Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1395338

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 5 listopada 2013 r.
II SA/Ol 449/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora.

Sędziowie WSA: Katarzyna Matczak (spr.), Beata Jezielska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Wojewody z dnia "(...)" Nr "(...)" w przedmiocie postępowania egzekucyjnego dotyczącego usunięcia obiektu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego E. L. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) Prezydent Miasta umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia pawilonu zlokalizowanego w sąsiedztwie hali sportowej (...) na działkach nr (...) i (...) przy Al. (...) w O. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej: k.p.a.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta decyzją z dnia (...) udzielił J.I. pozwolenia na budowę pawilonu pamiątkarskiego jako prowizorium na okres 5 lat do 1980 r., położonego w O. przy ul. (...), na terenie należącym do KWMO w O. Aktualny właściciel obiektu E.L. poinformował, że nabył pawilon w okresie pomiędzy rokiem 1976 a 1980, obiekt przebudowywał za wiedzą KWMO, a J.I. nie żyje. Prezydent Miasta, będąc jednocześnie organem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku rozbiórki pawilonu jako wierzyciel oraz jako organ egzekucyjny, wystawił w dniu (...) tytuł wykonawczy, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia (...), którym uchylono w całości postanowienie organu I instancji dotyczące rozpatrzenia zarzutów zobowiązanego i umarzono postępowanie w tym przedmiocie uznało, że wierzyciel nie wystawił tytułu wykonawczego, bowiem dokument z dnia (...) nie został sporządzony na odpowiednim formularzu i nie zawierał podstawowych elementów tytułu wykonawczego. W tej sytuacji, zdaniem organu, należało umorzyć postępowanie w sprawie usunięcia pawilonu, bowiem zaistniały przyczyny podmiotowe i przedmiotowe stanowiące o bezprzedmiotowości postępowania. Podmiotem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę była nieżyjąca już J.I., przy czym decyzja ta nie została przeniesiona, nie wydano również innej decyzji w tym samym przedmiocie skierowanej do obecnego właściciela E.L. Poza tym nie istnieje już przedmiot powstały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż był nim pawilon pamiątkarski, tymczasem pawilon ten był wielokrotnie przebudowywany oraz powiększany i aktualnie istnieje pawilon o znacznie większych rozmiarach.

Od powyższej decyzji Komendant Wojewódzki Policji wniósł odwołanie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 59 § 3 w związku z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) zwanej dalej: u.p.e.a., poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Zarzucono również naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, podczas gdy zamknięty katalog obligatoryjnych przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego został określony w art. 59 § 1 u.p.e.a. Podniesiono, że organ błędnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania, podczas gdy powinien był umorzyć postępowanie egzekucyjne postanowieniem. Nadto podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a., a zatem art. 105 § 1 k.p.a. nie miał zastosowania w tej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji podniósł również, że E.L. nabył pawilon od J.I. w okresie pomiędzy rokiem 1976 a 1980, a zatem to na nim, jako właścicielu lub zarządcy obiektu spoczywał obowiązek dokonania jego rozbiórki po upływie terminu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. Obowiązek ten wynikał wprost z obowiązującej wówczas ustawy i nie istniała konieczność zmiany lub wydania nowej decyzji nakładającej na niego taki obowiązek.

Decyzją z dnia (...) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając stanowisko i argumenty tam zawarte co do zasadności umorzenia postępowania z uwagi na brak podmiotu i przedmiotu postępowania.

Na skutek skargi wniesionej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej: Komendanta) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Ol 1186/12) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody wskazując w uzasadnieniu na konieczność rozpoznania i odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez Komendanta, gdyż uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na lakoniczny charakter pozostaje w oderwaniu od zgłoszonych przez stronę zarzutów, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia (...), nr (...) Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że uchylił decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem art. 59 § 3 w związku z art. 17 § 3 u.p.e.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania egzekucyjnego oraz z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, gdyż zamknięty katalog obligatoryjnych przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji został zawarty w art. 59 § 1 u.p.e.a. Ponieważ pawilon pamiątkarski powstał na podstawie pozwolenia udzielonego przez Prezydenta Miasta, organ ten jako wierzyciel jest uprawniony do żądania wykonania obowiązku jego rozbiórki i jednocześnie jest on właściwym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. W tej sytuacji organ ten powinien z urzędu przystąpić do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta jako wierzyciel do chwili obecnej nie wystawił tytułu wykonawczego wszczynającego postępowanie egzekucyjne z urzędu w sprawie usunięcia pawilonu zlokalizowanego w sąsiedztwie hali sportowej (...) przy Al. (...) w O. Nie było zatem skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i tym samym nie można było wydać decyzji umarzającej to postępowanie.

