Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2509256

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 5 czerwca 2018 r.
II SA/Ol 308/18
Strony postępowania uzgodnieniowego w zakresie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. Forma działania rady gminy w postępowaniu uzgodnieniowym w zakresie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Glabas.

Sędziowie WSA: Alicja Jaszczak-Sikora, Beata Jezielska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Województwa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzgodnienia projektu uchwały

I.

uchyla zaskarżone postanowienie;

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Województwa kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą Nr LVII/391/2017 z dnia 24 listopada 2017 r. Rada Gminy Ełk, powołując się mi.n. na art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm. - tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - dalej jako: u.o.p.) odmówiła uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich, ponieważ jej przyjęcie prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ełk w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jaki obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Jednocześnie stwierdzono, że warunkiem pozytywnego uzgodnienia projektu jest dokonanie wskazanych w uchwale zmian. W uzasadnieniu podniesiono, że ustalenia co do zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii rzecz, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz brak sprecyzowania niektórych pojęć użytych w opiniowanym projekcie uchwały spowoduje ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić, a także naruszy zasadę równości podmiotów, która wymaga, aby przez wprowadzenie określonych regulacji nie dochodziło do dyskryminacji określonego kręgu podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej.

Na powyższą uchwałę zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. złożyło Województwo Warmińsko-Mazurskie, reprezentowane przez Marszałka Województwa, zarzucając naruszenie przepisów:

1)

art. 23 ust. 3b u.o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu przez Radę Gminy Ełk postanowienia o odmowie przedstawionego projektu uchwały Sejmiku pomimo, że przyjęcie uchwały zgodnej z tym projektem nie prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych Gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tej gminy;

2)

naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 23 ust. 3a u.o.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez niedokonanie wnikliwego i rzetelnego porównania treści przedstawionego Radzie projektu uchwały z treścią aktualnie obowiązującego rozporządzenia nr 152 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o wydanie postanowienia o uzgodnieniu przedstawionego projektu uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu, albo uchylenie postanowienia zawartego w uchwale Rady Gminy w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie Gminy. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 23 ust. 3a u.o.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 3, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu. Z kolei jak stanowi art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Biorąc pod uwagę treść art. 23 ust. 3a u.o.p. oraz art. 106 § 5 k.p.a. w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy uznać, iż wskazana uchwała stanowi w istocie postanowienie wydane przez Radę Gminy. Podniesiono, że konstrukcja, którą ustawodawca przyjął w przepisach art. 23 ust. 3 i 3a u.o.p. jest zasadniczo zbliżona do rozwiązań ustanowionych w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.) w odniesieniu do uzyskiwania niezbędnych uzgodnień w toku procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowym określenie w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odesłanie do art. 106 k.p.a. powoduje, że zajęcie stanowiska w kwestii uzgodnienia, nie będące rozstrzygnięciem o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na gruncie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia, przewidziane wart. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Wskazano, że zgodnie z poglądami wyrażanymi w judykaturze interes prawny we wniesieniu zażalenia na postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu studium, ma gmina, dla której to studium jest sporządzane, bowiem w procedurze tej jako strona występuje gmina, realizująca ustawowo przyznane jej kompetencje planistyczne. Zatem w niniejszej sprawie uprawniony jest pogląd, iż właściwą formą kontroli odmowy uzgodnienia przedstawionego właściwej radzie gminy projektu uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu jest wniesienie zażalenia, przewidziane wart. 106 § 5 k.p.a., a organem właściwym do jego rozpatrzenia jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, co wynika z przepisów art. 127 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 17 pkt 1 k.p.a., zaś podmiotem posiadającym interes prawny we wniesieniu tego środka jest województwo, które przedstawiło do uzgodnienia projekt uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu. Wskazano ponadto, że niezbędną przesłanką dającą podstawę do odmowy uzgodnienia przedstawionego właściwej radzie gminy projektu uchwały sejmiku województwa w sprawie obszaru chronionego krajobrazu - stosownie do art. 23 ust. 3b u.o.p. - jest wprowadzenie ograniczeń możliwości rozwojowych danej gminy, które nie istniały przed przyjęciem uchwały przedstawionej do uzgodnienia. Natomiast na obszarze Gminy obowiązują aktualnie postanowienia rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r., a porównanie treści postanowień przedstawionego Radzie Gminy do uzgodnienia projektu prowadzi do wniosku, iż przyjęcie uchwały zgodnie z obecnym projektem nie prowadziłoby do ustanowienia bardziej restrykcyjnych zakazów niż obowiązujące obecnie. W związku z tym Rada naruszyła przepis art. 23 ust. 3b u.o.p. Ponadto wskazano, że odwołanie się w art. 23 ust. 3a u.o.p. do art. 106 k.p.a. obliguje organ właściwy do zajęcia stanowiska w przedmiocie uzgodnienia (lub jego odmowy) przedstawionego projektu uchwały do uwzględnienia wymogów wynikających z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Obligowało to Radę do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Rada winna zatem wnikliwie i rzetelnie porównać treści przedstawionego projektu uchwały z postanowieniami rozporządzenia Wojewody, a organ uzgadniający wymogom tym nie zadośćuczynił.

