Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723172

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 3 września 2019 r.
II SA/Ol 457/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Glabas.

Sędziowie WSA: Ewa Osipuk, Piotr Chybicki (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia "(...)" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji z dnia "(...)" wydanej przez Burmistrza "(...)" w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 3017,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym "(...)", gmina "(...)", oznaczonej jako działki nr "(...)" o łącznej powierzchni 1,4090 ha, powstałej wskutek podziału działki nr "(...)" - utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia "(...)" Burmistrz "(...)" zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym "(...)", gm. "(...)", oznaczonej jako działka nr "(...)" o powierzchni 1,4090 ha na działki o nr od "(...)" do "(...)".

W dniu 15 października 2018 r. sporządzony został operat szacunkowy dotyczący wzrostu wartości działki nr "(...)" na skutek jej podziału na działki od "(...)" do "(...)". Wartość rynkowa nieruchomości została ustalona na kwotę 164657 zł przed podziałem, zaś po podziale na kwotę 194835 zł.

Następnie, decyzją z dnia "(...)" organ I instancji ustalił stronie opłatę adiacencką w wysokości 3017,80 zł.

Od wyżej opisanej decyzji organu pierwszej instancji odwołał się W.

K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez nierzetelne i niedokładne wyliczenie w operacie wartości nieruchomości. W odwołaniu powołał się na operat sporządzony przez innego rzeczoznawcę - W. K.

Zdaniem odwołującego działka nr "(...)" przed podziałem była działką rolną, natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zmieniło jej przeznaczenia do czasu, gdy nie nastąpił jej faktyczny podział.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "(...)" Kolegium, przytaczając treść art. 98 ust. 1 pkt 1a, 98 a ust. 1, art. 146a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej jako: u.g.n.) wskazało, że decyzją z dnia "(...)" Burmistrza "(...)" zatwierdzono podział nieruchomości położonej w obrębie "(...)" gm. '(...)" oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki '(...)" o powierzchni 1,4090 na działki oznaczone nr od "(...)" do "(...)". Podział geodezyjny przedmiotowej nieruchomości został wykonany w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia "(...)". Powstałe w wyniku podziału działki: nr "(...)" - zabudowana istniejącym budynkiem mieszkalnym, "(...)" - zabudowana budynkiem gospodarczym, nr "(...)" - przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nr "(...)" - przeznaczona pod komunikację. Natomiast uchwałą Rady Miejskiej w "(...)" z dnia "(...)" w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, wprowadzono stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 10% różnicy pomiędzy wartością jaką miała nieruchomość przed i po podziale. Kolegium podniosło, że w przedstawionym operacie i wyjaśnieniach do niego rzeczoznawca wykazał, że wzrost wartości nieruchomości jest skutkiem jej podziału, nie zaś innych czynników. Mianowicie, określając wartość rynkową nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca wziął pod uwagę część działki nr "(...)" o powierzchni 10776 m2. Biorąc zaś pod uwagę art. 98a ust. 1b u.g.n. takie stanowisko jest uzasadnione, gdyż działki nr "(...)" o łącznej powierzchni 3114 m2 posiadają istotne ograniczenia spowodowane występowaniem infrastruktury technicznej (gazociąg wysokiego ciśnienia i napowietrzna linia wysokiego napięcia, stąd działka nr "(...)" wydzielona w celu włączenia do nieruchomości sąsiedniej oznaczonej nr działki "(...)" ze względu na możliwości samodzielnego zagospodarowania została wyłączona z wyceny. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania przed podziałem Kolegium stwierdziło, że wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia 12 grudnia 2018 r. są racjonalne i przekonujące. Brak było też podstaw do tego, by stwierdzić, iż nieruchomość, która uległa podziałowi jest gruntem rolnym, skoro dla całej działki została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. Ponadto, określając wartość gruntową nieruchomości przed podziałem w operacie wzięte zostały do porównania nieruchomości gruntowe niezabudowane o powierzchniach powyżej 2500 m2 przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową leżące w gminie "(...)". Z przeprowadzonej analizy rynku wynika, że ceny transakcyjne są zróżnicowane, a ceny jednostkowe nieruchomości z tego przedziału powierzchniowego w zależności od cech rynkowych uzyskują średnie ceny transakcyjne w przedziale od 8,56 zł/m2- do 16,93 zł/m2. Natomiast po podziale ceny nieruchomości gruntowych wziętych do porównania kształtują się w przedziale od 15,32 zł/m2 do 27,00 zł/m2. Przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę takie cechy jak: położenie gruntu (lokalizacja ogólna i lokalizacja szczegółowa), uzbrojenie, cechy utrudniające sposób korzystania, dostępność komunikacyjną, położenie. Wzrost wartości nieruchomości z tytułu podziału wyniósł 30178,00 zł, w związku z czym ustalona opłata adiacencka to 3017,80 zł (10%). Z kolei operat sporządzony przez innego rzeczoznawcę, który był dowodem w sprawie, ale w innym postępowaniu, nie może stanowić kontrdowodu w rozpatrywanej sprawie.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium W. K. podniósł m.in., że wskazywał organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu swoje zastrzeżenia co do wyliczenia wartości działki "(...)" przed podziałem. Według operatu z października 2018 r. wartość ta wynosi 164657 zł, natomiast wartość tej samej działki "(...)" powstałej wyniku wcześniejszego podziału według operatu z lutego 2018 r. wynosi 219240 zł (operat w posiadaniu organu). Dwa operaty wykonane w odstępie 9 miesięcy przedstawiają dwie różne wartości wyceny tej samej nieruchomości działki "(...)" - 164657 zł i 219240 zł różnica - 54583 zł, czyli wartość działki spadła w okresie od lutego do października o 54583 zł, ponad 33% (trend spadkowy, natomiast korekty wyliczeń przedstawiają inny trend), co również nie wzbudziło żadnych wątpliwości Kolegium, które dodatkowo stwierdziło, że przedstawione wyliczenia z operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę w lutym 2018 nie może stanowić kontr dowodu w rozpatrywanej sprawie, gdyż było dowodem w innej sprawie. Dlaczego wyliczenia operatu z lutego 2018 r. nie mogą być dowodem w sprawie skoro dotyczą tej samej konkretnej nieruchomości - "(...)", tego samego okresu wyceny oraz nie upłynął okres ważności tegoż operatu, a wyliczenia znacznie różnią się od tych z operatu przyjętego przez organ. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, a jej zarzuty trafne. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1308, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne w ramach kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć oceniają, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W myśl art. 98a u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.).

