Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1370849

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 10 września 2013 r.
II SA/Ol 489/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Glabas.

Sędziowie WSA: Katarzyna Matczak, Bogusław Jażdżyk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi

I. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji;

II.

orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem Nr "(...)" z dnia "(...)" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, nałożył na W. W. obowiązek wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku zsypu na działce nr "(...)" w A, gmina A, prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a także nakazał zabezpieczyć teren i materiały budowlane przed warunkami atmosferycznymi oraz zabezpieczyć i ogrodzić budynek przed dostępem osób trzecich i umieścić tablice ostrzegawcze o grożącym niebezpieczeństwie. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że inwestor popełnił odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z maja 2007 r. wydaną przez Starostwo Powiatowe w A. Popełnione przez inwestora istotne odstępstwo od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę polegało na zmianie lokalizacji przedmiotowego obiektu oraz zwiększeniu wymiarów zewnętrznych budynku zsypu.

Na ww. postanowienie zażalenie wniosła I. C., wskazując, że inwestor świadomie wybudował budynek w sposób rażący i niezgodny z prawem. Dlatego też to na inwestora powinien być nałożony obowiązek rozbiórki budynku. Ponadto według żalącej się inwestor złożył fałszywe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością i prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego został ukarany.

Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "(...)" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji. Wskazał przy tym, że przedmiotowe postanowienie nie rozstrzyga o istocie sprawy. Organ zaś I instancji wyda w ciągu 2 miesięcy stosowną decyzję określającą jakie czynności należy wykonać aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. W odniesieniu zaś do argumentów podniesionych w odwołaniu, stwierdzono, że nie mogą one być rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Przepisy zaś art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie dają podstaw do żądania od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Likwidacja sporu na tym tle między inwestorem, a współwłaścicielem nieruchomości może zostać dokonana wyłącznie przed sądem powszechnym.

Skargę na ww. postanowienie wywiodła I. C. Skarżąca podniosła, że niniejszej sprawie wszczęto kolejne postępowanie, pierwsze zaś zostało wszczęte - i nie zakończone - już w 2008 r. Podobnie wydane zostało kolejne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych podczas gdy w 2008 r. wydano dokładnie takie samo postanowienie. W ocenie strony skarżącej takie działanie jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r.,Nr 243, poz. 1623), który to przepis był podstawą prawną wydanego przez organ I instancji w dniu 14 lutego 2013 r. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Art. 50 Prawa budowlanego jest zatem podstawą wstrzymania robót celem rozważenia tego, jakie nakazy bądź zakazy powinny zostać wydane w odniesieniu do prowadzonej budowy (v: wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., sygn. IV SA 1280/97, publ. Lex Nr 48716).

Wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postanowienie to jest ważne przez okres 2 miesięcy od dnia doręczenia go stronie. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualne wdrożenie procedury naprawczej. Przed upływem powyższego terminu właściwy organ powinien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 oraz w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania. Jeżeli organ takiej decyzji nie wyda, postanowienie traci ważność z mocy prawa. To zaś oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, a wydanie decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, nie jest już możliwe. Po upływie dwumiesięcznego terminu, pod warunkiem, że organ nie wyda wskazanych wyżej decyzji, inwestor może bez konieczności uzyskiwania jakiegokolwiek orzeczenia organu nadzoru budowlanego podjąć przerwane roboty budowlane (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 167). Termin dwumiesięczny, jako termin materialny (zawity), nie podlega przywróceniu.

Na gruncie przedmiotowej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 16 czerwca 2008 r. powiadomił strony o wszczęciu - na żądanie D. C. - postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w związku z budową budynku zsypu będącego własnością W. W. w J., dz. Nr "(...)" w sposób istotnie odbiegający od przepisów ustawy Prawo budowlane. Następnie w wyniku przeprowadzonego postępowania PINB działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane postanowieniem Nr "(...)" z dnia "(...)" postanowił wstrzymać roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego zlokalizowanego w J. dz. Nr "(...)" oraz nałożył na W. W. obowiązek przedstawienia w terminie 30 - stu dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz oceny stanu technicznego obiektu, a także nakazał zabezpieczyć i ogrodzić budynek przed dostępem osób trzecich i umieścić tablice ostrzegawcze o grożącym niebezpieczeństwie. Organ zastrzegł w tym postępowaniu, że w terminie dwóch miesięcy od doręczenia tego postanowienia w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane zostanie wydana decyzja w sprawie. Tymczasem decyzja taka nie została wydana. Natomiast po upływie niemal pięciu lat PINB, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem Nr "(...)" z dnia "(...)" nałożył po raz kolejny na W. W. obowiązek wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku zsypu na działce nr "(...)" w J., gmina A, prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a także nakazał zabezpieczyć teren i materiały budowlane przed warunkami atmosferycznymi oraz zabezpieczyć i ogrodzić budynek przed dostępem osób trzecich i umieścić tablice ostrzegawcze o grożącym niebezpieczeństwie. Organ nadzoru wydał zatem postanowienie tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym i w oparciu o tą samą podstawę prawną, co wspomniane postanowienie z dnia 10 lipca 2008 r.

Stwierdzić należy, iż oba postanowienia wydane zostały z powołaniem się na art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i odnosiły się do tego samego obiektu budowlanego oraz tego samego stanu faktycznego. Postanowienie zaś nakazujące wstrzymanie robót budowlanych z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz, po czym w ciągu 2 miesięcy powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 wspomnianej ustawy. Tak więc zgodnie z procesową zasadą "powagi rzeczy osądzonej" nie jest dopuszczalne ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (po utracie ważności pierwszego), opartego na tych samych przesłankach co poprzednie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06; Komentarz do art. 50 ustawy Prawo budowlane, Robert Dziewiński, Paweł Ziemski; zob. Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2007 s. 540).

Z uwagi na to, że postanowienie tego rodzaju może być wydane tylko jednokrotnie, uznać należało, że postanowienie PINB z dnia "(...)" jak też utrzymujące je w mocy postanowienie WINB z dnia "(...)", wydane zostały z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo Budowlane.

W tym stanie rzeczy należało w pkt I uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.