Postanowieniem z dnia "(...)" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu podano, że niedopuszczalność środka zaskarżenia (w tym zażalenia) od rozstrzygnięcia zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia tego środka zaskarżenia przez podmiot niemający odpowiedniej legitymacji procesowej lub przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji bądź postanowienia w administracyjnym toku instancji. Podkreślono, że zarówno w orzecznictwie, jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie lub współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być on - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas będzie bronił swojego interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W zakresie, w jakim dany organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ administracji publicznej może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, czy też organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. W ocenie Kolegium taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż z jednej strony Województwo, działając poprzez swój organ stanowiący i kontrolny (sejmik województwa), dążąc do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu realizuje swoje ustawowe zadania o charakterze publicznoprawnym, a z drugiej strony - próbuje realizować swój interes prawny, jako interes osoby prawnej, kwestionując stanowisko wyrażone przez Radę Gminy w ramach postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w związku z zamiarem ustanowienia tego obszaru. W związku z tym uznano, że zażalenie wniesione w imieniu Województwa na zawarte w uchwale postanowienie w sprawie odmowy uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku uznać należało za niedopuszczalne.

Na powyższe postanowienie skargę do tut. Sądu wniosło Województwo Warmińsko-Mazurskie, reprezentowane przez Marszałka Województwa, zarzucając naruszenie przepisu art. 106 § 5 k.p.a. mającego zastosowanie w rozpatrywanej przez organ sprawie w zw. z art. 23 ust. 3a u.o.p. przez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż Województwo nie jest uprawnione do wniesienia zażalenia na postanowienie właściwej miejscowo rady gminy odmawiające uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku w sprawie obszaru chronionego krajobrazu oraz naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 23 ust. 3a u.o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu tego przepisu w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy pomimo, iż w sprawie tej nie wystąpiły podstawy do jego zastosowania. W związku z tym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego obowiązku zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w zażaleniu. Podniesiono, że dokonując wykładni pojęcia strony, której przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie zajęcia stanowiska przez właściwą radę gminy w przedmiocie uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia projektu uchwały sejmiku województwa w sprawie obszaru chronionego krajobrazu należy uwzględnić unormowania zawarte w przepisach art. 23 ust. 1-3a u.o.p. Z unormowań tych wynika, iż procedura wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami k.p.a., lecz jest to procedura legislacyjna, której celem jest sporządzenie i podjęcie uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. W procedurze tej jako strona występuje województwo, które realizuje ustawowo przyznane mu kompetencje o charakterze wojewódzkim w zakresie ochrony środowiska określone ustawą o ochronie przyrody, polegające na wyznaczaniu obszaru chronionego krajobrazu. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego na tle procedury uzgodnieniowej w trybie przepisów u.p.z.p. wynika, że możliwość zaskarżenia uzgodnienia, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.p.z.p., dokonywanego w trybie art. 106 k.p.a., przysługuje jedynie zainteresowanemu organowi, a nie innym podmiotom, które wprawdzie mogą się legitymować interesem prawnym w ochronie swojej własności, to jednak nie na etapie tworzenia prawa miejscowego. Uzgodnienie dokonywane w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych, których realizacja należy wyłącznie do gminy. Jest to specyficzny środek zaskarżenia służący ochronie samodzielności gminy. W związku z tym w ocenie strony skarżącej nie wystąpiły podstawy do uznania, iż wniesione przez Województwo zażalenie na zawarte w uchwale Rady postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa było niedopuszczalne ze względów podmiotowych. Zdaniem strony skarżącej nie wystąpiły również przyczyny przedmiotowe uzasadniające stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, gdyż w świetle unormowań zawartych w art. 106 § 5 k.p.a. oraz w art. 23 ust. 3a u.o.p. zajęcie stanowiska przez właściwą miejscowo radę gminy w sprawie uzgodnienia przedstawionego przez województwo projektu uchwały sejmiku województwa w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wprawdzie w zawartym w uchwale Rady rozstrzygnięciu nie wskazano wprost, iż stanowi ono postanowienie niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Treść uchwały zawiera elementy pozwalające na uznanie, ze jest to w istocie postanowienie wydane przez Radę. Wskazano także, że zażalenie zostało wniesione w terminie. Zatem nie wystąpiły podstawy do zastosowania art. 134 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazano, że w ocenie Kolegium nieuzasadnione jest powoływanie się na orzecznictwo sądów administracyjnych wydane na tle art. 24 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przepisy te regulują diametralnie odrębne zagadnienia. Wskazano, że przedmiotowe postanowienie stanowi integralny element uchwały Rady i nie zostało wydane w toku postępowania administracyjnego, a zatem nie stanowi postanowienia w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Podkreślono także, że rozpatrzenie zażalenia związane jest z zastosowaniem jednego z rozstrzygnięć wskazanych wart. 138 § 1 i 2 w związku z art. 144 k.p.a. Zatem Kolegium musiałoby ingerować w treść uchwały Rady, do czego nie jest uprawnione, gdyż zakres jego działania określa art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem powołanego art. 134 k.p.a, poprzez jego zastosowanie w związku z błędnym uznaniem, że zażalenie wniesione zostało na akt niepodlegający zaskarżeniu w drodze zażalenia i przez nieuprawniony podmiot. Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezasadnie przyjęło, że wydany w trybie art. 23 ust. 3 u.o.p. przez radę gminy akt odmawiający uzgodnienia projektu uchwały sejmiku województwa w sprawie obszaru chronionego krajobrazu nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia przez jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązaną do jego wydania. Wskazać bowiem należy, że na mocy art. 23 ust. 2 u.o.p. samorząd województwa ma obowiązek realizować zadanie publiczne jakim jest wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako: u.s.w.) samorząd województwa wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samorząd województwa działa przez swoje organy: sejmik województwa, jako organ stanowiący i zarząd województwa, jako organ wykonawczy (art. 15, art. 16 i art. 31 u.s.w.). Na podstawie art. 18 pkt 20 u.s.w. do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji sejmiku województwa. Art. 23 ust. 2 u.o.p. zastrzega, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Na zasadzie art. 4 ust. 1 u.s.w. zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy.