Z powołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W realiach rozpoznawanej sprawy trzy pierwsze przesłanki nie budzą wątpliwości i nie są również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 15 października 2018 r., całkowicie pomijając ustalenia operatu, z lutego 2018 r. Taki sposób procedowania przez organ w sposób niedopuszczalny narusza zasady postępowania dowodowego, zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a., obligujących organ do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, potraktowania jako dowód wszystkich materiałów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych okoliczności oraz do wszechstronnej oceny całości zebranego materiału dowodowego. Organ winien materiał ten zebrać i ocenić z poszanowaniem reguł zawartych w art. 149-159 u.g.n.

Opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a., z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Niemniej, przy zachowaniu specyficznych reguł dowodowych, wyznaczonych normami powołanych art. 149-159 u.g.n., operat jako dowód w sprawie podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 1930/11).

Okoliczność, że z mocy art. 146 u.g.n. wysokość opłaty adiacenckiej ustala się na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego nie oznacza, że operat sporządzony na zlecenie organu, a właściwie jego ustalenia i wnioski nie może zostać obalony dowodem przeciwnym. Podkreślić należy że również szczególne reguły dowodowe, dotyczące sposobu ustalenia opłaty adiacenckiej nie wyłączają możliwości kwestionowania przez stronę ustaleń operatu, sporządzonego na zlecenie organu, a zwłaszcza nie pozbawiają strony możliwości złożenia operatu sporządzonego na jej zlecenie. Strona zainteresowana może zakwestionować prawidłowość oszacowania wartości (wyceny) nieruchomości, przedstawiając dowody zwalczające wnioski wynikające z operatu sporządzonego na zlecenie organu. Tego rodzaju przeciwdowód może zaś być przeprowadzony bądź w drodze przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n., bądź też przez przedłożenie kontroperatu wskazującego inną wartość oszacowania lub przez złożenie innych wniosków służących weryfikacji dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z dnia 2 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2154/17 i przywołane w nim orzeczenia - dostępny na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, w szczególności opartych na konkretnym materiale dowodowym dostarczonym przez stronę, organ powinien podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Instrumentem ku temu jest przewidziana w art. 157 u.g.n. możliwość zewnętrznej weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę (chodzi o operat z lutego 2018 r.) nie może stanowić kontr dowodu w rozpatrywanej sprawie tylko z tego powodu, że został sporządzany przez innego rzeczoznawcę i do innej sprawy, niczego w istocie rzeczy nie wyjaśnia. Tego rodzaju aprioryczne wykluczenie rzeczonego dowodu z oceny całokształt materiału dowodowego sprawy stanowi jaskrawe zaprzeczenie zasady swobodnej oceny dowodów statuowanej przez art. 80 k.p.a. (z uwzględnieniem szczególnej mocy dowodowej dokumentów urzędowych, nadaną przez przepisy art. 76 § 1 i 2) na rzecz nieznanej kodeksowi legalnej (formalnej) teorii dowodów, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest związany przepisami prawa co do przyjęcia za miarodajne lub odrzucenia niektórych dowodów oraz przyznania pewnym dowodom wyższej mocy dowodowej przed innymi. Zatem oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, przy czym ocena materiału dowodowego powinna być wszechstronna, co oznacza, że organ administracji publicznej nie może w niej pominąć żadnego dowodu, bez względu na to, w którym momencie postępowania wyjaśniającego został on przeprowadzony (por. