Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2567115

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 4 października 2018 r.
II SA/Ol 372/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Glabas.

Sędziowie WSA: Alicja Jaszczak-Sikora (spr.), Piotr Chybicki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi T. L. na niewykonanie przez Radę Miejską czynności nakazanych prawem oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 17 kwietnia 2018 r. A. K., M. K., A. K., J. K., J. K., R. M., R. M., W. L., M. J., R. M., M. Ł., J. G., Z. O., M. N., A. J., D. P., K. S. oraz T. L., zaskarżyli, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") bezczynność Prezydenta Miasta i Rady Miejskiej w zakresie wykonywania zadań własnych Gminy Miasta, z naruszeniem art. 20 o drogach publicznych, tj. wykonania drogi, oświetlenia, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, naprawy urządzeń drenarskich przy ul. "(...)". Skarżący wskazali, że pismem z dnia 3 listopada 2017 r. Prezydent Miasta poinformował ich, że nie ma w planach przebudowy drogi. Skarżący, zarzucając zły stan techniczny drogi podnieśli, że Prezydent Miasta nie realizuje następujących obowiązków: nie przeprowadził analizy okresowych pomiarów ruchu drogowego, nie opracował planu rozwoju drogi, nie opracował planu finansowania przebudowy drogi, nie wykonuje zadania w zakresie utrzymania i remontu drogi, wpływu stanu drogi na bezpieczeństwo ruchu, utrzymania zieleni przydrożnej. Zdaniem skarżących, przy obecnym ruchu na drodze, przedmiotowa droga nie może być drogą gruntową, a drogą utwardzoną i wyłożoną co najmniej płytami betonowymi.

Dalej skarżący argumentowali, że pismem z dnia 15 grudnia 2017 r. zwrócili się do Prezydenta i Rady Miasta o wykonanie zadania własnego przez gminę w zakresie zbudowania w ul. "(...)" sieci kanalizacji sanitarnej. Działania w tym zakresie przez gminę nie zostały podjęte. Natomiast zgodnie z art. 86 ustawy prawo wodne aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych. Wskazali, że obecnie granice aglomeracji wyznacza w drodze uchwały rada miasta. Stwierdzili, że Rada Miasta nie zareagowała właściwie na ich wezwanie z dnia 15 grudnia 2017 r., gdyż nie podjęła uchwały w zakresie ustalenia granic aglomeracji E. obejmującej ul. "(...)". W tym zakresie powinny być zbadane przesłanki określone w ustępie 3 art. 86. Zauważyli, że na podstawie rozporządzenia nr 4 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 1 marca 2007 r. aglomeracja E. obejmowała całe miasto E., łącznie z ul. "(...)". Natomiast w 2014 r., kiedy było wiadomo, że do 2015 r. w istniejącym kształcie aglomeracja E. nie spełni wymogów dyrektywy Rady nr 91/271/EWG, na wniosek m.in. Prezydenta Miasta Sejmik Województwa podjął w dniu 25 lutego 2014 r. uchwałę nr XXXIV/686/14 o zmianie dotychczasowej aglomeracji na obejmującą już tylko część miasta E. Z dotychczasowej aglomeracji usunięto cześć ul. "(...)". Aglomeracją objęte jest 150 metrów ul. "(...)" od strony ul. "(...)". Natomiast pozostała cześć ul. "(...)", gdzie gospodarstw domowych jest więcej, nie jest obecnie aglomeracją.

Zdaniem skarżących powyższe potwierdza bezczynność Gminy Miasto w zakresie budowy na pozostałej części ulicy sieci kanalizacji sanitarnej. Wskazuje to również na konieczność podjęcia przez Radę Miasta Elbląg uchwały w trybie art. 86 prawa wodnego, czego mimo wezwania Rada nie zrobiła. W ocenie skarżących, bezczynność Prezydenta Miasta i Rady Miasta w zakresie wykonania przy ul. "(...)" kanalizacji, potwierdzają uchwały Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2011 r. nr V/103/2011 i z dnia 24 listopada 2011 r. nr X/275/2011. Wyjaśnili, że w uchwałach tych Gmina Miasto uchwaliła wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W załączniku nr 3 do uchwały z 24 listopada 2011 r. wskazane jest zadanie inwestycyjne o nazwie "Kanalizacja sanitarna ul. "(...)"". Koszt tej inwestycji to 512 tys. zł. Skarżący zarzucili, że ta uchwała w stosunku do ul. "(...)" nie została wykonana właściwie. Ponadto uchwałą Rady Miasta z dnia 30 grudnia 2015 r. nr XII/262/2015 uchylono wskazane uchwały w zakresie "wieloletniego planu modernizacji urządzeń wodociągowych", a nowa uchwała pt. "plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych na lata 2016 - 2020" nie objęła już dalszej budowy i modernizacji sieci kanalizacyjnej w ul. "(...)".