Na tą decyzję E.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez brak jego zastosowania, art. 7, 8 i 12 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie spełnia wymogów przewidzianych ustawą.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania ograniczył się jedynie do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, podczas gdy przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przewiduje takiej możliwości. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, a zatem organ nie jest uprawniony do wydania innego rozstrzygnięcia niż wskazane w tym przepisie. Nadto zdaniem skarżącego, z treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia (...) wynika, że zarzuty odnośnie prowadzenia egzekucji przeciwko skarżącemu zostały uznane za uzasadnione, a umorzenie postępowania dotyczyło nałożenia na skarżącego grzywny. Postanowienie to obligowało organ egzekucyjny do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że decyzja o umorzeniu postępowania jest błędna i podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Pełnomocnik Komendanta wskazał, że wydana decyzja o umorzeniu postępowania jest błędna, gdyż w sprawie został nieprawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy, na podstawie którego miało toczyć się właściwe postępowania egzekucyjne. Podał, że postępowanie cywilne dotyczące zasiedzenia gruntu pod pawilonem zakończyło się prawomocnym wyrokiem oddalającym wniosek o zasiedzenie. Rozstrzygnięcie sprawy pozostawił do uznania Sądu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej: ustawa p.p.s.a.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie usunięcia pawilonu zlokalizowanego w sąsiedztwie hali sportowej (...) na działkach nr (...) i (...) przy Al. (...) w O., gdyż w ocenie Wojewody, nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i tym samym nie można było wydać decyzji umarzającej to postępowanie.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w sprawie usunięcia przedmiotowego pawilonu nie było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem postępowanie to nie zostało w ogóle wszczęte. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). W rzeczonej sprawie już Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia (...) wskazało, że wierzyciel - Prezydent Miasta nie wystawił tytułu wykonawczego, bowiem tytuł wykonawczy z dnia (...) nie został sporządzony na odpowiednim formularzu i nie zawierał podstawowych elementów tytułu wykonawczego. Z powyższego wynika niezbicie, z którym to stanowiskiem zgadza się Sąd w składzie orzekającym w sprawie, że tak wadliwie wystawiony tytuł wykonawczy nie doprowadził do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Skoro zatem nie został prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy, to nie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W takim przypadku organ I instancji nie miał podstaw do umorzenia tego postępowania z uwagi na przesłanki podmiotowe i przedmiotowe bezprzedmiotowości postępowania, bowiem tylko postępowanie, które zostało skutecznie wszczęte musi być zakończone w formie przewidzianej przez prawo, a więc również w formie umorzenia postępowania. Natomiast umorzenie postępowania, które nie zostało wszczęte narusza podstawowe standardy tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. II GSK 763/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu należy wyjaśnić, ze art. 138 k.p.a. reguluje zakres kompetencji organu odwoławczego, który ukształtowany jest przez konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która została rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Zatem granice rozpoznania wyznacza rozstrzygnięcie sprawy decyzją organu I instancji. W takich granicach organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, co oznacza, że obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę, które może być tożsame z rozstrzygnięciem organu I instancji, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub rozstrzygające sprawę co do treści rozstrzygnięcia odmiennie od organu I instancji, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. przyznaje organowi odwoławczemu kompetencję do wydania decyzji kasacyjnej typowej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Wydanie decyzji kasacyjnej typowej ma podstawy w ustaleniu wydania decyzji bez podstawy prawnej, stwierdzeniu naruszenia właściwości organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji, skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 945/09, dostępny w CBOIS). Organ odwoławczy może również umorzyć postępowanie odwoławcze, w sytuacji gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), jak również uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Tylko takie decyzje mogą zostać wydane przez organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania.

Ponieważ w niniejszej sprawie organ I instancji umorzył postępowanie egzekucyjne, które nie zostało skutecznie wszczęte, gdyż nie został wystawiony w sposób prawidłowy tytuł wykonawczy, a zatem wydał rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej, organ odwoławczy powinien był usunąć to rozstrzygnięcie z obrotu prawnego poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Tymczasem Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jedynie uchylił decyzję organu I instancji bez rozstrzygnięcia o dotychczasowym postępowaniu, które toczyło się wadliwie przed organem I instancji. Taki rodzaj decyzji nie został przewidziany przez ustawodawcę w art. 138 k.p.a., dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wyda prawidłową decyzję mając na uwadze treść art. 138 k.p.a.

Należy natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że Prezydent Miasta, będąc jednocześnie wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku rozbiórki pawilonu i organem egzekucyjnym, powinien z urzędu przystąpić do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Z zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji, unormowanej w art. 6 § 1 u.p.e.a. wynika, że w przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Ustawodawca nie pozostawił wierzycielowi swobody, wierzyciel związany jest samym faktem niewykonania przez zobowiązanego obowiązku, co warunkuje podjęcie przez niego stosownych działań (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 303). Wagę tej zasady potwierdza to, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych służy skarga (art. 6 § 1a u.p.e.a.). Środek ten przysługuje podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. W orzecznictwie wskazuje się, że wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, co w tej sprawie jest poza sporem, nie wzywa go do jego wykonania, a w przypadku bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza prawidłowo tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Podkreśla się również, że obowiązku wierzyciela nie można sprowadzić jedynie do spowodowania wszczęcia postępowania egzekucyjnego, również niepodejmowanie przez niego działań w toku postępowania może być uznane za bezczynność w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. VII SA/Wa 146/06 i z dnia 9 listopada 2007 r., VII SA/Wa 1319/07, dostępne w CBOIS).

Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. Ustawy, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 461).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.