Z unormowaniem tym koresponduje art. 23 ust. 3b u.o.p., wprowadzając wymóg uzgodnienia przedmiotowego projektu uchwały z właściwą miejscowo radą gminy. Przy czym w art. 23 ust. 3b u.o.p. ustawodawca określił ściśle z jakiego powodu rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu. Może to uczynić wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Natomiast w myśl art. 23 ust. 3c rada gminy nie może odmówić uzgodnienia projektu uchwały, o której mowa w ust. 2, w przypadku, gdy podjęcie tej uchwały jest konsekwencją rekomendacji dotyczącej utworzenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu zawartej w audycie krajobrazowym, o którym mowa w u.p.z.p. Powyższe przepisy określają wyraźnie krąg uczestników postępowania uzgodnieniowego. Postępowanie uzgodnieniowe, którego ramy określa art. 23 u.o.p. dotyczy tylko interesu prawnego samorządu województwa, jako realizatora obowiązku publicznoprawnego oraz gminy, której terytorium objęte zostanie ograniczeniami związanymi z wyznaczeniem obszaru chronionego krajobrazu - z uwagi na ochronę możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ postępowanie uzgodnieniowe dotyczyć może tylko oceny możliwości rozwojowych gminy w podanym zakresie, w kontekście ustaleń projektowanej uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, to w omawianym postępowaniu uzgodnieniowym nie rozstrzyga się o interesach prawnych indywidualnych podmiotów. Tym samym żaden inny podmiot, prócz samorządu województwa, nie może być legitymowany do kwestionowania stanowiska rady gminy. Powyższe przepisy stanowią materialnoprawną podstawę do dochodzenia przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego od gminy, a ściśle jej organu stanowiącego, uzgodnienia projektu uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu w zgodzie z uregulowanymi prawnie wytycznymi. Z treści art. 23 ust. 3b u.o.p. wynika wyraźnie, że rada gminy może mieć realny wpływ na treść uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, ale stanowisko rady gminy nie może być dowolne. Dlatego ustawodawca gwarantuje możliwość zaskarżenia odmowy uzgodnienia, a tym samym ocenę zasadności stanowiska gminy przez niezależny podmiot w trybie art. 106 § 5 k.p.a., co wynika z treści art. 23 ust. 3a u.o.p. Przepis ten stanowi, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. z zastrzeżeniem, że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu. Nie ma tutaj - prócz wnioskodawcy, czyli województwa - innych stron postępowania, które mogłyby być zainteresowane wniesieniem zażalenia. Tym samym na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. to samorządowi województwa przysługuje zażalenie na stanowisko organu uzgadniającego. Odmienne rozumienie powołanych przepisów uniemożliwiłoby nie tylko skorzystanie przez województwo z uprawnienia do wniesienia zażalenia, wynikającego z treści art. 23 uts. 3a u.o.p., ale także prawidłową realizację przez organ samorządu województwa powierzonego mu z mocy art. 23 ust. 2 u.o.p. zadania publicznego. Bez uprzedniego wzruszenia stanowiska odmownego gminy samorząd województwa nie mógłby go pominąć, musiałby się do niego zastosować, co mogłoby niweczyć zapewnienie właściwej ochrony przyrody na wyznaczonych do tego celu obszarach chronionego krajobrazu.