Następnie skarżący wskazali na art. 191, art. 192 ust. 1, art. 197 ust. 1, art. 199 ust. 1 oraz art. 234 ust. 1 ustawy prawo wodne, zarzucając, że Gmina nie realizuje obowiązków wynikających z tych przepisów, gdyż nie naprawia uszkodzonych drenów i nie zatrzymuje na swoim gruncie wód opadowych i pochodzących z roztopów. Podali, że woda strumieniami spływa z drogi na działki należące do skarżących. Wskazali, że od października 2017 r. toczy się postępowanie o naruszenie stosunków wodnych, ale nie powołano nawet biegłego. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, organy gminy powinny bezwzględnie przy ilości wody, która pojawia się w okresach opadów, roztopów, wykonać kanalizację deszczową, zbudować odpowiednie urządzenia wodne, urządzenia melioracji wodnej, naprawić istniejące urządzenia wodne i kanalizacji wodnej. Stwierdzili, że jest to wyraźna bezczynność organów Gminy Miasto. Zaznaczyli, że uszkodzenie urządzeń drenarskich zostało spowodowane przez przedsiębiorstwo wykonujące sieć gazową jak i sieć wodną. Prace te były prowadzone w latach 2014-2016. Zgodnie jednak z art. 234 prawa wodnego, to na właścicielu gruntu jest obowiązek usunięcia zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich.

Ponadto, skarżący wskazali na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie niewykonania wniosku zawartego w punkcie 2 pisma z dnia 15 grudnia 2017 r. We wniosku tym, na mocy powołanych w piśmie przepisów zawnioskowano do Prezydenta Miasta o zwrócenie się do Rady Miasta o utworzenie w budżecie miasta na 2018 r. rezerwy celowej na budowę drogi, naprawę drenów, odwodnienie terenu w wysokości 400.000 zł. Wniosek ten został złożony do Prezydenta 27 grudnia 2017 r. przed obradami Rady Miasta odnośnie uchwalenia budżetu na 2018 r. Prezydent jednak nie wystąpił z wnioskiem o utworzenie rezerwy celowej, czym dopuścił się naruszenia przepisów prawa wskazanych w piśmie z dnia 15 grudnia 2017 r.

W skardze skarżący zgłosili wnioski o przeprowadzenie dowodów z dokumentów i opinii biegłych.

W odpowiedzi na skargi, Prezydent Miasta wniósł o ich odrzucenie jako niedopuszczalnych. Wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby wskazane kwestie wymagały wydania aktu lub podjęcia czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Podkreślił, że nie istnieją przepisy prawne obligujące organy do podjęcia czynności wskazanych w skardze. Prezydent Miasta podał, że w miarę posiadanych środków, na bieżąco dokonuje naprawy drogi przy ul. "(...)". Podniósł, że przyjmowanie do realizacji w poszczególnych latach zadań oraz ich zakres uzależniony jest od wielkości wszystkich dostępnych środków finansowych, które gmina może zabezpieczyć na realizację wszystkich zadań własnych, w tym dotyczących inwestycji drogowych. Oświadczył, że realizacja wszystkich potrzeb w zakresie utrzymania, poprawy i rozbudowy infrastruktury drogowej jak również innej dotyczącej m.in. kanalizacji znacznie przewyższa możliwości finansowe Miasta. Wyznaczanie priorytetowych, przyjmowanych do realizacji zadań wynika z szerokich, szczegółowych i wielokryterialnych analiz, a także uwzględnia możliwości pozyskania na ich realizację bezzwrotnych środków zewnętrznych.

Na podstawie wydanych zarządzeń zawiadomiono skarżących o rozdzieleniu do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skarg:

- na niewykonanie przez Prezydenta i Radę Miejską czynności nakazanych prawem w zakresie budowy drogi, oświetlenia, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz naprawy urządzeń drenarskich,

- na niepodjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie ustalenia granic aglomeracji,

- na niewystąpienie przez Prezydenta z wnioskiem o utworzenie rezerwy celowej.

Każdemu ze skarżących doręczone zostało też zarządzenie o wezwaniu do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie po 200 zł, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.