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., II GSK 678/10, LEX nr 1083352; wyrok NSA z 4 marca 1999 r., IV SA 288/97, LEX nr 48135). Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, iż ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (wyrok SN z 23 listopada 1994 r.). Innymi słowy, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). W realiach przedmiotowej sprawy należy dostrzec, ze operat z lutego 2018 r. szacował wartość tej samej działki nr "(...)", opracowany został na zlecenie tego samego organu, w takim samym postępowaniu i dla tożsamego rodzajowo celu. W tej sytuacji intencjonalna dyskredytacja przedmiotowego operatu z katalogu środków dowodowych ujawnionych w przedmiotowym postępowaniu wprost narusza art. 80 k.p.a., a w konsekwencji również wyrażona w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, która nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Kontynuując postępowanie organy załączą w poczet materiału dowodowego tej sprawy kontr operat szacunkowy z lutego 2018 r. szacujący wartość działki nr "(...)" (po podziale), a następnie przeanalizują metodologię jego opracowania. Dojście do konkluzji, że zasady sporządzenia obu operatów, w tym w szczególności ich wyniki, nie dadzą się ze sobą pogodzić przy wykorzystaniu swobodnej oceny dowodów, wiedzy (notorii), logiki i zasad doświadczenia zawodowego skłoni orzekające organy do rozważenia w tej sytuacji potrzeby zastosowania art. 157 u.g.n., czyli zewnętrznej weryfikacji operatu szacunkowego przez organizacje zawodową rzeczoznawców majątkowych. Przy czym warto zwrócić uwagę na konieczność odróżnienia oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie organu. Obejmuje ona zakres wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego, a zatem merytoryczny zakres operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną. Prawdą jest też, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), podlega zatem jak każdy dowód swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji, organ administracji powinien na podstawie art. 80 k.p.a. samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego postawę orzekania, a zatem ocenić operat pod kątem przyjęcia go za dowód w sprawie, przy czym ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Do skutku, powyższa ocena będzie się ograniczać do weryfikacji, czy operat szacunkowy spełnia wymogi § 56 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2004, Nr 207, poz. 2109, dalej jako rozporządzenie). Dokonując rzeczonej oceny organy będą miały na uwadze, że operat szacunkowy winien spełniać, zarówno wymogi formalne, określone w rozporządzeniu w sprawie, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy winien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06, LEX nr 437627, wyrok z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 374/07, LEX nr 454007). Określanie wartości nieruchomości kończy się wynikiem, jedną liczbą, wskazującą na oszacowaną wartość nieruchomości. Zazwyczaj właśnie ten wynik najbardziej interesuje zamawiającego. Tymczasem niezwykle ważne dla określenia wartości nieruchomości są przyjęte założenia, określenie, czego wycena dotyczy, jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę i jak zostały ocenione przez rzeczoznawcę majątkowego.

Reasumując, zaniechanie oceny operatu z lutego 2018 r., wobec stwierdzenia znacznych rozbieżności w zakresie oszacowanych wartości przedmiotowej nieruchomości, z jednoczesnym uznaniem prawidłowości operatu z 15 października 2018 r., narusza reguły postępowania określone w art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., a w konsekwencji również art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 1 pkt 1 li. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekając o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.