Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722275

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 23 lipca 2019 r.
II SA/Ol 453/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora.

Sędziowie WSA: Tadeusz Lipiński (spr.), Bogusław Jażdżyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Giżycku na uchwałę Rady Miejskiej w Rynie z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr XLVIII/350/18 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów na terenie Gminy Ryn - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 2.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 29 sierpnia 2018 r., Rada Miejska w Rynie (dalej: Rada Miejska lub organ stanowiący gminy) podjęła uchwałę Nr XLVIII/350/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów na terenie Gminy Ryn.

Jako podstawę prawną uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, z 2017 r. poz. 2245 i 2439 oraz z 2018 r., poz. 310 i poz. 650, dalej jako: "ustawa" lub "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"). W § 2 ust. 2 tej uchwały Rada Miejska ustaliła, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowany w odległości mniejszej niż 20 metrów od: szkoły, przedszkola, obiektów kultu religijnego, cmentarzy, obiektów sportowych, plaży, kąpielisk, zakładów opieki zdrowotnej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy w Giżycku wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

Prokurator zarzucił, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegającym na postanowieniu w § 2 ust. 2 tej uchwały, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowany w odległości mniejszej niż 20 metrów od: szkoły, przedszkola, obiektów kultu religijnego, cmentarzy, obiektów sportowych, plaży, kąpielisk, zakładów opieki zdrowotnej, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Organ wskazał, że uchwała została podjęta zgodnie z prawem. Podniesiono, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ani nie precyzuje w jaki sposób rada gminy powinna określać zasady usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży alkoholu, ani też nie formułuje szczegółowych wymogów w tym zakresie. Organ stanowiący ma w tej mierze pewien zakres swobody pozostawiony jego uznaniu. Organ wskazał, że wziął pod uwagę występujące na obszarze jego działalności realia. Określenie zaś zakwestionowanej odległości nie było celem samym w sobie. Kryterium kolizji w funkcjonowaniu punktu sprzedaży alkoholu w stosunku do obiektu chronionego zostało w sposób obiektywny rozważone.

Na rozprawie w dniu 23 lipca 2019 r. skarżący zmodyfikował skargę, ograniczając żądanie do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń rażących. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały/zarządzenia takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1136/17). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała (§ 2 ust. 2), która jest aktem prawa miejscowego. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przez zasady usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 3190/16, LEX nr 2501932).

W rozpatrywanym przypadku Sąd uwzględnił skargę, z powodu braku umotywowania przez organ stanowiący gminy przyjętych w § 2 ust. 2 uchwały odległości, co pozwala na przypisanie organowi dowolności w tym zakresie. Uzasadnienie, co podkreślić należy, pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Jest konieczne do ustalenia jakie były konkretnie podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w omówionej części (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 694/16, publ na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy obowiązek wynika też z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/06, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie pozwala w żadnym stopniu na ocenę tego, dlaczego Rada Miejska zdecydowała o przyjętej odległości miejsc sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych. W uzasadnieniu skarżonej uchwały powinny zostać wskazane istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości, szczególnie tak niewielkiej jak 20 m, a powody te powinny być rzetelnie umotywowane. Brak takiego uzasadnienia uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.