W wyznaczonym terminie wymagany wpis uiścił tylko T. L.

Postanowieniem z dnia 4 października 2018 r. Sąd odrzucił skargi, od których nie został uiszczony należny wpis.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznaniu w niniejszej sprawie podlegała skarga T L (dalej jako: "skarżący") na niewykonanie przez Radę Miejską czynności nakazanych prawem w zakresie podjęcia uchwały w sprawie ustalenia granic aglomeracji.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994), dalej jako: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na mocy art. 101a ust. 1 tej ustawy przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2 u.s.g.).

Przepisy te stanowią szczególną podstawę do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na "niewykonanie czynności nakazanych prawem", do której nawiązuje art. 3 § 3 p.p.s.a. Cytowany przepis art. 101a u.s.g. poszerza zatem, w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a., zakres sądowej kontroli działań organów gminy o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bierność tych organów polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2586/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym, zarzucanego w skardze zaniechania organu stanowiącego gminy w zakresie podjęcia uchwały w sprawie wyznaczenia aglomeracji obejmującej całą ul. "(...)", nie można utożsamiać tylko ze skargą na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Stosownie do tych unormowań przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., tj. w wydaniu przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a - dotyczącym pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w sprawach indywidualnych oraz bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a więc także w sprawach indywidualnych załatwianych w trybie k.p.a. albo Ordynacji podatkowej. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący wyraźnie kwestionuje brak podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały, czyli aktu o charakterze generalnym, w sprawie zmiany obowiązujących granic aglomeracji E., tak aby do aglomeracji włączona została cała ul. "(...)".

Rozważając zasadność żądania skarżącego, Sąd miał na uwadze, że obowiązek wykonania czynności nakazanych prawem (wynikający z treści art. 101a ust. 1 u.s.g.) powinien być rozumiany jako powinność organu gminy określonego zachowania się regulowanego prawem. Nie chodzi tu o czynności możliwe do podjęcia, lecz o czynności zawierające element obligatoryjności. Unormowanie to wymaga istnienia wyraźnej normy prawnej, która wprost nakazywałaby radzie gminy wydania uchwały określonej treści (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2247/17 oraz postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2728/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma natomiast żadnego przepisu, który obligowałby Radę Miejską do podjęcia uchwały w żądanym przez skarżącego przedmiocie. Podstawy takiej nie można wywodzić w szczególności z treści, powoływanego w skardze, art. 86 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), który w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 wyjaśnia jak należy rozumieć pojęcie aglomeracji. Stosownie do art. 87 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy aglomeracje wyznacza, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, rada gminy po uzgodnieniu z Wodami Polskimi i w razie potrzeby z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Przy czym, jak wynik z treści skargi, Sejmik Województwa podjął w dniu 25 lutego 2014 r. uchwałę nr XXXIV/686/14 w sprawie wyznaczenia aglomeracji E. Uchwała ta została opublikowana w dzienniku Urzędowym Województwa z 2014 r., poz. 1337 i pozostaje w obrocie prawnym. Podstawę prawną wydania tej uchwały stanowił art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), która utraciła moc z dniem 31 grudnia 2017 r. Na podstawie art. 565 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy Prawo wodne, dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy uchylonej zachowują moc nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2020 r. i mogą być zmieniane. Z tego ostatniego przepisu wynika, że zmiana dotychczasowych uchwał wyznaczających aglomeracje ma charakter uznaniowy. Tym samym żądanie skarżącego dotyczące podjęcia przez Radę Miejską uchwały w sprawie zmiany granic aglomeracji jest bezpodstawne.

W piśmiennictwie i judykaturze istnieje rozbieżne stanowisko co do dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na zaniechanie w sferze działalności uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji ustalenia braku normy prawnej nakazującej żądane działanie. W powołanym postanowieniu z dnia 30 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 88 ust. 1 u.s.p. (tożsamym w treści z art. 101a ust. 1 u.s.g.), nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonania merytorycznej oceny zasadności skargi, lecz uzasadnia oddalenie skargi. Sąd w składzie orzekającym stanowisko to podziela.

Dopiero po stwierdzeniu istnienia podstawy prawnej do podjęcia działania organu stanowiącego, którego zaniechanie strona skarżąca zarzuca, konieczne jest wykazanie związku między biernością organu, a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia takim zaniechaniem. Przy niespełnieniu pierwszej przesłanki, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, bezprzedmiotowe jest badanie istnienia tegoż związku.

Z tych też względów, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną, należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.