Uwzględniając powyższe rozważania zasadnie autor skargi wskazuje na analogiczny mechanizm uzgadniania projektów uchwał rady gminy dotyczących zagospodarowania przestrzennego, unormowany w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. i bogate orzecznictwo wypracowane na gruncie tego przepisu, potwierdzające uprawnienie jednostki samorządu terytorialnego - czyli podmiotu legitymowanego do stanowienia prawa, do zaskarżenia w drodze zażalenia odmowy uzgodnienia projektu uchwały. Dokonana w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wykładnia art. 106 k.p.a. na etapie stanowienia prawa, na tle art. 24 ust. 1 u.p.z.p., który - tak jak mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 23 ust. 3a u.o.p. - nakazuje uzgadnianie projektów uchwał w trybie art. 106 k.p.a., wskazuje na prawidłowe rozumienie analizowanego postępowania uzgodnieniowego. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, które skład orzekający podziela, art. 106 k.p.a. w procesie prawotwórczym ma zastosowanie jedynie co do formy, w jakiej uzgodnienie ma zostać wydane oraz sposobu zaskarżania przez gminy stanowisk uprawnionych organów, a więc stosowany jest odpowiednio. Stronami postępowania uzgodnieniowego są jedynie: jednostka samorządu terytorialnego występująca o uzgodnienie i organ uzgadniający. Organem właściwym do rozpoznania zażalenia na wydane w tym trybie postanowienie, jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu uzgadniającego (por. np. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1254/12 i powołane w nim orzecznictwo, publ na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odpowiednie stosowanie art. 106 k.p.a. na gruncie art. 23 ust. 3a u.o.p. powinno uwzględniać, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym określają prawną formę działania rady gminy. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) rada gminy podejmuje uchwały w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa o ochronie przyrody ani k.p.a. nie normują procedury wydawania postanowień przez radę gminy. Należy więc uznać, że właściwie rada gminy zastosowała wiążący ją tryb podejmowania uchwał. Dostrzec można, że Rada Gminy wydając zaskarżoną zażaleniem uchwałę w sprawie uzgodnienia wyraziła się wprost, że "postanawia". Zatem uwzględniono zarówno art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i treść art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 23 ust. 3a u.o.p. Niezależnie od tego, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 79/15 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), na gruncie art. 24 ust. 1 u.p.z.p. - stwierdzenie, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. nie przesądza o tym, że na potrzeby oznaczenia stanowiska organu uzgadniającego przyjąć należy także nomenklaturę określoną w k.p.a. NSA uznał, że nawet brak nadania nazwy stanowisku nie czyni to stanowisko prawnie nieskutecznym. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest wyrażany pogląd, że w zakresie kwalifikacji prawnej aktu stosowania prawa rozstrzyga przede wszystkim jego treść. W rozpatrywanym przypadku stanowisko uzgodnieniowe Rady Gminy zawierało wszystkie niezbędne elementy, aby uznać je za wiążące rozstrzygnięcie, na które z mocy art. 106 § 5 k.p.a. przysługuje zażalenie na zasadach ogólnych wyrażonych w art. 17 k.p.a. Zgodzić należy się ze stanowiskiem strony skarżącej, że art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) przewiduje wprost możliwość orzekania w innych sprawach niż sprawy indywidualne, gdy ustawy odrębne określają zasady orzekania przez samorządowe kolegia odwoławcze w danym zakresie. Takie zasady określone zostały właśnie w art. 23 ust. 3a-3c u.o.p., w tym w szczególności poprzez odesłanie w art. 23 ust. 3a u.o.p. do trybu określonego w art. 106 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot stronie skarżącej od organu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.