W ocenie skarżącego jest to sprzeczne z celami u.o.w.t.p.a., zwłaszcza w zakresie obowiązku ograniczania dostępności alkoholu, a także z zapisami Gminnego Programu.

Należy zatem podnieść, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 4 u.o.w.t.p.a. Zgodnie z tymi przepisami rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a także może ustalić dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00.

Nie ulega wątpliwości, że zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powinny pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami ustawy, określonymi w art. 1 § 1 u.o.w.t.p.a., który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Należy jednak podnieść, że poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu, przepisy u.o.w.t.p.a. nie zawierają żadnych wskazówek, czy wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 u.o.w.t.p.a. Zatem granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1546/18, wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1440/19, dostępne w Internecie). Ponadto art. 41 u.o.w.t.p.a. stanowi, że prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych należy do zadań własnych gminy. Przy czym wykonanie tego zadania należy nie tylko do rady gminy, ale także do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) i gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych - art. 41 ust. 3 u.w.t.p.a. Sprzedaż napojów alkoholowych wymaga bowiem indywidualnego zezwolenia, które wydaje organ wykonawczy gminy zgodnie z art. 18 ust. 1 u.o.w.t.p.a., po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 u.o.w.t.p.a. (art. 18 ust. 3a u.o.w.t.p.a.). Uchwała rady gminy jest zatem jedynie aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów, a określenie przez radę gminy w uchwale ilości zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest wystarczające dla podjęcia sprzedaży alkoholu przez przedsiębiorcę. Z kolei jednostki samorządowe, stanowiąc prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze, w szczególności wówczas, gdy wykonują zadania własne (art. 94 Konstytucji RP) (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1440/19, dostępne w Internecie).

Wobec powyższego w ocenie Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę i podwyższając maksymalną ilość zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, Rada nie przekroczyła upoważnienia ustawowego. Organ stanowiący gminy musi bowiem brać pod uwagę nie tylko cele u.o.w.t.p.a., ale także kwestie ekonomiczne, takie jak konieczność zapewnienia nowych miejsc pracy, czy też interesy lokalnych przedsiębiorców. Ponadto należy podkreślić, że to ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia ilości zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i w żaden sposób upoważnienia tego nie ograniczył, poza generalnymi wskazania ustawy. Natomiast idąc tokiem rozumowania skarżącego należałoby przyjąć, że każde zwiększenie ilości zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych należy traktować jako wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż - w ocenie skarżącego - narusza to zasadę ograniczenia dostępności alkoholu. W ocenie Sądu taka interpretacja jest zbyt daleko idąca i wkracza w ustawowo określoną swobodę Rady. Przede wszystkim trudno uznać, aby samo zwiększenie ilości zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych miało bezpośredni wpływ na zwiększenie dostępności alkoholu, gdyż - jak wskazano wyżej - uzyskanie zezwolenia jego sprzedaż wymaga spełnienia wielu innych warunków. Ponadto realizacja zadań gminy w zakresie ograniczania dostępności napojów alkoholowych obejmuje szereg działań, o których mowa w art. 1 i 2 u.o.w.t.p.a. Zatem realizacja celów ustawowych przez gminę winna być oceniana nie tylko przez pryzmat zapisów określających ilość zezwoleń, ale także innych działań podejmowanych przez gminę w obszarze objętym u.o.w.t.p.a. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, do czego skarżący się w ogóle nie odniósł, że jednocześnie ze zwiększeniem ilości zezwoleń - w zaskarżonej uchwale wprowadzono zakaz sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych, co niewątpliwe w sposób bezpośredni wpływa na ograniczenie dostępności alkoholu.

Sąd nie dopatrzył się także sprzeczności zaskarżonej uchwały z Gminnym Programem. Niezasadnie przy tym skarżący twierdzi, że w rozdziale 2 pkt 2 Gminnego Programu określono odmienną ilość zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W powołanych zapisach nie określono bowiem żadnych ilości zezwoleń, a jedynie wskazano, jakie ilości zezwoleń zostały ustalone w uchwale z 5 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Miejskiej Kętrzyn, przed zmianą dokonaną zaskarżoną uchwałą. Jednoznaczne wynika to z jednoczesnego odczytania nie tylko treści pkt 2, ale także pkt 1 rozdziału 2 Gminnego Programu. Natomiast nie sposób dopatrzeć się jakiekolwiek innego zapisu tego Programu uniemożliwiającego Radzie zwiększenie ilości zezwoleń.

Ponadto należy wskazać, że nowelizacja u.o.w.t.p.a. dokonana ustawą z 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 310), zmieniła - z dniem 9 marca 2018 - dotychczasowe brzmienie m.in. art. 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.o.w.t.p.a. Przy czym ustawodawca zrezygnował z tego, aby liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych podporządkowana była bezwzględnie dyrektywie ograniczania dostępności alkoholu. Należy bowiem wskazać, że art. 12 ust. 4 u.o.w.t.p.a. przed nowelizacją stanowił, że liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych powinna być dostosowana do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Obecnie ustawodawca zrezygnował z tego zapisu, wskazując jedynie ogólnie w art. 12 ust. 7 u.o.w.t.p.a., że m.in. maksymalna liczba zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych uwzględnia postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W związku z tym podejmując uchwałę o ilości zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych Rada nie musi kierować się nakazem ograniczania dostępności alkoholu, a jedynie winna uwzględnić postanowienia Gminnego Programu. W ocenie Sądu nie sposób zarzucić, że dokonana zmiana uchwały postanowień tych nie uwzględnia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.